Решение Тульского областного суда

ТУЛЬСКИЙ ОБЛАСТНОЙ СУД

РЕШЕНИЕ

от 17 мая 2021 года Дело N 3а-214/2021

Тульский областной суд в составе:

председательствующего Голомидовой И.В.,

при секретаре Хромовой М.Н.,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Тарадеева И.В. к Тульской областной Думе, Губернатору Тульской области о признании недействующим с момента принятия абзац первый статьи 2 Закона Тульской области от 28.04.2016 N 27-ЗТО "О внесении изменений в статью 2 Закона Тульской области "О ежемесячной доплате к пенсии лицам, замещавшим государственные должности в Тульской области и муниципальные должности в Тульской области" (в редакции Закона Тульской области от 01.06.2020 N 45-ЗТО),

установил:

28 апреля 2016 г. Тульской областной Думой принят Закон Тульской области N 27-ЗТО "О внесении изменений в статью 2 Закона Тульской области "О ежемесячной доплате к пенсии лицам, замещавшим государственные должности Тульской области и муниципальные должности в Тульской области" (далее Закон N 27-ЗТО), согласно абзацу первому статьи 2 которого предусмотрено, что лицам, которым доплата к пенсии была назначена в связи с приобретением права на страховую пенсию по инвалидности, инвалидность которых наступила до начала замещения государственной (муниципальной) должности либо в течение одного года со дня прекращения полномочий, выплата доплаты к пенсии прекращается по истечении одного года со дня вступления в силу настоящего Закона.

Законом Тульской области от 01.06.2020 N 45-ЗТО "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Тульской области" в абзац первый статьи 2 Закона N 27-ЗТО внесены изменения, слова "до начала замещения государственной (муниципальной) должности либо" исключены.

Тарадеев И.В. обратился в Тульский областной суд с административным исковым заявлением о признании недействующим с момента принятия абзац первый статьи 2 Закона Тульской области от 28.04.2016 N 27-ЗТО "О внесении изменений в статью 2 Закона Тульской области "О ежемесячной доплате к пенсии лицам, замещавшим государственные должности в Тульской области и муниципальные должности в Тульской области" (в редакции Закона Тульской области от 01.06.2020 N 45-ЗТО) в части применения к лицам, которым доплата к пенсии была назначена в связи с приобретением права на страховую пенсию по инвалидности, инвалидность которых наступила в течение одного года со дня прекращения полномочий.

В обоснование заявленных требований административный истец сослался на то, что положения данной нормы противоречат федеральному законодательству, в частности, сослался на Федеральный закон от 30.12.2015 N 446-ФЗ "О внесении изменений в статью 21 и 19 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов власти субъектов РФ", пункт 10 Указа Президента РФ от 16.08.1995 N 854, положения Федерального закона от 24.11.1995 N 181-ФЗ "О социальной защите инвалидов в РФ", Федерального закона от 17.12.2001 N 173-ФЗ,

По мнению Тарадеева И.В. оспариваемая норма противоречит проводимой социальной политике государства, направленной на обеспечение государственной поддержки инвалидов, принципу социальной справедливости, соразмерности и равенства, стабильности и предсказуемости законодательства, недопустимости произвольного отказа государства от принятых публично-правовых обязательств.

В судебное заседание административный истец Тарадеев И.В. не явился, о времени и месте его проведения извещен надлежащим образом, просил рассмотреть дело в его отсутствие, заявленные требования поддержал и просил их удовлетворить.

Представитель административного истца по доверенности Александров В.А. в судебном заседании заявленные требования поддержал в полном объеме по тем же основаниям и просил их удовлетворить.

Представитель Тульской областной Думы по доверенности Петровичева Л.М. с заявленными требованиями не согласилась, полагая их необоснованными, указав, что оспариваемая административным истцом норма принята Тульской областной Думой с соблюдением установленной процедуры, в пределах ее компетенции и предоставленных субъекту Российской Федерации полномочий, федеральному законодательству не противоречит и права Тарадеева В.А. не нарушает, в связи с чем в удовлетворении заявленных требований просила отказать.

Представитель Губернатора Тульской области по доверенности Демидова А.В. в судебном заседании против удовлетворения требований возражала по тем же основаниям.

Исходя из положений части 5 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд счел возможным рассмотреть дело в отсутствие неявившегося административного истца.

Выслушав объяснения лиц, участвующих в деле, исследовав письменные доказательства по делу, заслушав заключение прокурора Чебоксаровой О.В., полагавшей заявленные требования подлежащими удовлетворению, суд приходит к следующему.

Конституция Российской Федерации, гарантируя каждому в соответствии с целями социального государства (статья 7, часть 1) социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, для воспитания детей и в иных случаях, установленных законом (статья 39, часть 1), относит определение условий и порядка реализации данного конституционного права, в том числе установление видов пенсий и доплат к ним, оснований приобретения права на их получение отдельными категориями граждан и правил исчисления размеров соответствующих выплат, к компетенции законодателя (статья 39, часть 2).

В соответствии с пунктом "ж" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации социальная защита, включая социальное обеспечение, находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Согласно частям 2 и 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, которые не могут противоречить федеральным законам. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон.

Пунктом 2 статьи 3 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" закреплено, что субъекты Российской Федерации вправе осуществлять собственное правовое регулирование по предметам совместного ведения до принятия федеральных законов. После принятия соответствующего федерального закона законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации подлежат приведению в соответствие с данным федеральным законом в течение трех месяцев.

Из приведенных норм и правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, отраженной в Постановлениях от 30 ноября 1995 г. и от 1 февраля 1996 г., принятых в связи с запросами Калининградской областной Думы и администрации Читинской области, а также в ряде других решений, сохраняющих свою силу, следует, что субъекты Российской Федерации вправе принимать собственные законы по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, если они не противоречат федеральным законам, регулирующим те же правоотношения. При отсутствии соответствующего федерального закона субъект Российской Федерации вправе осуществить собственное правовое регулирование, что следует из смысла статей 72, 76 (часть 2) и 77 (часть 1) Конституции Российской Федерации и вытекает из природы совместной компетенции. С принятием федерального закона закон субъекта Российской Федерации подлежит приведению в соответствие с ним (определение Конституционного Суда Российской Федерации от 1 октября 1998 г. N 145-О).

Тульская областная Дума, приняв Закон Тульской области от 25 июля 2005 г. N 609-ЗТО "О ежемесячной доплате к пенсии лицам, замещавшим государственные должности Тульской области и муниципальные должности в Тульской области", предусматривающий право лиц, замещавших государственные должности Тульской области, на ежемесячную доплату к пенсии, действовала в пределах предоставленных федеральным законодательством полномочий, поскольку на момент принятия данного закона федеральных нормативных правовых актов, устанавливающих определенные социальные и иные гарантии лицам, замещавшим государственные должности субъектов Российской Федерации, их размер, порядок и условия предоставления, кроме Указа Президента Российской Федерации от 16 августа 1995 г. N 854 "О некоторых социальных гарантиях лицам, замещавшим государственные должности Российской Федерации и должности федеральной государственной гражданской службы", не имелось, в связи с чем, данный вопрос вплоть до его разрешения на федеральном уровне мог быть урегулирован законами субъектов Российской Федерации.

Судом установлено, что Закон N 27-ЗТО принят по результатам рассмотрения законопроекта в двух чтениях на 25-м заседании Тульской областной Думы 28.04.2016 постановлениями N 25/792 в первом чтении, N 25/811 во втором чтении большинством голосов (29 и 23 соответственно) от установленного числа депутатов (38).

28.04.2016 указанный Закон Тульской области подписан временно исполняющим обязанности Губернатора Тульской области и зарегистрирован в Реестре законов области под реестровым номером 27-ЗТО.

Закон N 27-ЗТО опубликован 29 апреля 2016 г. в "Сборнике правовых актов Тульской области и иной официальной информации" http://npatula.ru, вступил в силу по истечении 10 дней после дня его официального опубликования (статья 3 данного Закона).

Закон N 45-ЗТО принят по результатам рассмотрения законопроекта в двух чтениях на 13-м заседании Тульской областной Думы 28.05.2020 большинством голосов от установленного числа депутатов.

Закон Тульской области от 01.06.2020 N 45-ЗТО был подписан Губернатором Тульской области, зарегистрирован в Реестре законов области под реестровым номером 45-ЗТО, опубликован 01 июня 2020 г. в издании "Сборник правовых актов Тульской области и иной официальной информации" http://npatula.ru, вступил в силу по истечении десяти дней после дня его официального опубликования.

Изложенное свидетельствует о том, что Закон N 27-ЗТО принят законодательным органом Тульской области в пределах своей компетенции и предоставленных полномочий, с соблюдением требований, предъявляемых к форме издаваемых ими нормативных правовых актов, процедуры принятия, правил введения в действие и опубликования законов субъекта РФ, установленных статьями 38, 40, 41, 42 Устава (Основного Закона) Тульской области от 28.05.2015 N 2301-ЗТО, статьями 10, 11, 17, 18, 21, 22, 23 Закона Тульской области от 14.12.1994 N 4-ЗТО "О законах области", статьями 7, 8 Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", пунктом 2 постановления правительства Тульской области от 17.02.2014 N 61 "Об источниках официального опубликования нормативных правовых актов и иной официальной информации правительства Тульской области и органов исполнительной власти Тульской области".

Правомочность органа, принявшего вышеупомянутый Закон, а также соблюдение установленной законом процедуры его принятия, правил введения в действие и опубликования, Тарадеевым И.В. в ходе судебного разбирательства не оспаривались.

Проверяя содержание оспариваемых административным истцом положений на предмет соответствия их федеральному законодательству, суд приходит к следующему.

Согласно пункту 1 статьи 2 Закона Тульской области от 25 июля 2005 г. N 609-ЗТО "О ежемесячной доплате к трудовой пенсии лицам, замещавшим государственные должности Тульской области и муниципальные должности в Тульской области" (в первоначальной редакции) право на доплату к пенсии имели лица, замещавшие не менее одного года государственные (муниципальные) должности, получавшие денежное вознаграждение за счет средств соответственно бюджета области или местного бюджета и освобожденные от должности в связи с прекращением полномочий (в том числе досрочно), за исключением лиц, которые прекратили исполнение полномочий в связи с вступлением в законную силу приговора суда, в соответствии с которым лицо было осуждено, или в связи с прекращением гражданства Российской Федерации.

Как следует из материалов дела Тарадеев И.В. замещал должность заместителя председателя комиссии по регламенту и депутатской этике Тульской областной Думы 4-го созыва в период с 23.05.2006 по 29.10.2009. Группа инвалидности установлена с 02.08.2010.

Согласно распоряжению департамента социального развития Тульской области от 14.10.2010 Тарадееву И.В. с 27.09.2010 установлена ежемесячная доплата к государственной пенсии (75% денежного вознаграждения заместителя председателя комиссии по регламенту и депутатской этике Тульской областной Думы 4-го созыва за вычетом страховой пенсии по инвалидности).

На основании Законов Тульской области от 15 июля 2013 г. N 1982-ЗТО и от 13 июля 2015 г. N 2327-ЗТО пункт 1 статьи 2 Закона Тульской области "О ежемесячной доплате к пенсии лицам, замещавшим государственные должности Тульской области и муниципальные должности в Тульской области" был дополнен словами "и достигшие возраста 55 и 60 лет (женщины и мужчины соответственно) либо независимо от возраста имеющие право на страховую пенсию по инвалидности, инвалидность которых наступила до начала замещения государственной (муниципальной) должности, либо в период замещения государственной (муниципальной) должности, либо в течение одного года со дня прекращения полномочий".

На основании Закона Тульской области от 28 апреля 2016 г. N 27-ЗТО пункт 1 статьи 2 Закона Тульской области "О ежемесячной доплате к пенсии лицам, замещавшим государственные должности Тульской области и муниципальные должности в Тульской области" был изложен в новой редакции.

Согласно абзацу первому пункта 1 статьи 2 Закона Тульской области "О ежемесячной доплате к пенсии лицам, замещавшим государственные должности Тульской области и муниципальные должности в Тульской области" в редакции Закона N 27-ЗТО право на доплату к пенсии имеют лица, замещавшие не менее одного года государственные должности на профессиональной постоянной основе и освобожденные от должности в связи с прекращением полномочий (в том числе досрочно), достигшие пенсионного возраста 55 и 60 лет (женщины и мужчины соответственно) или потерявшие трудоспособность в период осуществления ими полномочий по государственной должности, за исключением лиц, которые прекратили осуществление своих полномочий в связи с подпунктами 1 - 5 пункта 1 статьи 2 Закона Тульской области "О ежемесячной доплате к пенсии лицам, замещавшим государственные должности Тульской области и муниципальные должности в Тульской области".

В соответствии с абзацем первым статьи 2 Закона N 27-ЗТО лицам, которым доплата к пенсии была назначена в связи с приобретением права на страховую пенсию по инвалидности, инвалидность которых наступила до начала замещения государственной (муниципальной) должности либо в течение одного года со дня прекращения полномочий, выплата доплаты к пенсии прекращается по истечении одного года со дня вступления в силу настоящего закона.

Прекращение выплаты доплаты к пенсии по такому основанию, согласно абзацу второму статьи 2 Закона N 27-ЗТО, не является препятствием для обращения лица, имеющего право на ее получение в соответствии со статьей 2 Закона Тульской области "О ежемесячной доплате к пенсии лицам, замещавшим государственные должности Тульской области и муниципальные должности в Тульской области" (в редакции Закона N 27-ЗТО), за ее повторным назначением.

В соответствии со статьей 2 Закона N 27-ЗТО выплата административному истцу доплаты к пенсии была прекращена с 10 мая 2017 г.

На момент разрешения спорных правоотношений абзац первый статьи 2 Закона N 27-ЗТО предусматривает, что лицам, которым доплата к пенсии была назначена в связи с приобретением права на страховую пенсию по инвалидности, инвалидность которых наступила в течение одного года со дня прекращения полномочий, выплата доплаты к пенсии прекращается по истечении одного года со дня вступления в силу настоящего Закона.

Согласно абзацу первому пункта 1 статьи 2 Закона Тульской области "О ежемесячной доплате к пенсии лицам, замещавшим государственные должности Тульской области и муниципальные должности в Тульской области", действующей в редакции Закона Тульской области от 25.10.2018 N 83-ЗТО, право на доплату к пенсии имеют лица, замещавшие не менее одного года государственные должности на профессиональной постоянной основе и освобожденные от должности в связи с прекращением полномочий (в том числе досрочно), достигшие пенсионного возраста или потерявшие трудоспособность в период осуществления ими полномочий по государственной должности, за исключением лиц, которые прекратили осуществление своих полномочий в связи с подпунктами 1 - 5 пункта 1 статьи 2 Закона Тульской области "О ежемесячной доплате к пенсии лицам, замещавшим государственные должности Тульской области и муниципальные должности в Тульской области".

Рассматривая вопрос о правовой природе ежемесячных доплат к пенсии лицам, замещавшим государственные должности субъектов Российской Федерации, Конституционный Суд Российской Федерации неоднократно указывал, что такого рода доплаты к пенсии являются дополнительным обеспечением, предоставляемым за счет средств соответствующих бюджетов субъектов Российской Федерации помимо пенсии, назначаемой на общих основаниях (определения от 15 января 2008 г. N 107-О-О, от 2 апреля 2009 г. N 473-О-О, от 3 февраля 2010 г. N 150-О-О и др.).

Согласно пункту 6 перечня типовых государственных должностей субъектов Российской Федерации, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 4 декабря 2009 г. N 1381, к лицам, замещающим государственные должности субъекта Российской Федерации, отнесены депутаты законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации.Условия осуществления депутатами законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации депутатской деятельности (на профессиональной постоянной основе, или на профессиональной основе в определенный период, или без отрыва от основной деятельности) устанавливаются конституцией (уставом) и (или) законом субъекта Российской Федерации, а число депутатов, работающих на профессиональной постоянной основе, - законом субъекта Российской Федерации (пункт 6 статьи 4, пункт 1 статьи 11 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации").

При осуществлении депутатских полномочий как в законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта Российской Федерации, так и вне его (например, во взаимоотношениях с избирателями) все депутаты обладают равными правами и несут равные обязанности, однако на тех из них, кто осуществляет депутатскую деятельность на профессиональной постоянной основе, налагаются дополнительные ограничения, в частности, они не могут заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности, если иное не предусмотрено законодательством Российской Федерации (пункт 2 статьи 12 этого же федерального закона).

Ограничения на занятие другой, помимо депутатской, оплачиваемой деятельностью (так называемое требование о несовместимости) общеприняты в правовых государствах с развитыми традициями демократии и парламентаризма, для которого в современных условиях типичным является профессиональный характер депутатской деятельности, обеспечивающий ее эффективность и надлежащее качество (Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 27 декабря 2012 г. N 34-П). Вместе с тем установление подобных ограничений предполагает предоставление депутатам, осуществляющим депутатскую деятельность на профессиональной постоянной основе и реализующим таким образом конституционное право на использование своих способностей к труду, гарантий, соответствующих их специальному конституционно-правовому статусу.

В рамках действующего правового регулирования право по установлению таких гарантий за счет собственных бюджетных средств депутатам как лицам, замещавшим государственные должности субъектов Российской Федерации, до принятия соответствующего федерального закона предоставлено субъектам Российской Федерации.

Пунктом 10 Указа Президента Российской Федерации от 16 августа 1995 г. N 854 "О некоторых социальных гарантиях лицам, замещавшим государственные должности Российской Федерации и должности федеральной государственной гражданской службы" органам государственной власти субъектов Российской Федерации до принятия соответствующих федеральных законов рекомендовано установить социальные гарантии лицам, замещавшим государственные должности субъектов Российской Федерации.

В преамбуле Закона Тульской области от 25 июля 2005 г. N 609-ЗТО "О ежемесячной доплате к пенсии лицам, замещавшим государственные должности Тульской области и муниципальные должности в Тульской области" предусмотрено, что данный закон регулирует правоотношения, связанные с установлением ежемесячной доплаты к пенсии лицам, замещавшим государственные должности Тульской области и муниципальные должности в Тульской области, за счет средств бюджета области и местных бюджетов соответственно.

Под ежемесячной доплатой к пенсии, согласно абзацу второму статьи 1 указанного закона Тульской области в редакции Закона Тульской области от 15 июля 2013 г. N 1982-ЗТО, понимается ежемесячная денежная выплата лицам, замещавшим государственные должности Тульской области и муниципальные должности в Тульской области, право на получение которой определяется в соответствии с настоящим законом, при выходе на пенсию в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Пунктом 1 статьи 2 этого же закона Тульской области в первоначальной редакции было предусмотрено, что право на доплату к пенсии имели лица, замещавшие не менее одного года государственные (муниципальные) должности, получавшие денежное вознаграждение за счет средств соответственно бюджета области или местного бюджета и освобожденные от должности в связи с прекращением полномочий (в том числе досрочно), за исключением лиц, которые прекратили исполнение полномочий в связи с вступлением в законную силу приговора суда, в соответствии с которым лицо было осуждено, или в связи с прекращением гражданства Российской Федерации. Из этой же нормы в редакции Законов Тульской области от 15 июля 2013 г. N 1982-ЗТО и от 13 июля 2015 г. N 2327-ЗТО следовало, что указанные лица должны были достичь возраста 55 и 60 лет (женщины и мужчины соответственно) либо независимо от возраста иметь право на страховую пенсию по инвалидности, при этом данная инвалидность могла наступить как до начала замещения государственной (муниципальной) должности либо в период замещения государственной (муниципальной) должности, либо в течение одного года со дня прекращения полномочий.