Решение Ростовского областного суда

РОСТОВСКИЙ ОБЛАСТНОЙ СУД

РЕШЕНИЕ

от 23 июня 2021 года Дело N 3а-175/2021

Ростовский областной суд

в составе председательствующего Шикуля Е.В.

при секретаре Даниловой С.А.

с участием прокурора Дмитренко О.В.,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному иску Гусевой-Шаповаловой Натальи Алексеевны о признании недействующим решение Городской Думы города Таганрога Ростовской области N 155 от 11 марта 2021 года "О внесении изменений и дополнений в Устав муниципального образования "Город Таганрог",

УСТАНОВИЛ:

Устав муниципального образования "Город Таганрог" принят решением Городской Думы города Таганрога N 318 от 3 июня 2011 г. В последующем вносились изменения и дополнения решениями Городской Думы города Таганрога N 453 от 17 июля 2012 г., N 534 от 29 марта 2013 г., N 607 от 29 ноября 2013 г., N 645 от 31 марта 2014 г., N 17 от 5 ноября 2014 г., N 135 от 2 ноября 2015 г., N 243 от 29 сентября 2016 г., N 355 от 25 мая 2017 г., N 446 от 30 марта 2018 г., N 537 от 31 января 2019 г.

Решением Городской Думы города Таганрога N 155 от 11 марта 2021 г. внесены изменения и дополнения в Устав муниципального образования "Город Таганрог" (далее Устав).

Гусева-Шаповалова Н.А. обратилась в суд с административным исковым заявлением о признании недействующим решение Городской Думы города Таганрога N 155 от 11 марта 2021 г. "О внесении изменений и дополнений в Устав муниципального образования "Город Таганрог".

В обоснование административных исковых требований Гусева-Шаповалова Н.А. указала на нарушения процедуры принятия оспариваемого нормативного правового акта. Являясь жителем города Таганрога, административный истец была лишена права на участие в публичных обсуждениях изменений в Устав города, проект муниципального нормативного акта подлежал опубликованию за 30 дней до дня рассмотрения вопроса о принятии устава муниципального образования, решение о принятии Устава муниципального образования подлежало государственной регистрации в органах юстиции и опубликованию.

В последующем Гусева-Шаповалова Н.А. уточнила требования в порядке ст. 46 КАС РФ и просила признать решение Городской Думы города Таганрога N 155 от 11 марта 2021 г. недействующим по 47 пунктам, принятым с существенными нарушениями процедуры принятия решения представительным органом местного самоуправления.

В судебном заседании Гусева-Шаповалова Н.А., представитель административного истца по доверенности Екушевский А.В. просили признать недействующим решение Городской Думы города Таганрога N 155 от 11 марта 2021 г. в полном объеме, указывая, что все изменения, требующие проведения публичных слушаний, приняты с нарушением сроков процедуры, предусмотренной п. 9 ст. 44 Федерального закона N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", поскольку публичные слушания проведены 20 января 2020 г., решение принято спустя год и два месяца. По мнению административного истца, не все изменения в Устав в связи с приведением в соответствие с федеральным законодательством могли быть приняты без проведения публичных слушаний. Также, по мнению административного истца, отсутствовали основания для приведения в соответствие с федеральным законодательством той части Устава, которая прошла правую экспертизу в регистрирующем органе.

Представитель административного ответчика Городской Думы города Таганрога по доверенности Мамаенко Д.В. требования не признал, указывая на соблюдение процедуры принятия оспариваемого решения.

Представитель заинтересованного лица Администрации города Таганрога по доверенности Дзыговская О.Н. просила отказать в удовлетворении административного иска Гусевой-Шаповаловой Н.А., полагая, что соблюдена процедура подготовки проекта решения о внесении изменений и дополнений в Устав.

Заинтересованное лицо Главное управление Министерства юстиции по Ростовской области представило ходатайство о рассмотрении административного дела в отсутствие его представителя, сообщив суду, что 29 марта 2021 г. поступил пакет документов для рассмотрения вопроса о государственной регистрации решения Городской Думы города Таганрога N 155 от 11 марта 2021 г., 27 апреля 2021 г. указанный пакет документов на основании письма главы города Таганрога был возвращен без рассмотрения. Дело рассмотрено в отсутствие заинтересованного лица.

Заинтересованное лицо председатель Городской Думы - глава города Таганрога Титаренко И.Н. в судебное заседание не явилась, извещена, дело рассмотрено в ее отсутствие.

Изучив материалы административного дела, выслушав лиц, явившихся в судебное заседание, заключение прокурора, полагавшего возможным удовлетворить заявленные требования, суд приходит к следующему.

Согласно части 1 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

Согласно части 1 статьи 7 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее Закон N 131-ФЗ) по вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты.

Закон N 131-ФЗ закрепляет общую систему муниципальных правовых актов, которую возглавляет устав муниципального образования (ч. 1 ст. 43 Закона).

Устав муниципального образования - основной документ, определяющий структуру органов местного самоуправления и особенности осуществления местного самоуправления в конкретном муниципальном образовании.

В данном случае административный истец Гусева-Шаповалова Н.А. является уроженкой и жителем города Таганрога и, соответственно, субъектом отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом (л.д. 76 том 1).

Решение представительного органа местного самоуправления о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования, определяющее возникновение, изменение или прекращение муниципально-правовых отношений, презюмирует право административного истца на оспаривание его положений.

Общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, государственные гарантии его осуществления устанавливает и определяет Закон N 131-ФЗ, пунктом 1 части 1 статьи 17 которого установлено, что в целях решения вопросов местного значения органы местного самоуправления поселений, муниципальных районов, городских округов, городских округов с внутригородским делением и внутригородских районов обладают полномочиями по принятию устава муниципального образования и внесению в него изменений и дополнений, изданию муниципальных правовых актов.

При этом федеральный законодатель в части 10 статьи 35 Закона 131-ФЗ в пунктах 1 - 11 определилвопросы, решение которых находится в исключительной компетенции представительного органа муниципального образования, включая принятие устава муниципального образования и внесение в него изменений и дополнений.

В соответствии с п. 2 ч. 1 ст. 12, п. 1 ч. 2 ст. 35 Устава представительным органом муниципального образования "Город Таганрог" является Городская Дума города Таганрога, в исключительной компетенции которой находится принятие Устава города Таганрога и внесение в него изменений и дополнений.

В силу части 5 статьи 44 Закона N 131-ФЗ муниципальный правовой акт о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования принимается большинством в две трети голосов от установленной численности депутатов представительного органа муниципального образования.

Аналогичные положения содержатся в части 1 статьи 47 Устава города Таганрога, принятого решением Городской Думы города Таганрога от 3 июня 2011 года N 318 (в редакции от 31 января 2019 года).

В соответствии с частью 8.1 статьи 44 Закона N 131-ФЗ изменения и дополнения в устав муниципального образования вносятся муниципальным правовым актом, который может оформляться решением представительного органа (схода граждан) муниципального образования, подписанным его председателем и главой муниципального образования.

В соответствии с положениями части 1 статьи 50 Устава нормативные правовые акты принимаются Городской Думой города Таганрога в форме решений.

Исходя из приведенных норм, суд приходит к выводу, что оспариваемый муниципальный правовой акт принят Городской Думой города Таганрога полномочным представительным органом, большинством в две трети голосов от установленной численности депутатов представительного органа муниципального образования с соблюдением предусмотренной Уставом формы нормативного правового акта.

В данной части порядок принятия нормативного правового акта административным истцом не оспаривался.

Проверяя соблюдение процедуры подготовки и принятия решения о внесении изменений и дополнений в Устав, предусмотренной нормами Закона N 131-ФЗ, судом установлено следующее.

В соответствии с пунктом 1 части 3 статьи 28 Закона 131-ФЗ на публичные слушания должны выноситься проект устава муниципального образования, а также проект муниципального нормативного правового акта о внесении изменений и дополнений в данный устав, кроме случаев, когда в устав муниципального образования вносятся изменения в форме точного воспроизведения положений Конституции Российской Федерации, федеральных законов, конституции (устава) или законов субъекта Российской Федерации в целях приведения данного устава в соответствие с этими нормативными правовыми актами.

Порядок организации и проведения публичных слушаний определяется уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования (ч. 4 ст. 28 Закона 131-ФЗ).

В соответствии с п.п. 6,7,8 статьи 21 Устава решение Городской Думы города Таганрога о назначении публичных слушаний с указанием времени и места проведения публичных слушаний, а также проект муниципального правового акта, выносимого на публичные слушания, не позднее чем за 7 календарных дней до дня проведения публичных слушаний публикуются в периодическом печатном издании, определенном в качестве источника официального опубликования муниципальных правовых актов.

Порядок организации и проведения публичных слушаний по проектам и вопросам, указанным в части 3 настоящей статьи, в части, не урегулированной настоящим Уставом, устанавливается решением Городской Думы города Таганрога.

Результаты публичных слушаний, включая мотивированное обоснование принятых решений, подлежат официальному опубликованию.

Из материалов дела усматривается, что решением Городской Думы города Таганрога N 47 от 24 декабря 2019 г. назначено проведение публичных слушаний по проекту решения Городской Думы о внесении изменений и дополнений в Устав города Таганрога, определена дата проведения публичных слушаний - 20 января 2020 г. с приложением проекта, порядка учета предложений по проекту, с приложением к порядку учета предложений (л.д. 85-86 том 1).

Согласно выписке из протокола заседания Городской Думы от 24 декабря 2019 г. из 22 присутствующих депутатов 22 проголосовали за (л.д. 94-95 том 1).

Решение о назначении публичных слушаний опубликовано в газете "Таганрогская правда" N 160 от 26 декабря 2019 г., определенной постановлением Администрации города Таганрога от 21 мая 2013 г. N 1559 источником официального опубликования муниципальных правовых актов муниципального образования "Город Таганрог".

Решением Городской Думы города Таганрога N 59 от 26 марта 2020 г. утверждены результаты публичных слушаний, решение опубликовано в газете "Таганрогская правда" N 34 от 6 апреля 2020 г. (л.д.99-102 том 1).

В публичных слушаниях приняли участие 37 человек, в рамках публичных слушаний поступило одно предложение, не подлежащее учету в проекте решения о внесении изменений, из чего следует, что жителями города Таганрога было реализовано право на участие в публичном обсуждении проекта муниципального правового акта о внесении изменений в Устав.

Доводы административного истца Гусевой-Шаповаловой Н.А. о недействительности публичных слушаний, проведенных 20 января 2020 г., в связи с истечением срока их действия на момент принятия Городской Думой города Таганрога решения N 155 от 11 марта 2021 г. основаны на неправильном толковании положений ч. 9 ст. 44 Закона 131-ФЗ.

Шестимесячный срок, установленный частью 9 статьи 44 Закона N 131-ФЗ для приведения устава муниципального образования в соответствие с федеральным законом, не является пресекательным, не подлежит применению к периоду между датой проведения публичных слушаний и датой принятия решения представительным органом решения по результатам публичных слушаний.

После проведения публичных слушаний, проект решения Городской Думы претерпел изменения.

В процессе подготовки проекта к рассмотрению в адрес главы Администрации города Таганрога поступили предложения председателя Городской Думы - главы города Таганрога от 17 января 2020 г. N 60.10/42 о доработке проекта в части установления возможности избрания нескольких заместителей председателя Городской Думы города Таганрога, осуществляющих полномочия как на постоянной, так и не на постоянной основе, также с учетом изменений, внесенных в федеральное законодательство и в целях проведения редакционных правок (л.д. 61-66 том 2).

Доработанный с учетом поступивших предложений председателя Городской Думы - главы города Таганрога, а также с учетом изменений, внесенных в федеральное законодательство, проект был внесен главой Администрации города Таганрога в Городскую Думу города Таганрога 10 марта 2020 г. (РКПД N 28-РГД-П от 5 марта 2020 г). Повторно проект был доработан Администрацией города Таганрога и 26 августа 2020 г. внесен в Городскую Думу города Таганрога (л.д. 155-160 том 1).

Указанный проект был принят Городской Думой города Таганрога 23 октября 2020 г. (решение Городской Думы города Таганрога от 23 октября 2020 г. N 118 "О внесении изменений и дополнений в Устав муниципального образования "Город Таганрог") (л.д. 106-109 том 1).

Решение Городской Думы города Таганрога N 118 от 23 октября 2020 г. не прошло государственную регистрацию, официально не опубликовано.

Решением Городской Думы города Таганрога N 154 от 11 марта 2021 г. отменено решение Городской Думы города Таганрога от 23 октября 2020 г. N 118 (л.д. 103 том 1), решение N 154 от 11 марта 2021 г. опубликовано в газете "Таганрогская правда" N 30 от 17 марта 2021 г. (л.д. 105 том 1), государственную регистрацию не проходило.

В этот же день, 11 марта 2021 г. Городской Думой города Таганрога принято оспариваемое решение N 155 о внесении изменений и дополнений в Устав.

Учитывая вышеизложенные обстоятельства, суд приходит к выводу, что подпункт 1 пункта 1.12 части 1 оспариваемого решения N 115 от 11 марта 2021 г. принят с соблюдением процедуры проведения публичных слушаний, состоявшихся 20 января 2020 г.

Доводы административного ответчика о вынесении на публичные слушания подпункта 3 пункта 1.9, подпунктов 1,2,3,6 пункта 1.10 части 1 оспариваемого решения N 155 от 11 марта 2021 г. не нашли своего подтверждения.

Обсуждение непосредственно 20 января 2020 г. предложений председателя Городской Думы о внесении изменений в Устав в части установления возможности избрания нескольких заместителей председателя Городской Думы города Таганрога не может быть расценено как соблюдение процедуры публичных слушаний, поскольку данное обстоятельство не подтверждено допустимыми доказательствами, в проект решения, опубликованный при определении даты проведения публичных слушаний, данные предложения не включены.

При этом следует отметить, что изменения Устава, содержащиеся в подпунктах 1,2 пункта 1.1, подпунктах 1,2 пункта 1.9, подпунктах 1,2 пункта 1.13, пункта 14, подпунктах 1, 4, 5, 6, 7 пункта 15 части 1 решения N 155 от 11 марта 2021 г. прошли процедуру обсуждения на публичных слушаниях, состоявшихся 20 января 2020 года (были включены в проект решения о внесении изменений и дополнений в Устав, опубликованный в периодическом издании). Вместе с тем, с учетом положений ч. 3 ст. 28 Закона 131-ФЗ, необходимости в соблюдении такой процедуры не имелось.

Проверяя доводы административного ответчика и заинтересованного лица Администрации города Таганрога относительно отсутствия необходимости проведения публичных слушаний по ряду пунктов и подпунктов части 1 решения N 155 от 11 марта 2021 г., суд пришел к следующим выводам.

Подпунктом 1 пункта 1.1 части 1 решения N 155 от 11 марта 2021 г. внесены изменения в пункт 26 части 1 статьи 10 "Вопросы местного значения" Устава города Таганрога и к вопросам местного значения отнесена выдача градостроительного плана земельного участка, расположенного в границах города Таганрога, подпунктом 1 пункта 15 части 1 решения N 155 от 11 марта 2021 г. внесены изменения в пункт 35 части 1 статьи 41 Устава, определяющую полномочия Администрации города Таганрога, что соответствует статье 3 Федерального закона от 2 августа 2019 г. N 283-ФЗ "О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации".

В соответствии со статьей 1 Федеральным законом от 1 мая 2019 г. N 87-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации" заменены слова в статье 16 Закона 131-ФЗ, определяющей вопросы местного значения городского округа, что нашло отражение в подпунктах 2, 3 пункта 1.1 части 1 решения N 155 от 11 марта 2021 г., которыми внесены изменения в пункты 34, 43 части 1 статьи 10 "Вопросы местного значения" Устава города Таганрога, подпунктах 2, 6, 7 пункта 15 части 1 решения N 155 от 11 марта 2021 г., которыми внесены изменения в пункты 35.1, 58, 61 части 1 статьи 41 "Полномочия Администрации города Таганрога" Устава города Таганрога.

В результате дополнения статьи 13 "преобразование муниципальных образований" Закона N 131-ФЗ (в редакции Федерального закона N 87-ФЗ) претерпели изменения пункт 13 части 1 статьи 32 Устава "досрочное прекращение полномочий председателя Городской Думы - главы города Таганрога" (подпункт 1 пункт 1.9 части 1 решения N 155 от 11 марта 2021 г.), пункт 3 части 1 статьи 37 "Досрочное прекращение полномочий Городской Думы города Таганрога и депутата Городской Думы города Таганрога" (подпункт 1 пункта 1.13 части 1 решения N 155 от 11 марта 2021 г.), пункт 11 части 9 статьи 38.1 "Глава Администрации города Таганрога" (пункт 1.14 части 1 решения N 155 от 11 марта 2021 г).

Статьей 3 Федерального закона N 518-ФЗ дополнена часть 1 статьи 16 Закона N 131-ФЗ, что явилось основанием внесения изменений в часть 1 статьи 10 "Вопросы местного значения" Устава (подпункт 4 пункта 1.1 части 1 решения N 155 от 11 марта 2021 г.) и часть 1 статьи 41 "Полномочия Администрации города Таганрога" Устава (подпункт 3 пункта 1.15 части 1 решения N 155 от 11 марта 2021 г).Статьей 2 Федерального закона N 241-ФЗ от 20 июля 2020 г. дополнена часть 1 статьи 16.1 Закона N 131-ФЗ, определяющая право органов местного самоуправления городского округа на решение вопросов, формально не отнесенных к соответствующим вопросам местного значения, что привело к внесению дополнений в часть 1 статьи 11 Устава подпунктом 1 пункта 1.2 части 1 решения N 155 от 11 марта 2021 г.