Решение Санкт-Петербургского городского суда

САНКТ-ПЕТЕРБУРГСКИЙ ГОРОДСКОЙ СУД

РЕШЕНИЕ

от 29 июня 2021 года Дело N 3а-176/2021

И МЕНЕМРОССИЙСК ОЙФЕДЕРАЦИИ

29 июня 2021 года Санкт-Петербург

Санкт-Петербургский городской суд в составе:

председательствующего судьи Витушкиной Е.А.,

с участием прокурора Соловьевой В.В.,

при секретаре Яцкевич Т.В.

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению ООО "А" о признании недействующим в части Закона Санкт-Петербурга от 19.01.2009 N 820-7 "О границах объединенных зон охраны объектов культурного наследия, расположенных на территории Санкт-Петербурга, режимах использования земель и требованиях к градостроительным регламентам в границах зон",

УСТАНОВИЛ:

Законодательным Собранием Санкт-Петербурга 24.12.2008 года принят и 19.01.2009 года Губернатором Санкт-Петербурга подписан Закон Санкт-Петербурга N 820-7 "О границах зон охраны объектов культурного наследия на территории Санкт-Петербурга и режимах использования земель в границах указанных зон и о внесении изменений в Закон Санкт-Петербурга "О Генеральном плане Санкт-Петербурга и границах зон охраны объектов культурного наследия на территории Санкт-Петербурга" (далее - Закон N 820-7), который опубликован в издании "Информационный бюллетень администрации Санкт-Петербурга", N 7/1 от 4 марта 2009 года.

В названный нормативный правовой акт вносились изменения, в том числе, Законом Санкт-Петербурга от 07.07.2016 N 437-83 название нормативного правового акта изложено как "О границах объединенных зон охраны объектов культурного наследия, расположенных на территории Санкт-Петербурга, режимах использования земель и требованиях к градостроительным регламентам в границах указанных зон" (т.1 л.д.151-152).

Законом Санкт-Петербурга N 369-89 "О внесении изменений в Закон Санкт-Петербурга "О границах объединенных зон охраны объектов культурного наследия, расположенных на территории Санкт-Петербурга, режимах использования земель и требованиях к градостроительным регламентам в границах указанных зон", принятым Законодательным Собранием Санкт-Петербурга 15 июля 2020 года, подписанным Губернатором Санкт-Петербурга 29 июля 2020 года, опубликованным 3 августа 2020 года на официальном сайте Администрации Санкт-Петербурга http://www.gov.spb.ru, в Закон N 820-7 внесены изменения, в том числе, изложено в новой редакции Приложение 2 (Режимы использования земель и требования к градостроительным регламентам в границах объединенных зон охраны объектов культурного наследия, расположенных на территории Санкт-Петербурга); указанный нормативный правовой акт вступил в силу с 01 февраля 2021 года за исключением отельных положений (т.2 л.д.10-13,144-149)

В разделе 6 части 3 Приложения 2 к Закону N 820-7 установлены общие требования режима использования земель в границах единой зоны регулирования застройки и хозяйственной деятельности 2 (ОЗРЗ-2).

К числу запретов на территории ОЗРЗ-2 указанным разделом отнесен, в том числе, снос (демонтаж) исторических зданий (пункт 6.1.1).

В пункте 6.1.2 этого же раздела предусмотрено, что запрет, указанный в пункте 6.1.1 настоящего раздела Режимов, не распространяется на следующие случаи разборки, демонтажа отдельных строительных конструкций (частей объекта капитального строительства):

разборка, демонтаж отдельных строительных конструкций, аварийное состояние которых установлено в соответствии с требованиями действующих документов по стандартизации (в том числе межгосударственных стандартов);

разборка, демонтаж отдельных строительных конструкций в случае отсутствия технической возможности их сохранения при осуществлении разборки, демонтажа строительных конструкций, аварийное состояние которых установлено в соответствии с требованиями действующих документов по стандартизации (в том числе межгосударственных стандартов);

разборка, демонтаж отдельных строительных конструкций в ходе капитального ремонта, реконструкции исторического здания, влекущих изменение его внешнего облика, допускаемое Режимами.

Правообладатель земельного участка, на котором располагалось историческое здание, формирующее уличный фронт, обязан осуществить его восстановление в части внешнего облика, воспринимаемого с открытых городских пространств, в случае полной или частичной утраты исторического здания, в том числе в результате разборки отдельных строительных конструкций, аварийное состояние которых было установлено в соответствии с требованиями действующих документов по стандартизации (в том числе межгосударственных стандартов).

Восстановление исторического здания осуществляется после получения положительного заключения государственного органа охраны объектов культурного наследия.

Общество с ограниченной ответственностью "А" (далее - ООО "А", Общество) обратилось в суд с административным исковым заявлением, после уточнения которого, и частичного прекращения производства по делу, просило признать недействующими с момента вступления решения суда в законную силу пункты 6.1.1, 6.1.2 раздела 6 части 3 Приложения N 2 к Закону N 820-7 (т.1 л.д.4-10,122-124).

В обоснование требований административный истец указал, что является собственником земельного участка и расположенного на нем здания, 1901 года постройки, с кадастровым номером N... по адресу: <адрес> (далее - Здание), расположенного в одном из исторически сложившихся центральных районов Санкт-Петербурга, включенного оспариваемым нормативным правовым актом в границы единой зоны регулирования застройки и хозяйственной деятельности 2 (ОЗРЗ-2), являющегося историческим зданием в соответствии с положениями оспариваемого нормативного правового акта; оспариваемыми положениями административный истец лишен возможности произвести разбор аварийных конструкций Здания без последующего восстановления его облика, что препятствует полноценному использованию и распоряжению принадлежащим административному истцу имуществом.

Оспариваемые положения Закона N 820-7, по мнению административного истца, нарушают предусмотренное статьей 209 Гражданского кодекса Российской Федерации право на владение, пользование и распоряжение принадлежащим на праве собственности имуществом, а также противоречат Постановлению Правительства Российской Федерации от 12 сентября 2015 года N 972 "Об утверждении Положения о зонах охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации и о признании утратившими силу отдельных положений нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации", которое не предусматривает запрет на снос и обязанности восстанавливать утраченные объекты, не являющиеся объектами культурного наследия, для зоны регулирования застройки и хозяйственной деятельности.

Представитель административного истца, являющийся также представителем заинтересованного лица ООО "С з "А", Н Д.С. в суд явился, поддержал заявленные требования, представил письменные объяснения, полагая, что установление запрета на снос (демонтаж) исторического здания противоречит также пункту 1 статьи 3 Гражданского кодекса Российской Федерации, пункту 14.1 статьи 1 и главе 6.4 Градостроительного кодекса Российской Федерации, установление требования о получении положительного заключения органа охраны противоречит пункту 6 статьи 6 Градостроительного кодекса Российской Федерации и статье 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации, поскольку такая процедура не предусмотрена постановлением Правительства Российской Федерации от 30.04.2014 "Об исчерпывающем перечне процедур в сфере жилищного строительства" (т.1 л.д.185-187, т.3 л.д.2-4,211-214).

Представитель административного ответчика Законодательного Собрания Санкт-Петербурга К Т.А. представила возражения на заявленные требования, полагая, что оспариваемый акт соответствует требованиям законодательства, имеющего большую юридическую силу (т.2 л.д.59-63)

Представитель административного ответчика Губернатора Санкт-Петербурга п Е.Ю. в суд явилась, представила возражения на заявленные требования, полагая, что оспариваемый акт принят уполномоченным органом с соблюдением требований к процедуре его принятия и опубликования. Представитель административного ответчика указал на то, что оспариваемыми положениями не нарушаются права административного истца, поскольку они позволяют осуществить демонтаж принадлежащего административному истцу исторического здания, как находящегося в аварийном состоянии, и не влекут обязанность по восстановлению внешнего облика этого исторического здания, поскольку оно не формирует уличный фронт, в связи с чем Комитетом по государственному контролю, использованию и охране памятников истории и культуры выдано положительное заключение от <дата> года N N... о соответствии предполагаемого к размещению на принадлежащем административному истцу земельном участке многоквартирного дома, предусматривающего демонтаж указанного исторического здания (т.1 л.д.158-161 т.2 л.д.1-9, т.3 л.д.214-218)

Выслушав представителей сторон, показания свидетеля, исследовав материалы дела, заслушав заключение прокурора, полагавшего необходимым отказать в удовлетворении административного иска, суд считает, что заявленные требования подлежат отклонению по следующим основаниям.

Согласно пункту "д" части 1 статьи 72 и части 2 статьи 76 Конституции Российской Федерации охрана памятников истории и культуры находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.

В силу подпункта 15 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения относится решение вопросов сохранения, использования и популяризации объектов культурного наследия (памятников истории и культуры), находящихся в собственности субъекта Российской Федерации, государственной охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) регионального значения, выявленных объектов культурного наследия, а также осуществления регионального государственного надзора за состоянием, содержанием, сохранением, использованием, популяризацией и государственной охраной объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) регионального значения, объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) местного (муниципального) значения, выявленных объектов культурного наследия.

Специальным законом, регулирующим вопросы охраны памятников истории и культуры, является Федеральный закон от 25 июня 2002 г. N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" (далее - Закон N 73-ФЗ).

Согласно преамбуле этого закона государственная охрана объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) является одной из приоритетных задач органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.

Положениями статьи 34 Закона N 73-ФЗ предусматривается, что в целях обеспечения сохранности объекта культурного наследия в его исторической среде на сопряженной с ним территории устанавливаются зоны охраны объекта культурного наследия: охранная зона, зона регулирования застройки и хозяйственной деятельности, зона охраняемого природного ландшафта. В целях одновременного обеспечения сохранности нескольких объектов культурного наследия в их исторической среде допускается установление для данных объектов культурного наследия единой охранной зоны объектов культурного наследия, единой зоны регулирования застройки и хозяйственной деятельности и единой зоны охраняемого природного ландшафта (далее - объединенная зона охраны объектов культурного наследия). Состав объединенной зоны охраны объектов культурного наследия определяется проектом объединенной зоны охраны объектов культурного наследия (пункт 1).

Границы зон охраны объектов культурного наследия, в том числе границы объединенной зоны охраны объектов культурного наследия (за исключением границ зон охраны особо ценных объектов культурного наследия народов Российской Федерации и объектов культурного наследия, включенных в Список всемирного наследия), особые режимы использования земель в границах территорий данных зон и требования к градостроительным регламентам в границах территорий данных зон утверждаются на основании проектов зон охраны объектов культурного наследия в отношении объектов культурного наследия федерального значения либо проекта объединенной зоны охраны объектов культурного наследия - органом государственной власти субъекта Российской Федерации по согласованию с федеральным органом охраны объектов культурного наследия, а в отношении объектов культурного наследия регионального значения и объектов культурного наследия местного (муниципального) значения - в порядке, установленном законами субъектов Российской Федерации (пункт 3).

Законом Санкт-Петербурга от 12 июля 2007 года N 333-64 "Об охране объектов культурного наследия в Санкт-Петербурге" установлено, что законами Санкт-Петербурга утверждаются на основании проектов зон охраны объектов культурного наследия, проекта объединенной зоны охраны объектов культурного наследия границы зон охраны объектов культурного наследия, в том числе границы объединенной зоны охраны объектов культурного наследия (за исключением границ зон охраны особо ценных объектов культурного наследия народов Российской Федерации и объектов культурного наследия, включенных в Список всемирного наследия), особые режимы использования земель в границах территорий данных зон и требования к градостроительным регламентам в границах территорий данных зон (пункт 1.1 статьи 3); разработка проектов законов Санкт-Петербурга об утверждении границ зон охраны объектов культурного наследия (за исключением границ зон охраны особо ценных объектов культурного наследия народов Российской Федерации и объектов культурного наследия, включенных в Список всемирного наследия), объединенной зоны охраны объектов культурного наследия, особых режимов использования земельных участков в границах территорий данных зон и требований к градостроительным регламентам в границах территорий данных зон отнесена к компетенции Правительства Санкт-Петербурга (пункт 2 статьи 3).

Порядок разработки, согласования и утверждения проекта зон охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, проекта объединенной зоны охраны объектов культурного наследия, требования к режимам использования земель и общие принципы установления требований к градостроительным регламентам в границах территорий указанных зон установлены Положением о зонах охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации и о признании утратившими силу отдельных положений нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации", утвержденным Постановлением Правительства РФ от 12.09.2015 N 972 (далее - Положение N 972).

Разработка проектов зон охраны объектов культурного наследия, проекта объединенной зоны охраны объектов культурного наследия осуществляется физическими или юридическими лицами на основе материалов историко-архитектурных, историко-градостроительных и архивных исследований (далее - историко-культурные исследования), а также с использованием данных государственного кадастра недвижимости при их наличии (пункт 3 Положения N 972).

Состав зон охраны объектов культурного наследия определяется проектом зон охраны объектов культурного наследия, разрабатываемым исходя из материалов историко-культурных исследований, в которых обосновывается необходимость разработки проекта зон охраны в отношении одного объекта культурного наследия либо проекта объединенной зоны охраны объектов культурного наследия (пункт 4 Положения N 972).

Проект зон охраны объекта культурного наследия и проект объединенной зоны охраны объектов культурного наследия представляют собой документацию в текстовой форме и в виде карт (схем) границ, содержащую описание границ проектируемых зон и границ территорий объектов культурного наследия, расположенных в указанных зонах, проекты режимов использования земель и требований к градостроительным регламентам в границах данных зон (пункт 6 Положения N 972).

Согласно статьям 28, 30 Закона N 73-ФЗ проекты зон охраны объекта культурного наследия являются объектами государственной историко-культурной экспертизы (ГИКЭ).

Проект зон охраны объекта культурного наследия представляется в соответствующий орган государственной власти вместе с обосновывающими материалами и заключением государственной историко-культурной экспертизы, а также с результатами общественного обсуждения (пункт 12 Положения N 972).

На основании проекта зон охраны объекта культурного наследия федерального значения с учетом наличия положительного заключения государственной историко-культурной экспертизы соответствующий орган государственной власти субъекта Российской Федерации утверждает правовым актом, согласованным с Министерством культуры Российской Федерации, границы зон охраны объекта культурного наследия, режимы использования земель и требования к градостроительным регламентам в границах данных зон (пункт 14 Положения).

Судом установлено, что на основании государственного контракта от <дата> N N... (N...) по инициативе Комитета по государственному контролю, использованию и охране памятников истории и культуры Санкт-Петербурга (далее - КГИОП) с учетом сведений научно-исследовательской работы "Материалы по обоснованию проекта объединенных озон охраны объекта культурного наследия, расположенных на территории Санкт-Петербурга", выполненной в 2018 году ООО НИиПИ "С", разработан в 2019 году проект объединенных зон охраны объектов культурного наследия (далее - Проект), на который получено положительное заключение государственной историко-культурной экспертизы, выполненной в соответствии с Положением о государственной историко-культурной экспертизе, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 15 июля 2009 г. N 569, которым определено, что в отношении проектов зон охраны объекта культурного наследия экспертиза проводится экспертной комиссией из трех и более экспертов (подпункт "б" пункта 11(2)); Проект был размещен на официальном сайте Администрации Санкт-Петербурга для общественных обсуждений, которые прошли с 21 октября по 03 ноября 2019 года, 06 ноября 2019 года общественное обсуждение по Проекту признано состоявшимся на заседании Общественного совета при КГИОП; 11 декабря 2019 года Проект поддержан на заседании Совета по сохранению культурного наследия при Правительстве Санкт-Петербурга; Проект согласован Министерством культуры Российской Федерации (согласования от <дата> N... и от <дата> N...), Проект внесен на рассмотрение Законодательного Собрания Санкт-Петербурга Губернатором Санкт-Петербурга, принят Законодательным Собранием Санкт-Петербурга в трех чтениях, официально опубликован на официальном сайте Администрации Санкт-Петербурга http://www.gov.spb.ru в соответствии с требованиями статьи 1 Закона Санкт-Петербурга от 16.07.2010 N 445-112 "Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов Санкт-Петербурга" (т.2 л.д.17-58,54-75, 118-143,149-162, т.3 л.д.26-49).

Таким образом, оспариваемый нормативный правовой акт принят уполномоченным органом с соблюдением установленной процедуры принятия и опубликования нормативного правового акта, что не оспаривается административным истцом.

Оценивая доводы истца о противоречии оспариваемых положений нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, суд принимает во внимание, следующие обстоятельства.

Абзацами вторым пункта 2 статьи 34 Закона N 73-ФЗ определено, что зона регулирования застройки и хозяйственной деятельности - это территория, в пределах которой устанавливается режим использования земель, ограничивающий строительство и хозяйственную деятельность, определяются требования к реконструкции существующих зданий и сооружений.

В соответствии с пунктом 6 Положения N 972 границами зон охраны объекта культурного наследия являются линии, обозначающие территорию, за пределами которой осуществление градостроительной, хозяйственной и иной деятельности не оказывает прямое или косвенное негативное воздействие на сохранность данного объекта культурного наследия в его исторической среде.

Как установлено пунктом 10 Положения N 972 режим использования земель и требования к градостроительным регламентам в границах зоны регулирования застройки и хозяйственной деятельности, в том числе единой зоны регулирования застройки и хозяйственной деятельности, устанавливаются с учетом следующих требований: ограничение строительства, необходимое для обеспечения сохранности объекта культурного наследия в его исторической среде, в том числе касающееся размеров, пропорций и параметров объектов капитального строительства и их частей, использования отдельных строительных материалов, применения цветовых решений (подпункт "а"); ограничение капитального ремонта и реконструкции объектов капитального строительства и их частей, в том числе касающееся их размеров, пропорций и параметров, использования отдельных строительных материалов, применения цветовых решений (подпункт "б"); обеспечение визуального восприятия объекта культурного наследия в его историко-градостроительной и природной среде (подпункт "в"); ограничение хозяйственной деятельности, необходимое для обеспечения сохранности объекта культурного наследия в его историко-градостроительной и природной среде (подпункт "г"); сохранение качества окружающей среды, необходимого для обеспечения сохранности объекта культурного наследия в его историко-градостроительной и природной среде (подпункт "д"); соблюдение требований в области охраны окружающей среды, необходимых для обеспечения сохранности объекта культурного наследия в его историческом и ландшафтном окружении, а также охраняемого природного ландшафта (подпункт "е"); иные требования, необходимые для обеспечения сохранности объекта культурного наследия в его историко-градостроительной и природной среде (подпункт "ж").

Из указанных положений следует, что в целях обеспечения сохранности объекта культурного наследия в его исторической среде на сопряженной с ним территории в зоне регулирования застройки и хозяйственной деятельности, допускается установление ограничения хозяйственной деятельности, и иных требований, необходимых для обеспечения сохранности объекта культурного наследия в его историко-градостроительной и природной среде.

Согласно приведенному ранее пункту 4 Положения N 972 состав зон охраны объектов культурного наследия определяется проектом зон охраны объектов культурного наследия, разрабатываемым исходя из материалов историко-культурных исследований, в которых обосновывается необходимость разработки проекта зон охраны в отношении одного объекта культурного наследия либо проекта объединенной зоны охраны объектов культурного наследия.

Как следует из научно-исследовательской работы "Материалы по обоснованию проекта объединенных озон охраны объекта культурного наследия, расположенных на территории Санкт-Петербурга", выполненной в 2018 году ООО НИиПИ "С" (далее - Научная работа), в ходе этого исследования осуществлен анализ композиционных связей объектов культурного наследия на территории Санкт-Петербурга с окружающей застройкой и элементами природного ландшафта и рельефа, анализ структуры визуального восприятия объектов культурного наследия, оценено, что исторический центр Санкт-Петербурга относится к уникальным территориям с сохранившейся целостной исторической средой, которая наряду с памятниками истории и культуры включает фоновые элементы среды - рядовую застройку, планировку, природный ландшафт, визуальные и композиционные связи между ценными элементами, что послужило основанием для включения объекта "Исторический центр Санкт-Петербурга и связанные с ним группы памятников" в Список всемирного наследия в 1990 году в соответствии с решением 14-й сессии Комитета всемирного наследия; принята во внимание специфика историко-культурного наследия Санкт-Петербурга, где объекты культурного наследия расположены в плотной городской ткани и неразрывно связаны с окружающей застройкой, что определяет особую важность сохранения целостности исторической среды, являющейся важнейшим компонентом историко-культурного наследия города во всем многообразии ее элементов; определено, что для исторически сложившихся территорий центральных районов к исторически ценным градоформирующим объектам следует отнести как отдельные исторические здания, так и ценную историческую среду кварталов исторического центра, сформированную этими зданиями, завершенные архитектурные композиции, включающие как лицевые корпуса, так и дворовые пространства, с ясной конфигурацией и габаритами дворовых корпусов, художественным решением дворовых фасадов; наиболее эффективным методом сохранения своеобразия Санкт-Петербурга и объектов культурного наследия на его территории является комплексный подход, при котором охране подлежат все ценные элементы и характеристики среды в их взаимосвязи, в том числе не формирующие сложные градостроительные ансамбли, поскольку восприятие всей совокупности таких элементов и характеристик формирует образ города в целом; установлена необходимость сохранения условий наилучшего зрительного восприятия объектов культурного наследия в случае утраты историко-градостроительной среды на прилегающих к таким объектам территориях.