Решение Ленинградского областного суда

ЛЕНИНГРАДСКИЙ ОБЛАСТНОЙ СУД

РЕШЕНИЕ

от 18 мая 2021 года Дело N 3а-225/2021

Санкт-Петербург 18 мая 2021 г.

Ленинградский областной суд в составе:

председательствующего судьи Ночевника С.Г.,

при секретаре Кузнецова А.Ю.,

с участием прокурора Ерофеева В.П.

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Горожанкина Михаила Михайловича о признании недействующими в части Генеральный план муниципального образования Свирицкое сельское поселение Волховского муниципального района Ленинградкой области, утвержденный постановлением Правительства Ленинградской области от 04 декабря 2017 года N 533, и Правила землепользования и застройки муниципального образования Свирицкое сельское поселение Волховского муниципального района Ленинградской области, утвержденные приказом комитета градостроительной политики Ленинградской области от 22 февраля 2019 года N 5,

установил:

04.12.2017 постановлением Правительства Ленинградской области N 533 "Об утверждении Генерального плана муниципального образования Свирицкое сельское поселение Волховского муниципального района Ленинградкой области" утвержден Генеральный план муниципального образования Свирицкое сельское поселение Волховского муниципального района Ленинградкой области (далее - Генеральный план).

На карте функциональных зон Генерального плана обозначена функциональная зона "зона природных ландшафтов", которая отнесена к иным зонам. К жилым зонам, согласно карте, отнесены функциональные зоны "зона застройки индивидуальными жилыми домами" и "зона застройки малоэтажными жилыми домами".

22.02.2019 приказом комитета градостроительной политики Ленинградской области N 5 "Об утверждении Правил землепользования и застройки муниципального образования Свирицкое сельское поселение Волховского муниципального района Ленинградской области" утверждены Правила землепользования и застройки муниципального образования Свирицкое сельское поселение Волховского муниципального района Ленинградской области (далее - Правила землепользования и застройки).

В ст.16 Правил землепользования и застройки указаны виды и состав территориальных зон. К жилым зонам отнесены зона застройки индивидуальными жилыми домами (Ж1) и зона застройки малоэтажными жилыми домами (Ж2). К рекреационным зонам отнесены зона зеленых насаждений общего пользования (Р1), зона природных ландшафтов (Р2) и зона отдыха (Р3).

Виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства в зоне Р2 приведены в таблице 17 ст.17 Правил землепользования и застройки. К основным видам разрешенного использования в данной зоне отнесены: природно-познавательный туризм, историко-культурная деятельность, использование лесов, водные объекты, земельные участки (территории) общего пользования. К условно разрешенным видам использования отнесены: социальное обслуживание, общественное питание, гостиничное обслуживание, отдых (рекреация), туристическое обслуживание, причалы для маломерных судов, связь. Вспомогательные виды разрешенного использования не установлены.

Границы территориальных зон обозначены на карте градостроительного зонирования Правил землепользования и застройки.

05.12.2017 постановление Правительства Ленинградской области от 04.12.2017 N 533 опубликовано на официальном интернет-портале Администрации Ленинградской области http://www.lenobl.ru.

25.02.2019 приказ комитета градостроительной политики Ленинградской области от 22 февраля 2019 года N 5 опубликован на официальном интернет-портале Администрации Ленинградской области http://www.lenobl.ru.

Горожанкин М.М. обратился в суд с административным исковым заявлением о признании недействующим Генеральный план и Правила землепользования и застройки в той мере, в которой земельный участок с кадастровым номером N отнесен к зоне природных ландшафтов.

В обоснование заявленных требований указано, что административный истец является собственником земельного участка с кадастровым номером N по адресу: <адрес>. Категория земель - земли населенных пунктов, вид разрешенного использования - для ведения личного подсобного хозяйства. Земельный участок поставлен на кадастровый учет 05.08.1993. Адрес участку присвоен 27.01.2011. 14.01.2021 администрация Волховского муниципального района Ленинградской области уведомила административного истца о недопустимости размещения объекта ИЖС на земельном участке с кадастровым номером N, поскольку земельный участок находится в двух территориальных зонах - зона застройки индивидуальными жилыми домами и зона природных ландшафтов. Однако, в соответствии с ч.2 ст.85 Земельного кодекса РФ, ч.4 ст.30 Градостроительного кодекса РФ, границы территориальных зон должны отвечать требованию принадлежности каждого земельного участка только к одной территориальной зоне. При принятии Генерального плана часть земельного участка административного истца ошибочно отнесена к зоне природных ландшафтов, поскольку сведения о границах земельного участка были внесены в ЕГРН после принятия Генерального плана.

В отзыве административного ответчика комитета градостроительной политики Ленинградской области указано, что границы земельного участка административного истца установлены после утверждения Генерального плана и Правил землепользования и застройки. За время проведения публичных слушаний по проектам Генерального плана и Правил землепользования и застройки Горожанкин М.М. с предложениями не обращался. Правила землепользования и застройки соответствуют Генеральному плану. Административный истец вправе обратиться с заявлением о внесении изменений в указанные акты. В Градостроительном кодексе РФ отсутствует норма запрещающая нахождение одного земельного участка в различных функциональных зонах. При этом возможно несовпадение границ функциональных и территориальных зон применительно к конкретному земельному участку. Поскольку в отношении земельного участка установлен единый градостроительный регламент и неопределенность правового режима в отношении этого земельного участка отсутствует, его расположение в двух функциональных зонах требованиям градостроительного законодательства не противоречит. Органы власти не обязаны определять функциональные зоны в соответствии с фактическим использованием территории, поскольку генеральный план является документом территориального планирования, несет функцию определения назначения территории, исходя из планов развития территории поселения в целом, и не направлен на фиксацию существующего положения. В удовлетворении заявленных требований следует отказать.

В отзыве административного ответчика Правительства Ленинградской области указано, что оспариваемый нормативный правовой акт принят в пределах, предоставленных Правительству Ленинградской области полномочий, в соответствии с требованиями действующего законодательства. Горожанкин М.М. на стадии подготовки проекта с предложениями о внесении изменений в проект не обращался. Требования к установлению границ функциональных зон градостроительным законодательством не предъявляются. Расположение земельного участка в двух функциональных зонах не противоречит требованиям градостроительного законодательства. Установленное Генеральным планом функциональное зонирование не умаляет права собственности гражданина на земельный участок, не исключает право владения, пользования, распоряжения им. В удовлетворении заявленных требований следует отказать.

В отзыве заинтересованного лица администрации МО "Свирицкое сельское поселение" Волховского муниципального района Ленинградской области указано, что Генеральным планом все территории вдоль Новоладожского канала, за исключением земельных участков для индивидуального жилищного строительства и ведения личного подсобного хозяйства, границы которых установлены в соответствии с законодательством, отнесены к функциональной зоне природных ландшафтов. Границы земельного участка административного истца установлены в 2020 г. после утверждения документов территориального планирования и градостроительного зонирования, согласно которым участок располагается в двух территориальных зонах. После утверждения Генерального плана, земельные участки, границы которых ранее не были установлены в соответствии с требованиями законодательства, попали в две и более территориальные зоны. В связи с этим собственники земельных участков не могут сделать межевание. Администрацией ведется работа по подготовке документов в комитет по градостроительной политики Ленинградской области, для рассмотрения вопроса о внесении изменений в Генеральный план.

В судебное заседание административный истец, представители административного ответчика комитета градостроительной политики Ленинградской области и заинтересованного лица администрации МО "Свирицкое сельское поселение", будучи надлежащим образом извещенными о месте и времени судебного заседания, не явились, в связи с чем, суд определилрассмотреть дело в их отсутствие.

Присутствующий в судебном заседании представитель административного истца Флягина А.М. настаивала на удовлетворении заявленных требований по основаниям, изложенным в административном исковом заявлении.

Представитель административного ответчика Правительства Ленинградской области Захарчук А.Г. в судебном заседании возражала против удовлетворения заявленных требований.

Выслушав объяснения представителей административного истца и административного ответчика, заслушав заключение заместителя прокурора Ленинградской области Ерофеева В.П., полагавшего заявленные требования подлежащими удовлетворению, исследовав и оценив представленные доказательства, суд приходит к следующему.

В соответствии с ч.15 ст.25 Градостроительного кодекса РФ (далее - ГрК РФ) правообладатели земельных участков и объектов капитального строительства, если их права и законные интересы нарушаются или могут быть нарушены в результате утверждения генерального плана, вправе оспорить генеральный план в судебном порядке.

Согласно ст.32 ГрК РФ физические лица вправе оспорить решение об утверждении правил землепользования и застройки в судебном порядке.

Судом установлено, что 28.02.2017 за Горожанкиным М.М. зарегистрировано право собственности на земельный участок с кадастровым номером N по адресу: <адрес>. Категория земель - земли населенных пунктов, вид разрешенного использования - для ведения личного подсобного хозяйства.

14.01.2021 администрация Волховского муниципального района Ленинградской области направила Горожанкину М.М. уведомление о недопустимости размещения объекта ИЖС или садового дома на земельном участке с кадастровым номером N в связи с тем, что участок расположен в двух территориальных зонах: в зоне застройки индивидуальными жилыми домами и зоне природных ландшафтов. Основными видами разрешенного использования территориальной зоны природных ландшафтов не предусмотрено строительство объектов ИЖС.

Следовательно, административный истец является субъектом отношений, регулируемых оспариваемыми в части нормативными правовыми актами, и вправе полагать, что этими актами нарушаются его права, свободы и законные интересы.

Проверяя полномочия административных ответчиков на принятие оспариваемых в части нормативных правовых актах, суд исходит из того, что областным законом Ленинградской области от 07.07.2014 N 45-оз "О перераспределении полномочий в области градостроительной деятельности между органами государственной власти Ленинградской области и органами местного самоуправления Ленинградской области" с 01.01.2015 к полномочиям Правительства Ленинградской области отнесено утверждение генеральных планов поселений, а к полномочиям органов исполнительной власти Ленинградской области, уполномоченных Правительством Ленинградской области на осуществление полномочий органов местного самоуправления Ленинградской области в области градостроительной деятельности, отнесено утверждение правил землепользования и застройки.

Судом установлено, что 04.08.2017 администрацией Волховского муниципального района Ленинградской области принято постановление N 2410 "О подготовке проекта генерального плана в отношении пос.Свирица", которое опубликовано 11.08.2017 в газете "Волховские огни".

Постановлением главы Волховского муниципального района Ленинградской области от 03.10.2017 N 59-п назначено проведение публичных слушаний по вопросу внесения изменений в Правила землепользования и застройки.

17.11.2017 составлены протоколы публичных слушаний и заключение о результатах публичных слушаний.

24.05.2016 администрацией Волховского муниципального района Ленинградской области принято постановление N 1146 "О подготовке проектов внесения изменений в Правила землепользования и застройки сельских поселений".

Постановлением главы Волховского муниципального района Ленинградской области от 05.10.2018 N 39-п назначено проведение публичных слушаний по вопросу внесения изменений в Правила землепользования и застройки.

17.12.2018 составлены протоколы публичных слушаний и заключение о результатах публичных слушаний.

26.12.2018 администрация Волховского муниципального района Ленинградской области направило в комитет по архитектуре и градостроительству для согласования и утверждения проект Правил землепользования и застройки.

Вопросы, связанные с принятием, официальным опубликованием и вступлением в силу правовых актов Ленинградской области урегулированы областным законом Ленинградской области от 11.12.2007 N 174-оз "О правовых актах Ленинградской области",

Согласно ст.8 областного закона Ленинградской области от 11.12.2007 N 174-оз "О правовых актах Ленинградской области" правовой акт Ленинградской области считается официально опубликованным, если он был размещен (опубликован) в полном объеме на официальном интернет-портале Администрации Ленинградской области в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" (далее - сеть "Интернет") (www.lenobl.ru).

С учетом изложенного, суд приходит к выводу, что оспариваемые в части нормативные правовые акты приняты в пределах полномочий административных ответчиков с соблюдением требований законодательства к процедуре принятия, форме нормативного правового акта, порядку опубликования и введения в действие, что административным истцом не оспаривается.

Проверяя соответствие оспариваемых в части Правил землепользования и застройки, нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, суд приходит к выводу, что в оспариваемой части Правила землепользования и застройки не соответствуют требованиям ст.30 ГрК РФ и ст.85 Земельного кодекса РФ.

Согласно ст.3 ГрК РФ законодательство о градостроительной деятельности состоит из настоящего Кодекса, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить настоящему Кодексу.

Под правилами землепользования и застройки понимается документ градостроительного зонирования, который утверждается нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, нормативными правовыми актами органов государственной власти субъектов Российской Федерации - городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга и в котором устанавливаются территориальные зоны, градостроительные регламенты, порядок применения такого документа и порядок внесения в него изменений (ст.1 ГрК РФ).

Исходя из положений ст.30 ГрК РФ правила землепользования и застройки включают в себя карту градостроительного зонирования, на которой устанавливаются границы территориальных зон. Границы территориальных зон должны отвечать требованию принадлежности каждого земельного участка только к одной территориальной зоне. Формирование одного земельного участка из нескольких земельных участков, расположенных в различных территориальных зонах, не допускается.

Аналогичные положения содержатся и в ст.85 Земельного кодекса РФ, которой предусмотрено, что границы территориальных зон должны отвечать требованиям принадлежности каждого земельного участка только к одной зоне.

Судом установлено, что постановлением администрации МО "Волховский район" Ленинградской области от 27.04.2001 N 229 "О присвоении названий улицами и номеров домов в населенных пунктах Свирицкой волости МО "Волховский район" присвоены названия улицам и произведена нумерация домов в п.Свирица.

Согласно данному постановлению земельному участку с кадастровым номером N присвоен адрес: <адрес>.

06.07.2012 в ЕГРН были внесены сведения о жилом доме 1930 года постройки, расположенном в пределах земельного участка с кадастровым номером N.

10.12.2020 подготовлен межевой план в целях уточнения границ земельного участка с кадастровым номером N.

В заключение кадастрового инженера указано, что граница сформирована исходя из фактического использования, по ограждению (металлический забор), а также с учетом того, что у смежного земельного участка определено местоположение границ. Спора по границам нет.

Следовательно, доводы административных ответчиков о том, что на дату принятия оспариваемых нормативных правовых актов границы земельного участка административного истца не были установлены, не свидетельствует о наличии оснований для отказа в удовлетворении заявленных требований, поскольку как на дату принятия Генерального плана, так и на дату принятия Правил землепользования и застройки разработчикам указанных документов и органам публичной власти достоверно было известно о целевом назначение земельного участка и его фактических границах.

При этом отсутствие утвержденных в установленном порядке границ земельного участка не препятствовало отнесению части земельного участка административного граница к территориальной зоне жилой застройки.

Поскольку территориальное зонирование земельного участка административного истца в настоящее время не отвечает требованиям принадлежности только к одной территориальной зоне, то Правила землепользования и застройки в этой части приняты в нарушение действующего законодательства.

Вместе с тем, согласно п.2 ч.1 ст.34 ГрК РФ при подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются, в том числе с учетом функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных генеральным планом городского округа.

Принцип соответствия правил землепользования и застройки генеральному плану городского округа как основополагающему документу территориального планирования, определяющего стратегию градостроительного развития территорий и содержащего в себе долгосрочные ориентиры их развития определен ч.3 ст.9, частями 9 и 10 ст.31, п.2 ч.1 ст.34 ГрК РФ.

Территориальные зоны конкретизируют положения документов территориального планирования в целях определения правового режима использования земельных участков, не изменяя при этом назначение территории, отнесенной к функциональным зонам, в соответствии с положениями статей 34 и 35 ГрК РФ.

В соответствии с п.1 ч.2 ст.33 ГрК РФ, внесение изменений в правила землепользования и застройки осуществляется при их несоответствии генеральному плану муниципального образования.

Поскольку при корректировке Правил землепользования и застройки в части отнесения земельного участка к одной из двух установленных территориальных зон приведет к несоответствию с Генеральным планом в части нахождения этого земельного участка в двух функциональных зонах, то в этой части Генеральный план подлежит признанию недействующим.

Таким образом, само по себе отнесение земельного участка к нескольким функциональным зонам не может повлечь нарушение прав и законных интересов административного истца, если такое территориальное планирование не приведет к установлению в отношении земельного участка в нарушение положений ст.85 Земельного кодекса Российской Федерации и ч.4 ст.30 ГрК РФ нескольких территориальных зон.

При рассмотрении настоящего административного дела судом установлено, что отнесение Генеральным планом земельного участка административного истца к двух функциональным зонам привело к тому, что Правилами землепользования и застройки в отношении данного участка установлены две территориальные зоны.

В соответствии с п.1 ч.2 ст.215 Кодекса административного судопроизводства РФ, по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение об удовлетворении заявленных требований полностью или в части, если оспариваемый нормативный правовой акт полностью или в части признается не соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

Следовательно, Генеральный план и Правила землепользования и застройке подлежат признанию недействующими, как противоречащие нормативным актам большей юридической силы, в части установления двух функциональных и территориальных зон в границах земельного участка административного истца.