Решение Сахалинского областного суда

САХАЛИНСКИЙ ОБЛАСТНОЙ СУД

РЕШЕНИЕ

от 3 сентября 2021 года Дело N 3а-19/2021

Сахалинский областной суд в составе:

председательствующего судьи Пискуновой Н.В.,

при секретарях Веретельниковой С.Н.,

Ошаниной О.М.,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению региональной общественной организации "Экологическая вахта Сахалина" к Правительству Сахалинской области о признании недействующим постановления Правительства Сахалинской области от 27 января 2021 года N 16 "Об утверждении Положения о памятнике природы регионального значения Сахалинской области "Популяция кардиокринума (лилии) Глена" и признании утратившими силу отдельных положений некоторых актов Правительства Сахалинской области",

установил:

27 января 2021 года Правительством Сахалинской области принято постановление N 16 "Об утверждении Положения о памятнике природы регионального значения Сахалинской области "Популяция кардиокринума (лилии) Глена" и признании утратившими силу отдельных положений некоторых актов Правительства Сахалинской области" (далее - постановление Правительства Сахалинской области N 16).

Пунктом 1 постановления Правительства Сахалинской области N 16 утверждено Положение о памятнике природы регионального значения Сахалинской области "Популяция кардиокринума (лилии) Глена" (далее - Положение о памятнике природы, памятник природы).

В разделе 1 приложения к Положению о памятнике природы закреплено, что он расположен на территории муниципального образования городской округ "Город Южно-Сахалинск", его площадь составляет 13,3 га; в разделе 2 - приведены сведения о местонахождении границ данного памятника и закреплены координаты 16 характерных точек его границ; в разделе 3 - изображен план границ данного памятника природы.

Пунктом 2 постановления Правительства Сахалинской области N 16 признаны утратившими силу подпункт 1.4 постановления администрации Сахалинской области от 7 марта 2008 года N 58-па "Об утверждении изменения границ и упразднении памятников природы регионального значения Сахалинской области по результатам инвентаризации, проведенной в 2005 году" (далее - постановление Правительства Сахалинской области N 58-па), и подпункт 3.4 постановления администрации Сахалинской области от 7 марта 2008 года N 59-па "Об утверждении границ и режима особой охраны территорий памятников природы регионального значения Сахалинской области по результатам инвентаризации, проведенной в 2005 году" (далее - постановление Правительства Сахалинской области N 59-па).

29 апреля 2021 года региональная общественная организация "Экологическая вахта Сахалина" обратилась в Сахалинский областной суд с административным исковым заявлением в защиту неопределенного круга лиц о признании недействующим со дня принятия постановления Правительства Сахалинской области N 16.

В обоснование заявленных требований административный истец указал на то, что при принятии постановления Правительства Сахалинской области N 16 нарушены положения пункта 6 статьи 2 Федерального закона от 14 марта 1995 года N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях" (далее - Федеральный закон N 33-ФЗ), поскольку в утвержденном им Положении определены границы памятника природы, существенно отличающиеся от границ, указанных в ранее действующем постановлении администрации Сахалинской области N 58-па. Отметил, что в результате соединения угловых координат (угловых точек), указанных в постановлении N 58-па, получается четырехугольник, площадь в границах которого с использованием программы "Гугл Планета Земля" составляет 37,3 га, а не 13,3 га, что ошибочно указано в постановлении администрации Сахалинской области N 58-па, тогда как схема расположения памятника природы, составленная путем соединения точек, отраженных в постановлении Правительства Сахалинской области N 16, образует фигуру в виде многогранника, который расположен в целом в границах четырехугольника, но визуально меньше его границ. В этой связи полагает, что органом исполнительной власти Сахалинской области фактически создан новый памятник природы в иных (новых) более узких границах, площадью почти в три раза меньшей, чем первоначальная, изменен режим его особой охраны в результате уменьшения площади особо охраняемой природной территории, что исключает из его территории многочисленные места произрастания редких растений, занесенных в Красные книги Российской Федерации и Сахалинской области, однако согласование с Министерством природных ресурсов и экологии Российской Федерации, являющимся уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в области охраны окружающей среды, создания памятника природы "Популяция кардиокринума (лилии) Глена" в новых границах и изменения режима его особой охраны не проведено. Кроме этого, административный истец сослался на то, что при принятии постановления Правительства Сахалинской области N 16 нарушены требования статьи 12 Федерального закона от 23 ноября 1995 года N 174-ФЗ "Об экологической экспертизе", поскольку указанное постановление содержит сведения о площади, на которую подлежали уменьшению земли особо охраняемых территорий, в этой связи оно относится к нормативно-техническим актам и соответственно является объектом обязательной государственной экологической экспертизы регионального уровня, однако положительное заключение государственной экологической экспертизы на проект постановления Правительства Сахалинской области N 16 отсутствует. Наряду с изложенным административный истец указал на нарушение при принятии постановления Правительства Сахалинской области N 16 требований пунктов 10 и 11 статьи 2 Федерального закона от 14 марта 1995 года N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях", поскольку охранные зоны памятника природы регионального значения Сахалинской области "Популяция кардиокринума (лилии) Глена" не установлены. Полагал, что допущено нарушение статьи 10 Закона Сахалинской области от 21 декабря 2006 года N 120-ЗО "Об особо охраняемых природных территориях Сахалинской области", поскольку изменение границ особо охраняемых природных территорий осуществляется на основании материалов комплексного экологического обследования (материалов инвентаризации), которое в отношении данного памятника природы проводилось в 2014 году и на момент принятия постановления Правительства Сахалинской области N 16 являлось не актуальным.

3 июня 2021 года к участию в деле в качестве заинтересованного лица привлечено Агентство лесного и охотничьего хозяйства Сахалинской области.

Постановлением Правительства Сахалинской области от 18 июня 2021 года N 240 внесены изменения в постановление Правительства Сахалинской области N 16, в соответствии с которыми утверждены Положение о памятнике природы регионального значения Сахалинской области "Популяция кардиокринума (лилии) Глена" и описание местоположения границ данного памятника природы.

Постановление Правительства Сахалинской области N 16 дополнено описанием местоположения границ памятника природы регионального значения Сахалинской области "Популяция кардиокринума (лилии) Глена" согласно приложению N 2 к настоящему постановлению.

В судебном заседании представитель административного истца Лисицына Н.А. заявленные требования уточнила. Просила признать недействующим со дня принятия постановление Правительства Сахалинской области N 16 в редакции постановления Правительства Сахалинской области N 240. По существу административного искового заявления требования поддержала, за исключением указания на нарушение при принятии постановления Правительства Сахалинской области N 16 положений пунктов 10 и 11 статьи 2 Федерального закона от 14 марта 1995 года N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях", поскольку Указом Губернатора Сахалинской области от 19 апреля 2021 года N 21 установлена охранная зона памятника природы регионального значения Сахалинской области "Популяция кардиокринума (лилии) Глена" и утверждено положение о ней. Настаивала на том, что согласно угловым координатам и координатам центра, отраженным в постановлении администрации Сахалинской области N 58-па, которые соответствуют плану лесонасаждений лесоустройства 1996 года, схеме к таксационному описанию и инвентаризации особо охраняемых природных территорий, проведенной в 2005 году, данный памятник природы располагался в границах участков 36 (выделы 5,6,10,12) и 37 (выделы 4,6,7,8) Южно-Сахалинского участкового лесничества, однако в описательной части постановления администрации Сахалинской области N 58-па допущена неточность, в результате которой площадь 37 участка Южно-Сахалинского участкового лесничества упущена из описания территории памятника природы, его расположение описано в границах лишь 36 участка лесничества, площадь которого составила 13,3 га. При принятии постановления Правительства Сахалинской области N 16 это несоответствие не устранено, 37 участок лесничества не включен в границы памятника природы ни в описательной части, ни в координатах его границ, что по мнению административного истца противоречит статье 10 Закона Сахалинской области от 21 декабря 2006 года N 120-ЗО "Об особо охраняемых природных территориях Сахалинской области", части 4 статьи 58 Федерального закона от 10 января 2002 года N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды", части 3 статьи 95 Земельного кодекса Российской Федерации. При этом согласно картам, подготовленным специалистами Замиховским Е.В. и Цыбиковой Е.Б., центральная точка относительно координат, указанных в постановлении администрации Сахалинской области N 58-па, не совпадает с центром фигуры, образованной по координатам, отраженным в постановлении Правительства Сахалинской области N 16 (находится в юго-восточном углу), тогда как на момент принятия постановления администрации Сахалинской области N 58-па действовал приказ Госкомэкологии России от 4 июля 1997 года N 312, которым утверждены Правила государственного кадастра особо охраняемых природных территорий, содержащие требования к описанию географического положения особо охраняемой природной территории, для которой координаты центра имеют определяющее значение и должны совпадать в постановлении Правительства Сахалинской области N 16 с постановлением администрации Сахалинской области N 58-па. Таким образом, постановлением Правительства Сахалинской области N 16 существенно изменены (уменьшены) границы и место расположения памятника природы по сравнению с постановлением администрации Сахалинской области N 58-па, исключен из его состава участок территории в 37 квартале лесничества, что повлекло изменение (отмену) режима особой охраны для исключенной части памятника природы и негативно отражается на его главной функции, заключающейся в сохранении всех мест произрастания в пределах данной ценопопуляции кардиокринума (лилии) Глена.

Представители Правительства Сахалинской области и Агентства лесного и охотничьего хозяйства Сахалинской области Васильев К.А., Яковлев М.В. и Феденко Е.П. возразили против удовлетворения заявленных требований. Указали на то, что границы и площадь указанного памятника природы, определенные оспариваемым постановлением, соответствуют границам, установленным постановлением администрации Сахалинской области N 58-па. Доводы о допущенной в постановлении администрации Сахалинской области N 58-па ошибке в площади памятника природы полагали несостоятельными, поскольку указанные в нем угловые координаты не являются границами данного памятника природы, а определяют лишь место его расположения. Обратили внимание, что постановление Правительства Сахалинской области N 16 принято в связи с внесением изменений в действующее законодательство о необходимости указания точных координат расположения особо охраняемой природной территории. При этом оно лишь подтвердило существование памятника природы в установленных постановлением администрации Сахалинской области N 58-па границах. Решение о создании особо охраняемой природной территории не принималось. В этой связи осуществлять мероприятия по согласованию оспариваемого постановления с Министерством природных ресурсов и экологии Российской Федерации не требовалось. Оснований для проведения экологической экспертизы также не имелось, поскольку постановление Правительства Сахалинской области N 16 является нормативным правовым актом и не относится к нормативно-техническим документам.

Проверив материалы административного дела, доводы административного искового заявления и возражений на него, выслушав представителей административного истца, административного ответчика, заключение прокурора Сущенко Е.П. об отсутствии оснований для удовлетворения заявленных требований, прихожу к следующему.

В соответствии с частью 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд выясняет: нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в интересах которых подано административное исковое заявление; соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих полномочия органа, организации, должностного лица на принятие нормативных правовых актов; форму и вид, в которых орган, организация, должностное лицо вправе принимать нормативные правовые акты; процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта; правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе порядок опубликования, государственной регистрации (если государственная регистрация данных нормативных правовых актов предусмотрена законодательством Российской Федерации) и вступления их в силу; соответствие оспариваемого нормативного правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Проанализировав соблюдение требований нормативных правовых актов, судом установлено, что оспариваемый нормативный правовой акт принят в пределах полномочий Правительства Сахалинской области, с соблюдением требований законодательства к форме и виду нормативного правового акта, правил введения его в действие и опубликования в установленном порядке.

Так, согласно части 2 статьи 35 Устава Сахалинской области от 9 июля 2001 года N 270 Правительство Сахалинской области по вопросам, входящим в его компетенцию, на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных законов, указов Президента Российской Федерации, постановлений Правительства Российской Федерации, Устава Сахалинской области и законов Сахалинской области, указов Губернатора Сахалинской области издает постановления и распоряжения. Акты, носящие нормативный характер, издаются в форме постановлений Правительства Сахалинской области. Порядок официального опубликования и вступления в силу актов Правительства Сахалинской области устанавливается Правительством Сахалинской области.

Аналогичные положения содержатся в статье 7 Закона Сахалинской области от 17 ноября 2010 года N 103-ЗО "О Правительстве Сахалинской области".

В соответствии с положениями разделов 3-5 Регламента подготовки, согласования и выпуска правовых актов Правительства Сахалинской области, утвержденного постановлением Правительства Сахалинской области от 6 октября 2016 года N 505, закреплена процедура их подготовки, согласования, внесения в Правительство, принятия.

Согласно пункту 3.1.1 Регламента все проекты актов Правительства на стадии подготовки до их внесения в Правительство подлежат обязательному согласованию с государственно-правовым департаментом (первоначальная экспертиза) и заинтересованными органами (областными органами исполнительной власти, в том числе структурными подразделениями Правительства, органами местного самоуправления, территориальными органами федеральных органов исполнительной власти в соответствии с полномочиями) и организациями.

Проекты актов, содержащих положения нормативного характера, направляются в управление Министерства юстиции Российской Федерации по Сахалинской области для проведения правового анализа и внесения предложений, а также в целях обеспечения участия управления Министерства юстиции Российской Федерации по Сахалинской области в нормотворческой деятельности Правительства по согласованию с управлением включают его представителей в состав рабочих групп по разработке проектов; в прокуратуру Сахалинской области в целях обеспечения изучения проектов актов на предмет соответствия федеральному законодательству и наличия в них факторов, способствующих коррупционным проявлениям (пункт 3.1.5).

В отношении проектов нормативных правовых актов Правительства, при подготовке которых необходимо проведение процедур раскрытия информации об их подготовке, проведения общественного обсуждения и независимой антикоррупционной экспертизы, разработчик обеспечивает их проведение в порядке, установленном Правительством (пункт 3.1.3).

Проекты актов вносятся в Правительство членами Правительства, руководителями областных органов исполнительной власти, структурных подразделений Правительства с пояснительной запиской, содержащей необходимый объем информации (пункт 4.1.1).

Нормативно-правовые акты и акты Правительства, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, подлежат официальному опубликованию: на официальном сайте Губернатора и Правительства Сахалинской области; на Официальном интернет-портале правовой информации (www.pravo.gov.ru); в газете "Губернские ведомости", которая является официальным печатным изданием Правительства.

Официальным опубликованием нормативного правового акта Правительства считается первая публикация его полного текста в газете "Губернские ведомости" или первое размещение (опубликование) полного текста на официальном сайте Губернатора и Правительства Сахалинской области (admsakhalin.ru), или опубликование на Официальном интернет-портале правовой информации (www.pravo.gov.ru) (пункт 5.6).

Судом установлено, что проект указанного постановления прошел процедуру согласования с государственно-правовым управлением, заинтересованными органами, в том числе, с администрацией города Южно-Сахалинска, Министерством архитектуры и градостроительства Сахалинской области, размещен на официальном сайте Губернатора и Правительства Сахалинской области, направлен в прокуратуру Сахалинской области, Управление Министерства юстиции по Сахалинской области, а также в Общественную палату Сахалинской области в целях соблюдения процедуры раскрытия информации, имеет пояснительную записку с подписями заинтересованных лиц.

Указанное постановление опубликовано на официальном сайте Губернатора и Правительства Сахалинской области http://admsakhalin.ru 27 января 2021 года, на официальном интернет-портале правовой информации http://pravo.gov.ru/ 28 января 2021 года, в газете "Губернские ведомости" от 19 марта 2021 года N 30(5941).

По этим основаниям нормативный правовой акт административным истцом не оспаривается.

Противоречий оспариваемого нормативного правового акта актам, имеющим большую юридическую силу, судом не установлено.

В пунктах "д" и "к" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации закреплено, что охрана окружающей среды, особо охраняемые природные территории, законодательство об охране окружающей среды находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

В соответствии с частью 2 статьи 76 Конституции Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.

Законы и нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации и по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон (часть 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации).

В силу пункта 8 части 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится решение вопросов создания и обеспечения охраны особо охраняемых природных территорий регионального значения.

В соответствии с частями 1, 2 статьи 58 Федерального закона от 10 января 2002 года N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" природные объекты, имеющие особое природоохранное, научное, историко-культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное и иное ценное значение, находятся под особой охраной. Для охраны таких природных объектов устанавливается особый правовой режим, в том числе создаются особо охраняемые природные территории.

Порядок создания и функционирования особо охраняемых природных территорий регулируется законодательством об особо охраняемых природных территориях.

В соответствии с частью 2 статьи 1 Федерального закона N 33-ФЗ отношения, возникающие при пользовании землями, водными, лесными и иными природными ресурсами особо охраняемых природных территорий, регулируются соответствующим законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации.

Государственное управление в области организации и функционирования особо охраняемых природных территорий регионального значения осуществляется органами государственной власти субъектов Российской Федерации (пункт 2 статьи 3 Федерального закона N 33-ФЗ).

В соответствии с частями 2 и 3 статьи 26 Федерального закона от 14 марта 1995 года N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях" природные объекты и комплексы объявляются памятниками природы регионального значения, а территории, занятые ими, - особо охраняемыми природными территориями регионального значения соответствующими органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

Органы государственной власти Российской Федерации и органы государственной власти субъектов Российской Федерации утверждают границы и определяют режим особой охраны территорий памятников природы, находящихся в их ведении.

Объявление природных комплексов и объектов памятниками природы, а территорий, занятых ими, территориями памятников природы федерального или регионального значения осуществляется соответственно постановлением Правительства Российской Федерации или решением органов исполнительной власти соответствующих субъектов Российской Федерации (часть 5 статьи 26 Федерального закона N 33-ФЗ).

Согласно подпункту "а" пункта 6 статьи 2 Федерального закона N 33-ФЗ органы государственной власти субъектов Российской Федерации согласовывают решения о создании особо охраняемых природных территорий регионального значения, об изменении режима их особой охраны с уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в области охраны окружающей среды.

В Сахалинской области отношения в области организации, охраны и использования особо охраняемых природных территорий регионального значения регулируются Законом Сахалинской области от 21 декабря 2006 года N 120-ЗО "Об особо охраняемых природных территориях Сахалинской области" (далее - Закон Сахалинской области N 120-ЗО).

Согласно статье 4 Закона Сахалинской области N 120-ЗО к полномочиям Правительства Сахалинской области в области организации и использования особо охраняемых природных территорий относится утверждение границ и положений об особо охраняемых природных территориях регионального значения, в том числе по согласованию с соответствующими федеральными органами исполнительной власти и органами местного самоуправления.

Судом установлено, что памятник природы регионального значения Сахалинской области "Популяция кардиокринума (лилии) Глена" создан решением исполнительного комитета Сахалинского областного Совета народных депутатов от 28 декабря 1988 года N 321 "О признании достопримечательных природных объектов области государственными памятниками природы" в связи с произрастанием на данной территории редкого реликтового вида островной флоры кардиокринума (лилии) Глена, занесенного в Красную книгу СССР. Его площадью составляла 2 га.

Постановлением Губернатора Сахалинской области от 18 августа 1995 года N 257 "Об утверждении результатов инвентаризации 1993-1994 годов территорий памятников природы регионального значения Сахалинской области" площадь данного памятника природы увеличена до 4 га и в нем отражено, что данный памятник природы расположен в окрестностях города Южно-Сахалинска и занимает участок по правому берегу реки Еланька (пункт 1).