Решение Омского областного суда

ОМСКИЙ ОБЛАСТНОЙ СУД

РЕШЕНИЕ

от 9 сентября 2021 года Дело N 3а-212/2021

Именем Российской Федерации

Омский областной суд в составе:

судьи Омского областного суда Илларионова А.В.,

при секретаре Шевелевой А.С.,

с участием прокурора Бородич А.С.,

рассмотрев в открытом судебном заседании 9 сентября 2021 года в городе Омске административное дело по административному исковому заявлению Федотова Юрия Николаевича к Омскому городскому Совету о признании недействующими статьи 1, частей 1 и 3 статьи 2, пункта 2 части 1 статьи 3, части 1 статьи 4, частей 1, 2 и абзаца третьего части 3 статьи 4.1 Решения Омского городского Совета от 16 мая 2018 года N 54 "Об отдельных вопросах противодействия коррупции" (в редакции Решения Омского городского Совета от 13 марта 2019 года N 120 "О внесении изменений в Решение Омского городского Совета от 16 мая 2018 года N 54 "О порядке рассмотрения вопросов соблюдения законодательства о противодействии коррупции депутатами Омского городского Совета"),

установил:

статьей 1 Решения Омского городского Совета от 16 мая 2018 года N 54 "Об отдельных вопросах противодействия коррупции" (далее также - Решение N 54), действующей в редакции Решения Омского городского Совета от 13 марта 2019 года N 120 "О внесении изменений в Решение Омского городского Совета от 16 мая 2018 года N 54 "О порядке рассмотрения вопросов соблюдения законодательства о противодействии коррупции депутатами Омского городского Совета" (далее также - Решение N 120), предусмотрено, что Решение N 54 устанавливает порядок сообщения Мэром города Омска, депутатом Омского городского Совета, членом Омской городской избирательной комиссии с правом решающего голоса, работающим в комиссии на постоянной (штатной) основе (далее также - лица, замещающие муниципальные должности города Омска), о возникновении личной заинтересованности при исполнении должностных обязанностей, которая приводит или может привести к конфликту интересов, а также порядок рассмотрения вопросов соблюдения лицами, замещающими муниципальные должности города Омска, ограничений, запретов, исполнения обязанностей, которые установлены Федеральным законом от 25 декабря 2008 года N 273-ФЗ "О противодействии коррупции" (далее - Федеральный закон N 273-ФЗ) и иными нормативными правовыми актами, в части, не урегулированной законом Омской области, определяющим порядок представления отдельными категориями лиц сведений о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера и проверке достоверности и полноты данных сведений.

Сообщения лиц, замещающих муниципальные должности города Омска, о возникновении личной заинтересованности при исполнении должностных обязанностей, которая приводит или может привести к конфликту интересов, а также вопросы соблюдения лицами, замещающими муниципальные должности города Омска, законодательства о противодействии коррупции рассматриваются комиссией по вопросам противодействия коррупции (далее также - комиссия).

Частью 1 статьи 2 Решения N 54 в редакции Решения N 120 установлено, что комиссия осуществляет рассмотрение сообщений лиц, замещающих муниципальные должности города Омска, о возникновении личной заинтересованности при исполнении должностных обязанностей, которая приводит или может привести к конфликту интересов, а также иные вопросы соблюдения лицами, замещающими муниципальные должности города Омска, ограничений и запретов, исполнения обязанностей, установленных законодательством в сфере противодействия коррупции (далее также - вопросы соблюдения лицами, замещающими муниципальные должности города Омска, требований законодательства о противодействии коррупции).

Согласно части 3 статьи 2 Решения N 54 в редакции Решения N 120 порядок работы комиссии, порядок рассмотрения комиссией вопросов соблюдения лицами, замещающими муниципальные должности города Омска, требований законодательства о противодействии коррупции устанавливаются Решением N 54, а в части, не урегулированной Решением N 54, постановлением Председателя Омского городского Совета.

В соответствии с пунктом 2 части 1 статьи 3 Решения N 54 в редакции Решения N 120 к числу оснований для рассмотрения вопросов соблюдения лицами, замещающими муниципальные должности города Омска, требований законодательства о противодействии коррупции относится информация о нарушении лицом, замещающим муниципальную должность города Омска, требований законодательства о противодействии коррупции.

Исходя из части 1 статьи 4 Решения N 54 в редакции Решения N 120 в ходе рассмотрения вопросов соблюдения лицами, замещающими муниципальные должности города Омска, требований законодательства о противодействии коррупции комиссия имеет право получать от лица, замещающего муниципальную должность города Омска, пояснения по изложенным в нем обстоятельствам, запрашивать документы, материалы, приглашать на заседание комиссии и устно опрашивать лиц, обладающих необходимой информацией, запрашивать письменные разъяснения и совершать иные действия, необходимые для получения информации, которая требуется для полного и всестороннего рассмотрения вопроса.

Частью 1 статьи 4.1 Решения N 54 в редакции Решения N 120 предусмотрено, что по результатам рассмотрения уведомления комиссия принимает одно из следующих решений:

а) признать, что при исполнении должностных обязанностей лицом, замещающим муниципальную должность города Омска, конфликт интересов отсутствует;

б) признать, что при исполнении должностных обязанностей лицом, замещающим муниципальную должность города Омска, личная заинтересованность приводит или может привести к конфликту интересов;

в) признать, что лицом, замещающим муниципальную должность города Омска, не соблюдались требования об урегулировании конфликта интересов.

Частью 2 статьи 4.1 Решения N 54 в редакции Решения N 120 установлено, что по результатам рассмотрения информации о нарушении лицом, замещающим муниципальную должность города Омска, требований законодательства о противодействии коррупции комиссия принимает одно из следующих решений:

а) признать, что лицом, замещающим муниципальную должность города Омска, требования законодательства о противодействии коррупции нарушены не были;

б) признать, что лицом, замещающим муниципальную должность города Омска, требования законодательства о противодействии коррупции были нарушены.

Согласно абзацу третьему части 3 статьи 4.1 Решения N 54 в редакции Решения N 120 в случае принятия комиссией в отношении депутата Омского городского Совета решения, предусмотренного пунктом "в" части 1, пунктом "б" части 2 данной статьи, комиссия предлагает Председателю Омского городского Совета внести на заседание Омского городского Совета вопрос о досрочном прекращении полномочий депутата Омского городского Совета.

Решение N 54 опубликовано в газете "Третья столица" 24 мая 2018 года, N 21 (1052), Решение N 120 - в газете "Третья столица" 21 марта 2019 года, N 12 (1099).

Федотов Ю.Н. обратился в Омский областной суд с административным исковым заявлением, в котором с учетом уточнения требований просит признать недействующими статью 1, части 1 и 3 статьи 2, пункт 2 части 1 статьи 3, часть 1 статьи 4, части 1, 2 и абзац третий части 3 статьи 4.1 Решения N 54 (в редакции Решения N 120). По мнению административного истца, оспариваемые положения нормативного правового акта противоречат частям 42, 44, 45 статьи 121 Федерального закона N 273-ФЗ, статьям 17, 35, частям 7.1, 7.2, 7.3, 11 статьи 40, пункту 7 части 1 статьи 44 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ), подпункту "г" пункта 1 части 1 статьи 2, статье 4, части 3 статьи 5, части 3 статьи 6 и статье 15 Федерального закона от 3 декабря 2012 года N 230-ФЗ "О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам" (далее - Федеральный закон N 230-ФЗ), пункту 1.1 части 1 статьи 2, части 2.1 статьи 3, статье 5 Федерального закона от 7 мая 2013 года N 79-ФЗ "О запрете отдельным категориям лиц открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации, владеть и (или) пользоваться иностранными финансовыми инструментами" (далее - Федеральный закон N 79-ФЗ), подпунктам 5, 6 пункта 2 статьи 3 Закона Омской области от 29 июня 2017 года N 1983-ОЗ "О противодействии коррупции в Омской области", пункту 2 части 1 статьи 1, частям 1, 2 статьи 6, статьям 16, 20 Закона Омской области от 22 марта 2018 года N 2060-ОЗ "О представлении отдельными категориями лиц сведений о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера и проверке достоверности и полноты данных сведений" (далее - Закон N 2060-ОЗ), пункту 3 методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 N 96 "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов" (далее - Методика).

Оспаривая вышеприведенные положения Решения N 54 (в редакции Решения N 120), административный истец указывает, что на заседании комиссии по вопросам противодействия коррупции было рассмотрено заявление депутата Омского городского Совета Ивченко И.А. о возможном наличии у депутата Омского городского Совета Федотова Ю.Н. конфликта интересов и рекомендовано Председателю Омского городского Совета внести на заседание Омского городского Совета вопрос о досрочном прекращении депутатских полномочий Федотова Ю.Н.

Постановлением Омского городского Совета от 3 марта 2021 года с 5 марта 2021 года были прекращены полномочия депутата Федотова Ю.Н. в связи с неисполнением обязанности по сообщению о возникновении личной заинтересованности, которая приводит или может привести к конфликту интересов, а также обязанности по принятию мер по предотвращению или урегулированию конфликта интересов.

В этой связи, по мнению административного истца, реализация оспариваемых положений Решения N 54, противоречащих правовому регулированию, имеющему большую юридическую силу, привела к нарушению права административного истца на беспрепятственное осуществление депутатских полномочий, законного права на полное, объективное и всестороннее рассмотрение информации о конфликте интересов в предусмотренном законодательством порядке.

Как указывает административный истец, органы местного самоуправления не наделены полномочиями по проведению проверок соблюдения ограничений, запретов, исполнения обязанностей в отношении лиц, замещающих муниципальные должности, в связи с чем Омский городской Совет вышел за пределы дозволенного органу местного самоуправления правового регулирования, превысив пределы своих полномочий.

Основания и порядок прекращения полномочий депутатов могут быть определены исключительно уставом муниципального образования. В то же время предусмотренный Решением N 54 и постановлением Председателя Омского городского Совета от 16 июля 2018 года N 08-п "О комиссии по вопросам противодействия коррупции" порядок прекращения полномочий депутатов на основании решения специальной комиссии и ее рекомендации Председателю Омского городского Совета о внесении вопроса о досрочном прекращении полномочий депутата на заседание Омского городского Совета Уставом города Омска не предусмотрен.

Порядок работы комиссии, рассмотрения вопросов соблюдения лицами, замещающими муниципальные должности города Омска, требований законодательства о противодействии коррупции, не может регулироваться ненормативным актом - постановлением Председателя Омского городского Совета в части, не урегулированной нормативным правовым актом - Решением N 54.

В Решении N 54 не определен перечень субъектов, имеющих право предоставлять информацию о нарушении лицом требований законодательства о противодействии коррупции, а также не предусмотрена проверка достоверности, полноты и объективности полученной информации.

Муниципальными правовыми актами не могут быть восполнены пробелы законодательного регулирования в части, не урегулированной законом Омской области.

В оспариваемом Решении N 54 имеется правовая неопределенность при установлении оснований для рассмотрения комиссией вопросов соблюдения требований законодательства о противодействии коррупции.

Кроме того, административный истец ссылается на наличие в оспариваемом нормативном правовом акте коррупциогенных факторов, предусмотренных пунктом 3 Методики.

В судебном заседании представители административного истца Федотова Ю.Н. - Арбузов С.В., Морозова Ю.В. заявленные требования поддержали с учетом уточнения, просили суд признать недействующими статью 1, части 1 и 3 статьи 2, пункт 2 части 1 статьи 3, часть 1 статьи 4, части 1, 2 и абзац третий части 3 статьи 4.1 Решения N 54 (в редакции Решения N 120).

Представитель Омского городского Совета Михеева Т.В., представитель заинтересованного лица - Мэра города Омска - Казаков Ю.А. в судебном заседании возражали против удовлетворения заявленных требований.

Заслушав объяснения представителей сторон, заинтересованного лица, исследовав материалы административного дела, заслушав заключение прокурора Бородич А.С., полагавшей, что административный иск не подлежит удовлетворению, и судебные прения, Омский областной суд не находит оснований для удовлетворения заявленных требований.

Исходя из пункта 3 части 1 статьи 128, части 1 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта недействующим полностью или в части вправе обратиться лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что оспариваемым актом нарушены, нарушаются или могут быть нарушены их права, свободы и законные интересы, в том числе лица, в отношении которых применен этот акт, а также иные лица, чьи права, свободы, законные интересы затрагиваются данным актом (пункт 5 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами").

Как следует из материалов дела, постановлением Омского городского Совета от 3 марта 2021 года N 1053 полномочия депутата Омского городского Совета Федотова Ю.Н. прекращены с 5 марта 2021 года по основанию, предусмотренному частью 7.1 статьи 40 Федерального закона N 131-ФЗ (в связи с неисполнением обязанностей, установленных статьей 11, частью 4.1 статьи 12.1 Федерального закона N 273-ФЗ, а именно в связи с неисполнением обязанности по сообщению о возникновении личной заинтересованности при исполнении должностных обязанностей, которая приводит или может привести к конфликту интересов, а также неисполнением обязанности по принятию мер по предотвращению или урегулированию такого конфликта).

Данное постановление принято на основании решения комиссии по вопросам противодействия коррупции от 25 февраля 2021 года (т. 3, л. д. 217 - 229).

Кроме того, как видно из дела, 21 мая 2020 года комиссией по вопросам противодействия коррупции рассматривалось уведомление депутата Омского городского Совета Федотова Ю.Н. о возникновении личной заинтересованности при исполнении должностных обязанностей, которая приводит или может привести к конфликту интересов (т. 3, л. д. 58). Согласно протоколу заседания комиссии по вопросам противодействия коррупции от 21 мая 2020 года комиссией принято решение о том, что при исполнении депутатом должностных обязанностей личная заинтересованность может привести к конфликту интересов, в связи с чем в целях предотвращения конфликта интересов депутату Омского городского Совета Федотову Ю.Н. рекомендовано не голосовать по вопросам, указанным в этом протоколе (т. 3, л.д. 59 - 61).

Таким образом, материалами дела подтверждается, что в отношении административного истца комиссией рассматривались вопросы соблюдения требований законодательства о противодействии коррупции в порядке и по основаниям, которые установлены Решением N 54, и принимались решения, предусмотренные пунктом "б" части 1, пунктом "б" части 2 статьи 4.1 Решения N 54.

В этой связи суд приходит к выводу, что административное исковое заявление Федотова Ю.Н. подлежит рассмотрению по существу, так как оспариваемые положения Решения N 54 применялись к административному истцу.

Из представленных Омским городским Советом в материалы дела доказательств следует, что Решение N 54 и Решение N 120 приняты в установленной форме, при соблюдении порядка принятия, введения в действие и опубликования. Данные обстоятельства лицами, участвующими в деле, не оспариваются.

Проанализировав оспариваемые административным истцом положения статьи 1, частей 1 и 3 статьи 2, пункта 2 части 1 статьи 3, части 1 статьи 4, частей 1, 2 и абзаца третьего части 3 статьи 4.1 Решения N 54 (в редакции Решения N 120), суд приходит к выводу об их соответствии требованиям нормативных правовых актов, имеющих большую юридическую силу, исходя из следующего.

В соответствии со статьей 130 Конституции Российской Федерации местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения.

Пунктом 42 части 1 статьи 16 Федерального закона N 131-ФЗ к вопросам местного значения городского округа отнесено осуществление мер по противодействию коррупции в границах городского округа.

Исходя из пункта 2 статьи 1 Федерального закона N 273-ФЗ противодействие коррупции - деятельность федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, институтов гражданского общества, организаций и физических лиц в пределах их полномочий: по предупреждению коррупции, в том числе по выявлению и последующему устранению причин коррупции (профилактика коррупции) (подпункт "а"); по выявлению, предупреждению, пресечению, раскрытию и расследованию коррупционных правонарушений (борьба с коррупцией) (подпункт "б"); по минимизации и (или) ликвидации последствий коррупционных правонарушений (подпункт "в").

Правовую основу противодействия коррупции в соответствии со статьей 2 Федерального закона N 273-ФЗ составляют, в том числе муниципальные правовые акты.

Федеральный закон N 273-ФЗ в части 4 статьи 5 предусматривает, что органы местного самоуправления, как и федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, осуществляют противодействие коррупции в пределах своих полномочий.

Частью 7.1 статьи 40 Федерального закона N 131-ФЗ установлено, что депутат, член выборного органа местного самоуправления, выборное должностное лицо местного самоуправления, иное лицо, замещающее муниципальную должность, должны соблюдать ограничения, запреты, исполнять обязанности, которые установлены Федеральным законом N 273-ФЗ и другими федеральными законами. Полномочия депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, иного лица, замещающего муниципальную должность, прекращаются досрочно в случае несоблюдения ограничений, запретов, неисполнения обязанностей, установленных Федеральным законом N 273-ФЗ, Федеральным законом N 230-ФЗ, Федеральным законом N 79-ФЗ, если иное не предусмотрено Федеральным законом N 131-ФЗ.

Согласно части 10.1 статьи 40 Федерального закона N 131-ФЗ полномочия депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, иного лица, замещающего муниципальную должность, прекращаются досрочно в случае несоблюдения ограничений, установленных данным Федеральным законом.

Как следует из предписаний статьи 40 Федерального закона N 131-ФЗ, полномочия депутата прекращаются досрочно в случаях, указанных в части 10 названной статьи, в иных случаях, установленных этим законом и иными федеральными законами, исключительно решением представительного органа муниципального образования, которое должно быть принято не позднее чем через 30 дней со дня появления основания для досрочного прекращения полномочий, а если это основание появилось в период между сессиями представительного органа муниципального образования, - не позднее чем через три месяца со дня появления такого основания (часть 11).

В соответствии с частью 4.1 статьи 12.1 Федерального закона N 273-ФЗ лица, замещающие государственные должности Российской Федерации, государственные должности субъектов Российской Федерации, муниципальные должности, обязаны сообщать в порядке, установленном нормативными правовыми актами Российской Федерации, о возникновении личной заинтересованности при исполнении должностных обязанностей, которая приводит или может привести к конфликту интересов, а также принимать меры по предотвращению или урегулированию такого конфликта.

Пунктом 1 части 1 статьи 13.1 Федерального закона N 273-ФЗ определено, что лицо, замещающее государственную должность Российской Федерации, государственную должность субъекта Российской Федерации, муниципальную должность, в порядке, предусмотренном федеральными конституционными законами, федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, муниципальными нормативными правовыми актами, подлежит увольнению (освобождению от должности) в связи с утратой доверия в случае непринятия лицом мер по предотвращению и (или) урегулированию конфликта интересов, стороной которого оно является.

Пунктом 7 части 1 статьи 44 Федерального закона N 131-ФЗ предусмотрено, что уставом муниципального образования должны определяться, в том числе, срок полномочий представительного органа муниципального образования, избираемого на муниципальных выборах, депутатов, членов иных выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления, а также основания и порядок прекращения полномочий указанных органов и лиц.