Решение Ростовского областного суда

РОСТОВСКИЙ ОБЛАСТНОЙ СУД

РЕШЕНИЕ

от 23 сентября 2021 года Дело N 3а-220/2021

Ростовский областной суд в составе председательствующего судьи Журба О.В.,

при ведении протокола секретарем судебного заседания Кононенко О.И.,

с участием административного истца Долгоносова А.Н.,

представителя административного истца адвоката Злодухова М.А.,

представителя административного ответчика городской Думы г. Шахты Колесниковой Т.А.,

представителя заинтересованного лица Комитета по управлению имуществом Администрации г. Шахты Нестеровой Л.В.,

прокуроров отдела прокуратуры Ростовской области Шматовой Н.А., Зонова О.В.,

рассмотрев в открытом судебном заседании в помещении Ростовского областного суда административное дело по административному иску Долгоносова А. Н. о признании недействующим решения городской Думы города Шахты от 21 декабря 2006 г. N 277 "Об утверждении Положения о Комитете по управлению имуществом Администрации г.Шахты" в редакции решений городской Думы города Шахты от 25 октября 2007 г. N 374, от 24 ноября 2011 г. N 188, от 28 мая 2015 г. N 637, от 29 октября 2015 г. N 31, от 25 февраля 2016 г. N 82, от 22 декабря 2016 г. N 216, от 25 января 2018 г. N 366, от 29 октября 2018 г. N 465, от 28 июля 2020 г. N 704,

установил:

Решением городской Думы города Шахты от 21 декабря 2006 г. N 277 утверждено Положение о Комитете по управлению имуществом Администрации г. Шахты (далее - Положение о Комитете), которое действует в редакции решения городской Думы города Шахты от 28 июля 2020 г. N 704.

Согласно пункту 1.1 раздела I Положения о Комитете: "комитет по управлению имуществом Администрации г. Шахты (далее по тексту - Комитет) является отраслевым (функциональным) органом Администрации города Шахты, входящим в структуру Администрации города Шахты и обеспечивающим от ее имени координацию деятельности в сфере управления и распоряжения муниципальной собственностью муниципального образования "Город Шахты", в том числе земельными участками, находящимися в собственности города Шахты, а также земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена и которыми распоряжаются органы местного самоуправления, кроме средств бюджета города Шахты.

Комитет в качестве отраслевого (функционального) органа Администрации города Шахты образован в соответствии с Уставом муниципального образования "Город Шахты" путем утверждения новой редакции Положения о Комитете".

Согласно пункту 2.1 раздела II Комитет осуществляет следующие функции: "в рамках своей компетенции разрабатывает с учетом требований федерального, областного законодательства, муниципальных правовых актов проекты постановлений Администрации города Шахты по вопросам управления и распоряжения муниципальной собственностью города Шахты, в том числе земельными участками, находящимися в собственности города Шахты, а также земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена и которыми распоряжаются органы местного самоуправления (далее - земельные участки), кроме средств бюджета города Шахты".

Долгоносов А.Н. первоначально заявил требование о признании недействующими пунктов 1.1 и 2.1 Положения о Комитете как несоответствующих требованиям пункта 2 статьи 3.3 Федерального закона от 25 октября 2001 г. N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации", Федерального закона от 23 июня 2014 г. N 171 "О внесении изменений в Земельный Кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации".

С учетом поданных в предусмотренном статьей 46 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (КАС РФ) порядке уточнений, административный истец просит: признать решение городской Думы города Шахты от 21 декабря 2006 г. N 277 "Об утверждении Положения о Комитете по управлению имуществом Администрации г.Шахты" в редакции решений городской Думы города Шахты от 25 октября 2007 г. N 374, от 24 ноября 2011 г. N 188, от 28 мая 2015 г. N 637, 29 октября 2015 г. N 31, 25 февраля 2016 г. N 82, 22 декабря 2016 г. N 216, 25 января 2018 г. N 366, от 29 октября 2018 г. N 465, от 28 июля 2020 г. N 704 и пункты 1.1 и 2.1 Положения о Комитете по управлению имуществом Администрации г.Шахты, утвержденного указанным решением, в тех же редакциях, недействующими и не подлежащими применению для регулирования отношений по порядку распоряжения земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена и которыми распоряжаются органы местного самоуправления.

По мнению административного истца, решение городской Думы города Шахты от 21 декабря 2006 г. N 277 с учетом всех внесенных изменений должно быть признано недействующим поскольку в нарушение требований ст. 47 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", ст.46 Устава города Шахты, текст решения официально опубликован не был. Пункты 1.1 и 2.1 Положения о Комитете противоречат положению пункта 2 статьи 3.3 Федерального закона от 25 октября 2001 г. N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации", положениям Федерального закона от 23 июня 2014 г. N 171 "О внесении изменений в Земельный Кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации", поскольку орган местного самоуправления имеет право лишь на предоставление размежеванных земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, а не на распоряжение земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена. Кроме того, пункт 1.1 Положения о Комитете содержит нечеткую формулировку относительно "координации деятельности".

Таким образом, требования административного истца направлены на оспаривание одного нормативного правового акта ввиду отсутствия полной публикации его текста и несоответствия содержания его отдельных положений - пунктов 1.2 и 2.1, нормативным правовым актам большей юридической силы.

В обоснование требований Долгоносов А.Н. указал, что с 2017 г. является собственником незавершенного строительством объекта недвижимости в г. Шахты. Земельный участок, на котором расположен данный объект, относится к федеральной собственности, образован из земель, государственная собственность на которые не разграничена и первоначально имел площадь 6300 кв.м. Комитет по управлению имуществом города Шахты, действуя в соответствии с полномочиями, перечисленными в пунктах 1.2 и 2.1 Положения о Комитете, распоряжается земельным участком в ущерб интересам административного истца, лишая его возможности получить положительное экспертное заключение по проектной документации.

Долгоносов А.Н. и его представитель адвокат Злодухов М.А., действующий по доверенности и ордеру, в судебном заседании поддержали изложенные требования.

В качестве административного ответчика к участию в деле привлечена городская Дума г.Шахты, в качестве заинтересованного лица - Комитет по управлению имуществом Администрации г.Шахты.

Представитель городской Думы г.Шахты Колесникова Т.А., действующая по доверенности, просила отказать в удовлетворении административного иска Долгоносова А.Н. по основаниям изложенным в письменных возражениях на административное исковое заявление и уточненное административное исковое заявление. Указала, что решение городской Думы города Шахты от 21 декабря 2006 г. N 277 "Об утверждении Положения о Комитете по управлению имуществом Администрации г.Шахты" принято в соответствии с нормами действующего законодательства. Порядок принятия оспариваемого акта соблюден. Комитет по управлению имуществом Администрации г. Шахты в соответствии с частью 8 статьи 37 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-Ф3 является муниципальным казенным учреждением, образован для осуществления управленческих функций в сфере управления и распоряжения муниципальной собственностью муниципального образования "Город Шахты", действует в рамках полномочий, установленных оспариваемым Положением о Комитете, обладает правами юридического лица. Решение N 277 в 2006 году не было опубликовано в Шахтинских известиях, однако Положение находится в свободном доступе на сайте Администрации г.Шахты. Все изменения внесенные в Положение, в том числе, действующие редакции пунктов 1.1. и 2.1 были опубликованы.

Представитель Комитета по управлению имуществом Администрации г. Шахты Нестерова Л.В., действующая по доверенности, в судебном заседании поддержала позицию административного ответчика, доводы изложенные в письменном отзыве, просила отказать в удовлетворении административного иска Долгоносова А.Н.

Выслушав пояснения участвующих в деле лиц, исследовав письменные доказательства, заслушав заключение прокурора Ростовской области Зонова О.В. об отказе в удовлетворении административного иска, суд приходит к следующему.

Согласно части 1 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ) с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

В соответствии с частью 8 статьи 213 КАС РФ при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд выясняет нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца; соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих полномочия органа на принятие нормативного правового акта, форму и вид, в которых орган, организация, должностное лицо вправе принимать нормативные правовые акты; процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта; правила введения его в действие, в том числе порядок опубликования, и вступления в силу; соответствие нормативного правового акта (в оспариваемой части) нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Решение городской Думы города Шахты от 21 декабря 2006 г. N 277, которым утверждено Положение о Комитете по управлению имуществом Администрации г.Шахты, определяет правовой статус Комитета, наделяет его полномочиями необходимыми для урегулирования общественных отношений в сфере управления и распоряжения муниципальной собственностью, в том числе земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, рассчитано на неоднократное применение, то есть, обладает признаками нормативного правового акта, оспаривание которого осуществляется по правилам, установленным главой 21 КАС РФ.

На момент рассмотрения дела, оспариваемый нормативный правовой акт действует в редакции от 28 июля 2020 г., не отменен и не изменен.

Долгоносов А.Н. является собственником объекта незавершенного строительством с кадастровым номером НОМЕР ОБЕЗЛИЧЕН расположенного в АДРЕС ОБЕЗЛИЧЕН на земельном участке с кадастровым номером: НОМЕР ОБЕЗЛИЧЕН, который согласно выписке из ЕГРН, образован из земель или земельного участка государственная собственность на которые не разграничена.

Как следует из Постановления Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 17 октября 2019 г. НОМЕР ОБЕЗЛИЧЕН Долгоносов А.Н. обращался за предварительным согласованием предоставления земельного участка под указанным объектом недвижимости, утверждением схемы расположения, в чем ему было отказано, отказ был признан незаконным.

Изложенное свидетельствует, что административный истец является субъектом правоотношений регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом и вправе оспорить его в судебном порядке.

В соответствии со статьей 12 и частью 2 статьи 130 Конституции Российской Федерации в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление.

Муниципальное образование "Город Шахты" наделено статусом городского округа в соответствии с положениями Областного закона Ростовской области от 19 ноября 2004 г. N 191-ЗС.

Общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации устанавливает Федеральный закон 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон N 131-ФЗ).

В соответствии с частью 1 статьи 2 Закона N 131-ФЗ органы местного самоуправления - избираемые непосредственно населением и (или) образуемые представительным органом муниципального образования органы, наделенные собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Структуру органов местного самоуправления, согласно части 1 статьи 34 названного федерального закона, составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольно-счетный орган муниципального образования, иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения (часть 1 статьи 2, часть 1 статьи 34 Закона N 131-ФЗ).

На основании части 8 статьи 37 Закона N 131-ФЗ представительный орган местного самоуправления по представлению главы местной администрации утверждает структуру местной администрации, в которую могут входить отраслевые (функциональные) и территориальные органы местной администрации.

Отраслевые (функциональные) и территориальные органы местной администрации могут действовать как юридические лица, если по представлению главы местной администрации представительный орган муниципального образования принял решение об учреждении соответствующего органа в форме муниципального казенного учреждения и утвердил положение о нем (часть 3 статьи 41 поименованного закона).

Положениями части 4 статьи 30 Устава муниципального образования "Город Шахты", утвержденного решением городской Думы г. Шахты от 8 ноября 2005 г. N 106 (далее - Устав г.Шахты) предусмотрено, что перечень отраслевых (функциональных) органов Администрации города Шахты установлен Уставом, их полномочия утверждаются решением городской Думы.

Согласно части 4 статьи 37 Устава г.Шахты в структуру Администрации входят органы Администрации, имеющие статус юридического лица, в том числе, Комитет по управлению имуществом Администрации г. Шахты.

Представительным органом муниципального образования "Город Шахты" является городская Дума (статья 32 Устава г.Шахты); нормативные правовые и иные правовые акты городской Думы включены в систему муниципальных правовых актов города Шахты (статьей 41 Устава г.Шахты).

Регламентом городской Думы города Шахты, утвержденным решением городской Думы города Шахты от 22 декабря 2005 г. N 139 (далее - Регламент) установлен порядок подготовки и принятия нормативных правовых актов в пределах полномочий городской Думы, установленных федеральными и областными законами, Уставом города, которые обязательны для исполнения расположенными на территории города предприятиями и организациями всех форм собственности, органами местного самоуправления, органами Администрации, а также общественными объединениями и гражданами.

Согласно положениям пунктов 5.1, 5.3, 5.7, 5.9 Регламента (в редакции от 22 декабря 2005 г.), городская Дума принимает нормативные правовые акты в форме решений, простым большинством голосов от числа присутствующих депутатов; решения подписываются Главой муниципального образования (Мэром) и вступают в силу с момента их официального опубликования (обнародования).

Согласно положениями пунктов 3.9, 5.1, 5.5, 5.7, 5.9 Регламента (в редакции действовавшей после 27 сентября 2007 г.) городская Дума принимает нормативные правовые акты в форме решений, заседание правомочно, если на нем присутствую не менее двух третей от установленной численности, решение принимается, если за него проголосовали более половины от установленной численности депутатов, подписывается Главой муниципального образования (Мэром) и вступает в силу с момента официального опубликования (обнародования).

С декабря 2017 г. согласно положениями пунктов 3.9, 5.1, 5.5, 5.7, 5.9 Регламента, городская Дума принимает нормативные правовые акты в форме решений, заседание правомочно, если на нем присутствую не менее 50 процентов от установленной численности, решение принимается, если за него проголосовали более половины от установленной численности депутатов, подписывается председателем городской Думы - главой города Шахты (в редакции от 23 апреля 2015 г.) и вступает в силу с момента официального опубликования (обнародования).

Решением городской Думы города Шахты от 24 марта 2005 г. N 23 было утверждено положение о комитетах городской Думы города Шахты четвертого созыва. Статьей 19 данного положения изложены пределы компетенции Комитета по бюджету, налогам, сборам и муниципальной собственности. 14 декабря 2006 г. данный комитет рекомендовал проект решения об утверждении Положения о Комитете по управлению имуществом на рассмотрение заседания городской Думы.

Оспариваемое решение N 277 было принято 21 декабря 2006 г. на 24-м заседании городской Думы г.Шахты единогласно присутствующими депутатами (19 при общей численности 25).

В соответствии с частью 3 статьи 15 Конституции Российской Федерации любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения.

Согласно положений части 1 ст. 47 Закона 131-ФЗ муниципальные правовые акты вступают в силу в порядке, установленном уставом муниципального образования.

При этом часть вторая данной статьи, в редакции на момент принятия оспариваемого Положения содержала норму о вступлении в силу после официального опубликования (обнародования) муниципальных нормативных правовых актов, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина. В редакции Федерального закона от 18 июля 2017 г. N 171-ФЗ к ним были дополнены устанавливающие правовой статус организаций, учредителем которых выступает муниципальное образование, а также соглашения между органами местного самоуправления. В редакции Федерального закона от 18 апреля 2018 г. N 83-ФЗ, часть вторая данной статьи была дополнена положениями о том, что официальным опубликованием муниципального правового акта или соглашения, заключенного между органами местного самоуправления, считается первая публикация его полного текста в периодическом печатном издании, распространяемом в соответствующем муниципальном образовании. Для официального опубликования (обнародования) муниципальных правовых актов и соглашений органы местного самоуправления вправе также использовать сетевое издание.

Согласно положениям частей 1,2,4 статьи 46 Устава г.Шахты (ред. от 8 ноября 2005 г.) муниципальные правовые акты, устанавливающие либо изменяющие общеобязательные правила и затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу после их официального опубликования. Иные муниципальные правовые акты вступают в силу со дня их принятия (издания), если иной срок вступления в силу не предусмотрен самим актом. Официальным опубликованием считается первая публикация полного текста муниципального правового акта в муниципальной городской газете.

Согласно положений указанных норм в действующей редакции, муниципальные нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций, учредителем которых выступает муниципальное образование, а также соглашения, заключаемые между органами местного самоуправления, вступают в силу после их официального опубликования (обнародования). Иные муниципальные правовые акты вступают в силу со дня их принятия (издания), если иной срок вступления в силу не предусмотрен самим актом. Официальным опубликованием муниципального правового акта или соглашения, заключенного между органами местного самоуправления, считается первая публикация его полного текста в муниципальном периодическом печатном издании, распространяемом в городе Шахты. Для официального опубликования (обнародования) муниципальных правовых актов и соглашений органы местного самоуправления вправе также использовать сетевое издание, определенное правовым актом Администрации города Шахты. В случае опубликования (размещения) полного текста муниципального правового акта в официальном сетевом издании объемные графические и табличные приложения к нему в печатном издании могут не приводиться.

Установлено, что согласно распоряжения Мэра г.Шахты от 19 января 2000 г. N 74 было создано муниципальное учреждение "Редакция газеты "Шахтинские известия".

Доказательств опубликования текста решения городской Думы города Шахты от 21 декабря 2006 г. N 277 с Положением о Комитете в муниципальной газете "Шахтинские известия" не представлено.

Долгоносов А.Н. и его представитель в судебных заседаниях неоднократно поясняли, что решение, утвердившее Положение о Комитете, за исключением пунктов 1.1 и 2.1, оспаривается в его действующей редакции исключительно по мотиву отсутствия официального опубликования.

Установлено, что в решение городской Думы города Шахты от 21 декабря 2006 г. N 277 были внесены изменения решениями городской Думы города Шахты от 25 октября 2007 г. N 374, от 24 ноября 2011 г. N 188, от 28 мая 2015 г. N 637, 29 октября 2015 г. N 31, от 25 февраля 2016 г. N 82, от 22 декабря 2016 г. N 216, от 25 января 2018 г. N 366, от 29 октября 2018 г., от 29 октября 2018 г. N 465, от 28 июля 2020 г. N 704.

Соблюдение порядка принятия указанных решений подтверждается протоколами заседаний комитетов, на которых рассматривались и были одобрены проекты решений о внесении указанных изменений - комитета по бюджету, налогам, сборам и муниципальной собственности городской Думы от 17 октября 2007 г., комитета по местному самоуправлению и молодежной политике (полномочия установлены решением городской Думы города Шахты от 27 мая 2010 г. N 22) от 18 ноября 2011 г., 11 мая 2015 г., 23 октября 2015 г., 19 февраля 2016 г., 16 декабря 2016 г., 22 января 2018 г., 23 октября 2018 г., 21 июля 2020 г..

Изменения приняты на заседаниях городской Думы г.Шахты, что следует из протоколов N 33 от 25 октября 2007 г. (присутствовали 21 из 25 депутатов, голосовали единогласно), N 20 от 30 ноября 2011 г. (присутствовали 22 из 25 депутатов, голосовали единогласно), N 64 от 28 мая 2015 г. (присутствовали 19 из 25 депутатов, голосовали единогласно), N 2 от 29 октября 2015 г. (большинством (23) из 25 присутствовавших), N 5 от 25 февраля 2016 г. (присутствовали 24 из 25 депутатов, голосовали единогласно), N 16 от 22 декабря 2016 г. (присутствовали 24 из 25 депутатов, голосовали единогласно), N 26 от 25 января 2018 г. (присутствовали 17 из 25 депутатов, голосовали единогласно), N 41 от 29 октября 2018 г. (присутствовали 19 из 25 депутатов, голосовали единогласно), от 28 июля 2020 г. (присутствовали 18 из 23 депутатов, голосовали единогласно).

Решения городской Думы NN 374, 188, 637, 31, 82, 216, 366, 465, 704 были опубликованы в Шахтинских известиях N 228-230 от 14 ноября 2007 г., N 308-309 от 9 декабря 2011 г., N 44 от 12 июня 2015 г., N 89 от 13 ноября 2015 г., N 18 от 11 марта 2016 г., N 4 от 18 января 2017 г., N 15 от 23 февраля 2018 г., N 55 от 16 июля 2021 г., N 70 от 9 сентября 2020 г.

Таким образом, все изменения, внесенные в содержание Положения о Комитете с 2007 года и создающие действующую редакцию оспариваемого решения, опубликованы в соответствии с требованиями статьи 46 Устава муниципального образования и вступили в законную силу.