Решение Ростовского областного суда

РОСТОВСКИЙ ОБЛАСТНОЙ СУД

РЕШЕНИЕ

от 2 июля 2021 года Дело N 3а-182/2021

Ростовский областной суд в составе председательствующего судьи Журба О.В.,

при ведении протокола помощником судьи Паненковой Е.С.,

с участием представителя административного истца ООО "АзовРыбакСоюз" Козьева Н.И.,

представителя Министерства сельского хозяйства и продовольствия Ростовской области Бойко О.А.,

представителя пограничного управления Федеральной службы безопасности Российской Федерации по Ростовской области Евко В.Н.,

прокурора отдела прокуратуры Ростовской области Зонова О.В.,

рассмотрев в открытом судебном заседании в помещении Ростовского областного суда административное дело по административному иску общества с ограниченной ответственностью "АзовРыбакСоюз" о признании не действующим постановления министерства сельского хозяйства и продовольствия Ростовской области N 64 от 22 ноября 2018 г. в редакции постановления министерства сельского хозяйства и продовольствия Ростовской области N 90 от 24 ноября 2020 г., в части отсутствия Беглицкой косы в Приложении "Места доставки уловов водных биологических ресурсов на территории Ростовской области",

установил:

Постановлением министерства сельского хозяйства и продовольствия Ростовской области от 22 ноября 2018 г. N 64 на территории Ростовской области определены места доставки уловов водных биологических ресурсов, добытых (выловленных) при осуществлении прибрежного рыболовства.

Приложение "Места доставки уловов водных биологических ресурсов, добытых (выловленных) при осуществлении прибрежного рыболовства", являющееся неотъемлемой частью постановления N 64 содержит перечень следующих 16-ти мест: Неклиновский район - с. Весело-Вознесенка, ул. Приморская, 3; Неклиновский район - с. Весело-Вознесенка, ул. Приморская, 1; Неклиновский район - х. Рожок, ул. Имени Приходько Павла Егоровича, 3Б; Неклиновский район - с. Золотая Коса, ул. Новаторов, 11; Неклиновский район - с. Русская Слободка, ул. Октябрьская, 45г/2; Неклиновский район - с. Христофоровка, ул. Октябрьская, 26А; Неклиновский район - х. Веселый, ул. Морская, 2В; Неклиновский район - х. Новозолотовка, ул. Чернышевского, 44; Неклиновский район - с. Петрушино, ул. Стахановская, 87Г; Неклиновский район - с. Приморка, пер. Исполкомовский, 42/1; Неклиновский район - с. Приморка, восточная окраина, ул. Набережная, 25/1; г.Таганрог - ул. Социалистическая, 150У; г.Таганрог - ул. Социалистическая, 150Е; г.Таганрог - ул. Солнечная, 2Б; Азовский район - с. Порт-Катон, ул. Морская, 22; Азовский район - х. Чумбур Коса, ул. Береговая, 20А.

Постановлением министерства сельского хозяйства и продовольствия Ростовской области N 84 от 30 октября 2020 г. "О внесении изменений в постановление министерства сельского хозяйства и продовольствия Ростовской области от 22.11.2018 N 64", приложение изложено в редакции "Места доставки уловов водных биологических ресурсов на территории Ростовской области". Определено, что доставка уловов водных биологических ресурсов осуществляется на территории следующих муниципальных образований: Азовский район - береговая полоса с. Порт-Катон; Азовский район - береговая полоса х. Чумбур Коса; Неклиновский район - береговая полоса с. Петрушино; Неклиновский район - береговая полоса с. Приморка; Неклиновский район - береговая полоса х. Новозолотовка; Неклиновский район - береговая полоса с. Весело-Вознесенка; Неклиновский район - береговая полоса с. Русская Слободка; Неклиновский район - береговая полоса х. Веселый; Неклиновский район - береговая полоса с. Русская Слободка; Неклиновский район - береговая полоса х. Рожок; г.Таганрог - ул. Социалистическая, 150е; г.Таганрог - ул. Социалистическая, 150/4; г.Таганрог - ул. Социалистическая, 150Е; г.Таганрог - ул. Солнечная, 2Б - с указанием местоположения и координат.

Постановлением министерства сельского хозяйства и продовольствия Ростовской области N 90 от 24 ноября 2020 г. "О внесении изменений в постановление министерства сельского хозяйства и продовольствия Ростовской области от 22.11.2018 N 64", приложение "Места доставки уловов водных биологических ресурсов на территории Ростовской области" изложено в новой редакции и содержит четырнадцать мест доставки уловов водных биологических ресурсов: Азовский район - береговая полоса с. Порт-Катон; Азовский район - береговая полоса х. Чумбур Коса; Неклиновский район - береговая полоса с. Петрушино; Неклиновский район - береговая полоса с. Приморка; Неклиновский район - береговая полоса х. Новозолотовка; Неклиновский район - береговая полоса с. Весело-Вознесенка; Неклиновский район - береговая полоса с.Золотая коса; Неклиновский район - береговая полоса х. Веселый; Неклиновский район - береговая полоса с. Русская Слободка; Неклиновский район - береговая полоса х. Рожок; г.Таганрог - ул. Социалистическая, 150Е; г.Таганрог - ул. Социалистическая, 150-У; г.Таганрог - ул. Социалистическая, 150е, бокс-1; г.Таганрог - ул. Солнечная, 2Б - с указанием GPS координат мест доставки и (или) их местоположения.

Общество с ограниченной ответственностью "АзовРыбакСоюз" (далее - ООО "АзовРыбакСоюз", общество) обратилось с административным исковым заявлением, в котором просит признать не действующим постановление министерства сельского хозяйства и продовольствия Ростовской области N 64 от 22 ноября 2018 г. в редакции постановления министерства сельского хозяйства и продовольствия Ростовской области N 90 от 24 ноября 2020 г., в части отсутствия в Приложении "Места доставки уловов водных биологических ресурсов на территории Ростовской области" Беглицкой косы.

В обоснование заявленных требований административный истец указал, что ООО "АзовРыбакСоюз" занимается рыболовством и заинтересовано в установлении места доставки уловов водных биологических ресурсов, добытых (выловленных) при осуществлении прибрежного рыболовства на Беглицкой косе. Общество обращалось в министерство сельского хозяйства и продовольствия с заявлением. Однако, при внесении изменений и принятии постановления N 90 от 24 ноября 2020 г. министерство не внесло Беглицкую косу в перечень мест доставки уловов, сославшись на отказ в согласовании Пограничного управления ФСБ РФ по Ростовской области. В указанном общество усматривает нарушение норм действующего законодательства, права на свободное использование береговой полосы Таганрогского залива, использование экономически более выгодного места для выгрузки улова. Оспариваемый акт, по мнению общества, противоречит постановлению Правительства Российской Федерации от 6 августа 2018 г. N 917, пункту 8 ст. 6, пункту 4 статьи 16, ст. 65 Водного кодекса Российской Федерации, пункту 3.1 приложения N 1 постановления Правительства Ростовской области от 12 мая 2017 г. N 354.

В качестве административного ответчика к участию в деле привлечено министерство сельского хозяйства и продовольствия Ростовской области (далее - министерство), в качестве заинтересованного лица Пограничное управление Федеральной службы безопасности Российской Федерации по Ростовской области (далее - ПУ ФСБ России по Ростовской области).

В судебном заседании представитель ООО "АзовРыбакСоюз" Козьев Н.И. поддержал изложенные выше требования, дополнил, что общество занимается рыболовством, арендует холодильник для хранения уловов по адресу Ростовская область, Неклиновский район, с.Беглица, южнее с.Беглица 1,6 км. Территории маяка и рыболовецкого стана на территории Беглицкой косы не относятся к охраняемому ландшафту и отказ ПУ ФСБ РФ по Ростовской области в согласовании Беглицкой косы в качестве места доставки уловов является незаконным. Нормативный правовой акт противоречит постановлению Правительства Российской Федерации от 6 августа 2018 г. N 917, статье 6 Водного кодекса Российской Федерации.

Представитель министерства сельского хозяйства и продовольствия Ростовской области Бойко О.А. в судебном заседании просил отказать в удовлетворении заявленного требования, поскольку министерство наделено полномочиями по определению мест доставки уловов водных биологических ресурсов по предварительному согласованию с органом федеральной службы безопасности. В адрес министерства поступали обращения ООО "АзовРыбакСоюз" с просьбой установить место выгрузки на береговой полосе Беглицкой косы, расположенной на территории Неклиновского района Ростовской области. Министерство не нашло оснований для этого, поскольку в соответствии с Перечнем особо охраняемых природных территорий областного значения, утвержденным постановлением Правительства Ростовской области от 12 мая 2017 г. N 354, территория Беглицкой косы, за исключением территории маяка и рыболовецкого стана, входит в перечень особо охраняемых природных территорий областного значения, является охраняемым ландшафтом. Места доставки уловов определены по согласованию с Пограничным управлением ФСБ на территории Ростовской области в количестве 14-ти мест. Нормативный правовой акт принят в рамках реализации предоставленных полномочий при соблюдении процедуры согласования и издания правового акта, не противоречит положениям действующего законодательства.

Представитель Пограничного управления Федеральной службы безопасности Российской Федерации по Ростовской области Евко В.Н., в судебном заседании просил отказать в удовлетворении административного иска. Указал, что в рамках реализации предоставленных полномочий и при соблюдении процедуры издания правового акта, постановлением от 22 ноября 2018 г. N 64 определены на территории Ростовской области места доставки уловов водных биологических ресурсов, добытых (выловленных) при осуществлении прибрежного рыболовства. Генеральный директор ООО "АзовРыбакСоюз" Козьев Н.И. обращался с просьбой установить дополнительное место выгрузки на береговой полосе Беглицкой косы, расположенной на территории Неклиновского района Ростовской области. Однако, на данную территорию распространяется режим особой охраны, поскольку территория Беглицкой косы, за исключением территории маяка и рыболовецкого стана, признана особо охраняемой природной территорией Ростовской области - охраняемым ландшафтом, там запрещено рыболовство, за исключением рыболовства в научно-исследовательских целях, любительского и спортивного рыболовства. Полагает, что нарушения прав и законных интересов административного истца отсутствуют, правовой акт издан уполномоченным органом в пределах предоставленных полномочий с соблюдением установленного порядка, не противоречит актам, имеющим большую юридическую силу.

Выслушав доводы лиц, участвующих в деле, исследовав имеющиеся письменные доказательства, заслушав заключение прокурора, полагавшего, что административный иск не подлежит удовлетворению, суд приходит к следующему.

Согласно части 1 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ), с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

В соответствии с частью 8 статьи 213 КАС РФ при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд выясняет: нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца; соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих полномочия органа на принятие нормативного правового акта, форму и вид, в которых орган, организация, должностное лицо вправе принимать нормативные правовые акты; процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта; правила введения его в действие, в том числе порядок опубликования, и вступления в силу; соответствие нормативного правового акта (в оспариваемой части) нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Постановление министерства сельского хозяйства и продовольствия Ростовской области от 22 ноября 2018 г. N 64, действующее в редакции постановления от 24 ноября 2020 г. N 90, регулирует правоотношения в сфере рыболовства, устанавливает обязательные для исполнения на территории области правила и требования в отношении неограниченного круга лиц, его положения рассчитаны на неоднократное применение, то есть, обладает признаками нормативного правового акта, оспаривание которого осуществляется по правилам, установленным главой 21 КАС РФ.

Из представленных суду документов следует, что ООО "АзовРыбакСоюз" создано 10 января 2017 г., местонахождение организации - Ростовская область, город Таганрог, основным видом деятельности является рыболовство морское, дополнительный вид деятельности - переработка и консервирование рыбы, ракообразных и моллюсков. Общество арендует нежилые помещения для размещения производственной базы и цеха по переработке рыбы по адресу: АДРЕС ОБЕЗЛИЧЕН

Поскольку общество осуществляет прибрежное рыболовство, оно является субъектом правоотношений, регулируемых упомянутым нормативным правовым актом и вправе оспорить этот акт в судебном порядке.

Проверяя соблюдение требований нормативных правовых актов, устанавливающих полномочия органа на принятие нормативного правового акта, форму и вид, в которых орган вправе принимать нормативные правовые акты, процедуру принятия и правила введения его в действие, суд отмечает следующее.

Согласно положениям пункта "в" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации, вопросы владения, пользования и распоряжения водными и другими природными ресурсами находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Реализация субъектами Российской Федерации полномочий по предметам совместного ведения предполагает осуществление ими нормативно-правового регулирования по вопросам, отнесенным федеральным законодателем к их ведению, включая принятие соответствующих законом и иных нормативных правовых актов.

Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон (часть 5 Конституции Российской Федерации).

Статьей 1 Федерального закона "О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов" прибрежное рыболовство - предпринимательская деятельность по поиску и добыче (вылову) водных биоресурсов, транспортировке, хранению уловов водных биологических ресурсов, а также рыбной и иной продукции из водных биоресурсов, если ее производство на судах рыбопромыслового флота предусмотрено настоящим Федеральным законом, и выгрузке уловов водных биоресурсов в живом, свежем или охлажденном виде в морские порты Российской Федерации, в иные места выгрузки, установленные в соответствии с настоящим Федеральным законом.

Согласно пункту 5 статьи 3 Федеральный закон от 20 декабря 2004 г. N 166-ФЗ, на основании и во исполнение настоящего Федерального закона, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов субъектов Российской Федерации органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации в пределах своих полномочий могут издавать нормативные правовые акты, регулирующие отношения в области рыболовства и сохранения водных биоресурсов.

Частью 5 статьи 20 Федерального закона "О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов" предусмотрено, что уловы водных биоресурсов, добытых (выловленных) при осуществлении прибрежного рыболовства, рыбная и иная продукция, произведенная из таких уловов на судах рыбопромыслового флота, подлежат транспортировке, хранению и выгрузке в живом, свежем и охлажденном виде в морские порты Российской Федерации и иные места выгрузки, определяемые органами государственной власти прибрежных субъектов Российской Федерации на территориях таких субъектов, в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 6 августа 2018 г. N 917 "О порядке определения органами государственной власти прибрежных субъектов Российской Федерации мест выгрузки уловов водных биологических ресурсов, добытых (выловленных) при осуществлении прибрежного рыболовства, рыбной и иной продукции, произведенной из таких уловов на судах рыбопромыслового флота, в живом, свежем и охлажденном виде" установлено, что места выгрузки уловов водных биологических ресурсов, добытых (выловленных) при осуществлении прибрежного рыболовства, рыбной и иной продукции, произведенной из таких уловов на судах рыбопромыслового флота, в живом, свежем и охлажденном виде определяются органами государственной власти прибрежных субъектов Российской Федерации на территориях таких субъектов Российской Федерации по согласованию с органами федеральной службы безопасности, утверждаются нормативным правовым актом органа государственной власти прибрежного субъекта Российской Федерации, который подлежит опубликованию на официальном интернет-портале правовой информации (www.pravo.gov.ru).

Постановлением Правительства Ростовской области от 9 декабря 2011 г. N 222 утверждено Положение о министерстве сельского хозяйства и продовольствия Ростовской области, согласно пункту 1.1. которого, министерство сельского хозяйства и продовольствия Ростовской области является областным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по реализации на территории Ростовской области государственной политики, управления и координации деятельности в отраслях сельского хозяйства, пищевой и перерабатывающей промышленности (за исключением алкогольной продукции и табака), устойчивого развития сельских территорий; реализации переданных отдельных государственных полномочий Российской Федерации в области организации, регулирования и охраны водных биологических ресурсов; оказания государственных услуг в сферах агропромышленного и рыбохозяйственного комплексов (в ред. постановления Правительства РО от 21 декабря 2017 г. N 865).

Согласно пункту 2.8.6 Положения о министерстве сельского хозяйства и продовольствия Ростовской области, министерство вправе издавать постановления, имеющие нормативный характер, по вопросам, отнесенным к компетенции министерства, а по оперативным и другим текущим вопросам организации деятельности - приказы и распоряжения ненормативного характера.

Согласно пункту 2.1.43 Положения к полномочиям министерства в области рыболовства отнесено определение мест доставки уловов водных биологических ресурсов на территории Ростовской области.

Постановления N 64, N 90 подписаны министром сельского хозяйства и продовольствия Ростовской области в соответствии с требованиями Постановления Правительства Российской Федерации от 6 августа 2018 г. N 917, опубликованы на официальном интернет-портале правовой информации по адресу www.pravo.gov.ru (публикации N 61012001811290040 от 29 ноября 2018 г., N 6101202011260080 от 26 ноября 2020 г.), а также, в соответствии с требованиями подпункта "б" части 1 Постановления Правительства Российской Федерации, статьи 4 ст. 4 Областной закон Ростовской области от 29 декабря 2003г. N 85-ЗС "О порядке опубликования и вступления в силу Устава Ростовской области, Областных законов, постановлений Законодательного Собрания Ростовской области, правовых актов Губернатора Ростовской области и органов исполнительной власти Ростовской области" на официальном портале правовой информации Ростовской области в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" по адресу http://pravo.donland.ru (публикации N 6124201811280013 от 28 ноября 2018 г., N 6124202011260082 от 26 ноября 2020 г.).

Как следует из материалов дела, 19 ноября 2020 г. министерство обращалось в ПУ ФСБ России по Ростовской области, по вопросу определения мест доставки уловов водных биологических ресурсов, расположенных в Неклиновском районе.

19 ноября 2020 г. ПУ ФСБ России по Ростовской области представлено согласование места доставки уловов - в пределах береговой полосы Золотая коса Неклиновского района. Место доставки уловов в районе 1,6 км южнее с.Беглица Неклиновского района - не согласовано.

Таким образом, постановление принято областным органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации в пределах представленных ему полномочий, при решении вопроса отнесенного к совместному ведению Российской Федерации и субъектов, по согласованию с органами федеральной службы безопасности, с соблюдением требований к форме нормативного правового акта, порядку принятия и введения его в действие и по данным основаниям не оспаривается.

Проверяя содержание нормативного правового акта в оспариваемой части на соответствие нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, суд приходит к следующим выводам.

Как установлено, на территории Ростовской области Беглицкая коса в качестве места доставки уловов водных биологических ресурсов не была определена ни одной редакцией постановления от 22 ноября 2018 г. N 64.

Из совокупности положений статей 1, 3, 20 Федерального закона "О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов" и постановления Правительства Российской Федерации от 6 августа 2018 г. N 917 "О порядке определения органами государственной власти прибрежных субъектов Российской Федерации мест выгрузки уловов водных биологических ресурсов, добытых (выловленных) при осуществлении прибрежного рыболовства, рыбной и иной продукции, произведенной из таких уловов на судах рыбопромыслового флота, в живом, свежем и охлажденном виде" следует, что определение мест доставки уловов водных биологических ресурсов относится к исключительной компетенции субъекта Российской Федерации.

При этом, указанные нормативные правовые акты не содержат условий, при которых орган государственной власти прибрежного субъекта Российской Федерации обязан определять в качестве места доставки уловов конкретно обозначенную территорию, однако предусматривают обязательное согласование мест доставки уловов с федеральной службой безопасности.

Установлено, что место доставки уловов ПУ ФСБ России по Ростовской области не было согласовано со ссылкой на статус охраняемого ландшафта.

Как следует из Приложения N 1 к постановлению Правительства Ростовской области от 12 мая 2017 г. N 354 "Об охраняемых ландшафтах и охраняемых природных объектах", Беглицкая коса в Неклиновском районе, исключая территории маяка и рыболовецкого стана, отнесена к особо охраняемой природной территории областного значения - охраняемым ландшафтам.

Законность и обоснованность отказа ПУ ФСБ России по Ростовской области в согласовании не является предметом судебной проверки в порядке главы 21 КАС РФ, не подлежит оценке в порядке нормоконтроля.

Довод представителя административного истца о том, что министерство могло определить местом доставки уловов Беглицкую косу при наличии отрицательного результата согласования, противоречит содержанию пункта "а" части 1 постановления Правительства Российской Федерации от 6 августа 2018 г. N 917 и отклоняется судом.

Вопрос целесообразности отнесения Беглицкой косы к местам доставки уловов на территории Ростовской области относится к исключительной компетенции органов субъектов Российской Федерации.

Согласно разъяснения, содержащегося в подпункте "а" пункта 28 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 г. N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами" следует, что проверяя полномочия органа (должностного лица), необходимо, в частности, учитывать следующее: суды не вправе обсуждать вопрос о целесообразности принятия органом или должностным лицом оспариваемого акта, поскольку это относится к исключительной компетенции органов государственной власти Российской Федерации, ее субъектов, органов местного самоуправления и их должностных лиц.

Общество фактически ставит вопрос о дополнении оспариваемого постановления в части его приложения, местом доставки уловов на береговой полосе Беглицкой косы.

Однако, исходя из конституционного принципа разделения властей, содержащегося в статье 10 Конституции Российской Федерации, суды не вправе вмешиваться в предусмотренную компетенцией нормотворческую деятельность органов государственной власти и возлагать обязанности по принятию нормативных правовых актов в той или иной редакции.