Решение Приморского краевого суда

ПРИМОРСКИЙ КРАЕВОЙ СУД

РЕШЕНИЕ

от 24 июля 2020 года Дело N 3а-194/2020

Приморский краевой суд в составе

председательствующего судьи Поломошновой Г.А.,

при помощнике судьи Ткаченко А.С.,

с участием прокурора Аралова Д.А.,

представителя административного истца Приморского краевого общественного движения в защиту прав граждан "Право народа" Шестун Я.Ю.,

представителя административного истца Благотворительного Фонда "Элемент" Дымниковой О.В.,

представителя административного ответчика Законодательного Собрания Приморского края Силантьевой А.С.,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Приморского краевого общественного движения в защиту прав граждан "Право народа", Благотворительного Фонда "Элемент" к Законодательному Собранию Приморского края, об оспаривании нормативного правового акта,

установил:

24 июля 2019 года Законодательным Собранием Приморского края принят и подписан исполняющей обязанности Губернатора Приморского края Щербина В.Г. 30 июля 2019 года Закон Приморского края N 556-КЗ "О внесении изменений в Закон Приморского края "Об особо охраняемых природных территориях Приморского края", который опубликован на официальном интернет-портале правовой информации http://www.pravo.gov.ru, 01 августа 2019 года, и в последующем опубликован в печатном издании "Приморская газета", спецвыпуск, N 60(1690), 07 августа 2019 года.

Согласно тексту Закона Приморского края от 30 июля 2019 года N 556-КЗ "О внесении изменений в Закон Приморского края "Об особо охраняемых природных территориях Приморского края" (далее Закон Приморского края от 30 июля 2019 года N 556-КЗ) вносимыми изменениями определяется порядок создания, изменения границ или упразднение особо охраняемых природных территорий краевого значения. Внесены дополнения (изменения) в статью 3, статью 6, статью 16 Закона Приморского края от 11 мая 2005 года N 245-КЗ "Об особо охраняемых природных территориях" (пункты 1, 2, 4 статьи 1 Закона Приморского края от 30 июля 2019 года N 556-КЗ), статья 7 Закона Приморского края от 11 мая 2005 года N 245-КЗ "Об особо охраняемых природных территориях" (пункт 3 статьи 1 Закона Приморского края от 30 июля 2019 года N 556-КЗ) изложена в новой редакции:

"Статья 7. Создание, изменение границ или упразднение особо охраняемых природных территорий краевого значения

1. Особо охраняемые природные территории краевого значения создаются в соответствии с федеральным законодательством и настоящим Законом.

2. Изменение границ или упразднение особо охраняемых природных территорий краевого значения осуществляется в соответствии с настоящим Законом.

3. Основаниями для изменения границ особо охраняемых природных территорий краевого значения являются:

включение части особо охраняемой природной территории краевого значения в состав особо охраняемой природной территории федерального значения;

исключение из состава особо охраняемой природной территории краевого значения части территории вследствие утраты особого природоохранного, научного, культурного, эстетического, рекреационного и оздоровительного значения природными комплексами и объектами, расположенными на этой территории, в целях охраны которых была образована особо охраняемая природная территория краевого значения;

необходимость увеличения площади особо охраняемой природной территории краевого значения.

Основаниями для упразднения особо охраняемой природной территории краевого значения являются:

включение особо охраняемой природной территории краевого значения в состав особо охраняемой природной территории федерального значения;

полное разрушение охраняемого природного комплекса или объекта в результате природного или антропогенного воздействия при невозможности их восстановления;

утрата охраняемым природным комплексом или объектом особого природоохранного, научного, культурного, эстетического, рекреационного и оздоровительного значения при невозможности его восстановления.

Изменение границ или упразднение особо охраняемых природных территорий краевого значения по иным основаниям не допускается.

В случае возможности восстановления природного комплекса или объекта, а также его особого природоохранного, научного, культурного, эстетического, рекреационного и оздоровительного значения органы и учреждения, уполномоченные на управление особо охраняемыми природными территориями краевого значения, организовывают проведение необходимых мероприятий по функционированию и обеспечению режима особой охраны в соответствии с целями создания особо охраняемой природной территории краевого значения.

4. Инициаторами создания, изменения границ или упразднения особо охраняемой природной территории краевого значения могут выступать органы государственной власти, органы местного самоуправления, общественные и иные организации, а также граждане Российской Федерации (далее - инициатор).

5. В целях создания, изменения границ или упразднения особо охраняемых природных территорий инициатор направляет в уполномоченный орган исполнительной власти Приморского края документы, обосновывающие создание, изменение границ или упразднение особо охраняемой природной территории краевого значения:

пояснительную записку с обоснованием необходимости создания, изменения границ или упразднения особо охраняемой природной территории краевого значения;

картографическое описание границ особо охраняемой природной территории краевого значения и ее охранной зоны в случае, если ее создание предусмотрено действующим законодательством;

документы, подтверждающие необходимость создания, изменения границ или упразднения особо охраняемой природной территории краевого значения, перечень которых устанавливается Администрацией Приморского края.

6. В целях выявления мнения населения уполномоченный орган исполнительной власти Приморского края не позднее 10 дней со дня получения документов, указанных в части 5 настоящей статьи, размещает на официальном сайте Администрации Приморского края в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" информацию о поступившем предложении о создании, изменении границ или упразднении особо охраняемой природной территории краевого значения, а также уведомление о проведении публичных консультаций по данному предложению, в котором должен быть указан срок проведения публичных консультаций, а также способ направления участниками публичных консультаций своих мнений по вопросу, обсуждаемому в ходе публичных консультаций.

7. Уполномоченный орган исполнительной власти Приморского края не позднее 30 дней со дня получения документов, указанных в части 5 настоящей статьи, организует обследование территории, в отношении которой поступили документы, обосновывающие создание, изменение границ или упразднение особо охраняемой природной территории краевого значения, и составляет акт обследования указанной территории (далее - акт обследования) по форме, установленной уполномоченным органом исполнительной власти Приморского края.

8. Не позднее 60 дней со дня получения документов, указанных в части 5 настоящей статьи, уполномоченный орган исполнительной власти Приморского края направляет на рассмотрение комиссии по созданию, изменению границ или упразднению особо охраняемых природных территорий краевого значения (далее - комиссия), создаваемой Администрацией Приморского края, документы, указанные в части 5 настоящей статьи, акт обследования и информацию о поступивших в ходе публичных консультаций мнениях участников данных консультаций.

9. В состав комиссии входят представители уполномоченных органов исполнительной власти Приморского края, иных органов исполнительной власти Приморского края, Законодательного Собрания, а также территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, органов местного самоуправления муниципальных образований Приморского края, на территории которых планируется создание, изменение границ или упразднение особо охраняемых природных территорий краевого значения, научно-исследовательских организаций и иных организаций, в том числе общественных, осуществляющих деятельность в области охраны окружающей среды, по согласованию с руководителями указанных органов и организаций.

Положение о комиссии и ее состав утверждаются Администрацией Приморского края.

10. Не позднее 60 дней со дня получения документов, указанных в части 8 настоящей статьи, комиссия на основании письменных отзывов членов комиссии утверждает заключение о необходимости создания, изменения границ или упразднения особо охраняемой природной территории краевого значения либо об отсутствии необходимости создания, изменения границ или упразднения особо охраняемой природной территории краевого значения (далее - заключение) и направляет его в Администрацию Приморского края.

11. Уполномоченный орган исполнительной власти Приморского края не позднее 10 дней со дня направления заключения в Администрацию Приморского края уведомляет инициатора об утверждении комиссией заключения о необходимости создания, изменения границ или упразднения особо охраняемой природной территории краевого значения либо об отсутствии необходимости создания, изменения границ или упразднения особо охраняемой природной территории краевого значения.

12. Администрация Приморского края не позднее 60 дней со дня получения заключения комиссии о необходимости создания, изменения границ или упразднения особо охраняемой природной территории краевого значения принимает решение о создании, изменении границ или упразднении особо охраняемой природной территории краевого значения.

13. Решение об изменении границ или упразднении особо охраняемой природной территории краевого значения в случае включения особо охраняемой природной территории краевого значения либо ее части в состав особо охраняемой природной территории федерального значения принимается Администрацией Приморского края на основании документов, обосновывающих изменение границ или упразднение особо охраняемой природной территории краевого значения, представленных уполномоченным органом исполнительной власти Приморского края, без заключения комиссии и проведения публичных консультаций.

14. Решения о создании, об изменении режима особой охраны особо охраняемых природных территорий краевого значения подлежат согласованию с уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в области охраны окружающей среды и федеральными органами исполнительной власти в области обороны и безопасности государства в случаях, предусмотренных Федеральным законом "Об особо охраняемых природных территориях".".

Приморское краевое общественное движение в защиту прав граждан "Право народа", Благотворительный Фонд "Элемент" обратились в суд с административным исковым заявлением о признании не действующим полностью Закона Приморского края от 30 июля 2019 года N 556-КЗ, указав, что региональные особо охраняемые природные территории сохраняют благоприятную окружающую среду, обеспечивают биологическое разнообразие природных ресурсов, экологическую безопасность, что благоприятно сказывается на жизни человека, в том числе и участников Приморского краевого общественного движения в защиту прав граждан "Право народа", членов Благотворительного Фонда "Элемент". Считают, что при реализации данного закона, в случае вывода особо охраняемых природных территорий Приморского края из системы особо охраняемых природных территорий их статус перестанет охраняться, они утратят свое уникальное значение, произойдет их переход в частную собственность, на их месте могут возникнуть опасные для жизни граждан промышленные объекты, и будет прекращено право доступа на данные территории граждан, в том числе участников Приморского краевого общественного движения в защиту прав граждан "Право народа", членов Благотворительного фонда "Элемент".

По мнению административных истцов Закон Приморского края от 30 июля 2019 года N 556-КЗ противоречит Федеральному закону от 14 марта 1995 года N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях", Федеральному закону от 10 января 2002 года N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды", Федеральному закону от 23 ноября 1995 года N 174-ФЗ "Об экологической экспертизе", Федеральному закону от 21 декабря 2004 года N 172-ФЗ "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую", положениям Земельного кодекса Российской Федерации. Изменение границ и упразднение особо охраняемых природных территорий, а также предусмотренный для этого порядок, по их мнению, противоречат целям природоохранного законодательства по сохранению и воспроизведению природных ресурсов, необходимых для обеспечения здоровой экологической среды обитания, нарушает их право на благоприятную окружающую среду, закрепленное в статье 42 Конституции Российской Федерации.

Кроме этого, считают, что нарушена процедура принятия Закона Приморского края от 30 июля 2019 года N 556-КЗ: отсутствует его научное обоснование, правовое заключение, не была привлечена общественность к его разработке, не проводились общественные (публичные) слушания, не проведены общественная экспертиза и оценка воздействия на окружающую среду.

В ходе рассмотрения дела представители административных истцов уточнили административные исковые требования: просят признать Закон Приморского края от 30 июля 2019 года N 556-КЗ не действующим полностью с даты вступления в законную силу, представителями административных истцов были представлены письменные пояснения по административному исковому заявлению, отзыв на возражения административного ответчика на административное исковое заявление с обоснованием правовой позиции административных истцов.

В судебном заседании представитель административного истца Приморского краевого общественного движения в защиту прав граждан "Право народа" Шестун Я.Ю., действующая на основании прав по должности и имеющая высшее юридическое образование поддержала доводы, изложенные административном исковом заявлении, письменных пояснениях, в отзыве; дополнительно пояснила, что Законом Приморского края от 30 июля 2019 года N 556-КЗ установлена возможность и прописан механизм и процедура ликвидации региональных особо охраняемых природных территорий Приморского края с формулировками "упразднение", "изменение границ", "исключение из части территории" Указанный пункт 3 статьи 1 оспариваемого Закона Приморского края от 30 июля 2019 года N 556-КЗ, закрепляющий возможность ликвидации региональных особо охраняемых природных территорий Приморского края, прямо противоречит федеральному природоохранному законодательству, в частности Федеральному закону N 33-Ф3 "Об особо охраняемых природных территориях", Федеральному закону N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды", Земельному кодексу РФ, Федеральному закону N 172-ФЗ "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую", Федеральному закону N 174-ФЗ "Об экологической экспертизе", которые не допускают возможности ликвидации особо охраняемых природных территорий. Федеральное законодательство как не предусматривает возможности ликвидации особо охраняемых природных территорий, так и не предоставляет таких полномочий государственным органам субъектов Российской Федерации. Оспариваемый Закон Приморского края от 30 июля 2019 года N 556-КЗ не предусматривает проведение экологической экспертизы в случае ликвидации особо охраняемых природных территорий, что является безусловным нарушением положений Федерального закона N 174-ФЗ "Об экологической экспертизе". В силу положений статьи 12 Федерального закона N 174-ФЗ "Об экологической экспертизе" объектами государственной экологической экспертизы регионального уровня являются в том числе проекты нормативно-технических и инструктивно-методических документов в области охраны окружающей среды, утверждаемых органами государственной власти субъектов Российской Федерации. В нормативных правовых актах Приморского края не содержится расшифровка, какие конкретно документы относятся к нормативно-техническим, а только содержится ссылка на статью 12 Федерального закона N 174-ФЗ "Об экологической экспертизе". Между тем положения оспариваемого Закона не содержат в перечне документов, необходимых для обоснования изменения границ или упразднения особо охраняемой природной территории, положительного заключения государственной экологической экспертизы, тогда как обязательность проведения и наличия положительного заключения государственной экологической экспертизы предусмотрены Федеральным законом N 174-ФЗ "Об экологической экспертизе", Федеральным законом N 172-ФЗ "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую". Оспариваемый Закон не содержит норму, предусматривающую согласование решений об упразднении особо охраняемых природных территорий краевого значения с государственными органами, указанными в пункте 6 статьи 2 Федерального закона N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях". Просила административные исковые требования удовлетворить в полном объеме.

Представитель административного истца Благотворительного Фонда "Элемент" Дымникова О.В., действующая на основании доверенности и имеющая высшее юридическое образование, поддержала административные исковые требования по доводам, изложенным в административном исковом заявлении, письменных пояснениях к нему, отзыве; дополнительно пояснила, что при принятии оспариваемого Закона Законодательное Собрание Приморского края не позволило в должной мере высказаться общественности, не прислушалось к предложениям общественности.

Представитель административного ответчика Законодательного Собрания Приморского края Силантьева А.С., действующая на основании доверенности и имеющая высшее юридическое образование, административные исковые требования не признала и просила отказать в их удовлетворении по основаниям, изложенным в письменных возражениях на административное исковое заявление и в дополнительных возражениях. Суду пояснила, что оспариваемый нормативный правовой акт принят в пределах полномочий Законодательного Собрания Приморского края и с соблюдением требований законодательства к форме, порядку принятия и введения его в действие, а содержание нормативного правового акта соответствует нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, в обсуждении проекта Закона принимали участие представители науки и общественности.

Заслушанный в судебном заседании в качестве специалиста - представитель Главного управления Министерства юстиции Российской Федерации по Приморскому краю Жигач Н.А. пояснил, что Главным управлением Министерства юстиции Российской Федерации по Приморскому краю была проведена повторная правовая экспертиза на Закон Приморского края от 11 мая 2005 года N 245-КЗ "Об особо охраняемых природных территориях Приморского края" с учетом редакции от 30 июля 2019 года N 556-КЗ, в результате чего установлено, что Законодательное Собрание Приморского края на уровне субъекта Российской Федерации вправе было принять Закон, регламентирующий изменение границ и упразднение особо охраняемых природных территорий. Но поскольку вид актов об упразднении особо охраняемых природных территорий фактически снимет запрет на ведение хозяйственной деятельности, а снятие запрета на осуществление хозяйственной деятельности может привести к негативным последствиям и изменениям свойств особо охраняемых природных территорий, то в связи с этим в экспертном заключении по результатам проведения повторной правовой экспертизы сделан вывод, что при принятии данных актов необходимо проведение государственной экологической экспертизы, что соответствует ФЗ "Об экологической экспертизе", ФЗ "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую". Статья 7 Закона Приморского края "Об особо охраняемых природных территориях Приморского края" не содержит данных требований. Согласно пункту 6 статьи 2 Федерального закона "Об особо охраняемых природных территориях" органы государственной власти субъектов Российской Федерации согласовывают решения о создании особо охраняемых природных территорий регионального значения, об изменении режима их особой охраны с уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в области охраны окружающей среды; федеральными органами исполнительной власти в области обороны страны и безопасности государства, если предполагается, что в границах особо охраняемых природных территорий будут находиться земли и другие природные ресурсы, предоставленные для нужд Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов. Считает, что упразднение особо охраняемой природной территории является одним из случаев изменения режима особой охраны таких территорий и решение об упразднении особо охраняемой природной территории краевого значения должно согласовываться с уполномоченными федеральными органами исполнительной власти в соответствии с требованиями пункту 6 статьи 2 Федерального закона "Об особо охраняемых природных территориях".

Выслушав объяснения представителей административных истцов, представителя административного ответчика, специалиста, исследовав представленные доказательства, проверив оспариваемый нормативный правовой акт на его соответствие нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, проверив порядок принятия оспариваемого нормативного правового акта, заслушав заключение прокурора Аралова Д.А., полагавшего необходимым отказать в удовлетворении административных исковых требований, суд приходит к выводу об отсутствии правовых оснований для удовлетворения заявленных административных исковых требований по следующим основаниям.

В соответствии с частью 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее КАС РФ) нормативный правовой акт (или его часть), не соответствующий иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, признается судом не действующим полностью или в части со дня его принятия или иной определенной судом даты.

С учетом положений части 8 статьи 213 КАС РФ, для правильного разрешения настоящего спора об оспаривании нормативного правового акта юридически значимыми обстоятельствами являются:

- соблюдение порядка принятия нормативного правового акта, в частности требования, устанавливающие полномочия органа, организации, должностного лица на принятие нормативных правовых актов; форму и вид, в которых орган, организация, должностное лицо вправе принимать нормативные правовые акты; процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта; правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе порядок опубликования, государственной регистрации (если государственная регистрация данных нормативных правовых актов предусмотрена законодательством Российской Федерации) и вступления их в силу;

- соответствие оспариваемого нормативного правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Согласно пункту "д" части 1 ст. 72 Конституции Российской Федерации в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находятся: природопользование; сельское хозяйство; охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности; особо охраняемые природные территории; охрана памятников истории и культуры.

По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам (части 2 и 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации).