Решение Кемеровского областного суда

КЕМЕРОВСКИЙ ОБЛАСТНОЙ СУД

РЕШЕНИЕ

от 29 июля 2021 года Дело N 3а-175/2021

Кемеровский областной суд в составе председательствующего судьи Решетняка А.М.,

при секретаре Горн Н.Е.,

с участием прокурора Антипова А.А.,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному иску Нобатовой Ларисы Серафимовны о признании недействующим в части решения Кемеровского городского Совета народных депутатов от 01.06.2018 N 139 "О внесении изменений в постановление Кемеровского городского Совета народных депутатов от 24.11.2006 N 75 "Об утверждении Правил землепользования и застройки в городе Кемерово",

УСТАНОВИЛ:

24 ноября 2006 года Кемеровским городским Советом народных депутатов принято постановление N 75 "Об утверждении Правил землепользования и застройки в городе Кемерово" (далее - Постановление N 75). Текст Правил землепользования и застройки города Кемерово и его графическая часть - карта градостроительного зонирования (далее - Правила землепользования и застройки) приведены в приложении к указанному решению и являются его неотъемлемой частью.

Постановление опубликовано в Вестнике Кемеровского городского Совета народных депутатов", выпуск 1 (сентябрь, октябрь, ноябрь), 2006.

В Постановление N 75 Кемеровским городским Советом народных депутатов, в том в его приложение - карту градостроительного зонирования, вносились изменения постановлением от 03.03.2007 N 125, решениями от 30.05.2008 N 120, от 27.02.2009 N 213, от 30.10.2009 N 277, от 29.10.2010 N 389, от 28.10.2011 N 68, от 24.02.2012 N 210, от 29.06.2012 N 147, от 24.12.2012 N 206, от 24.01.2014 N 309, от 26.06.2015 N 423, от 27.11.2015 N 439, от 24.06.2016 N 502, от 27.01.2017 N 39, от 01.06.2018 N 139, от 28.09.2018 N 161, от 31.05.2019 N 234, от 27.09.2019 N 260, от 28.02.2020 N 309, от 26.06.2020 N 331, от 30.10.2020 N 355, от 26.03.2021 N 409 создавшие в результате действующую редакцию этого нормативного правового акта.

Из них, 1 июня 2018 года Кемеровским городским Советом народных депутатов принято решение N 139 "О внесении изменений в постановление Кемеровского городского Совета народных депутатов от 24.11.2006 N 75 "Об утверждении Правил землепользования и застройки в городе Кемерово" которым на карту градостроительного зонирования города Кемерово установлены границы общественно-деловой зоны, в границах которой предусматривается осуществление деятельности по комплексному и устойчивому развитию территории (О-Р), установлены виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства в ее границах (том 1 л.д.234-250, том 2 л.д.1-7).

Нобатова Л.С. обратилась в суд с административным иском о признании недействующим решения Кемеровского городского Совета народных депутатов от 01.06.2018 N 139 "О внесении изменений в постановление Кемеровского городского Совета народных депутатов от 24.11.2006 N 75 "Об утверждении Правил землепользования и застройки в городе Кемерово" в части отнесения по схеме градостроительного зонирования земельного участка с кадастровым номером N по адресу: <адрес>, в границы территориальной зоны О-Р.

Требования мотивированы тем, что на принадлежащем ей земельном участке по адресу: <адрес>, с кадастровым номером N, который приобретался с целью строительства, ей самовольно построен жилой дом. Указанный земельный участок расположен в территориальной зоне О-Р (общественно - деловая зона, в границах которой предусматривается осуществление деятельности по комплексному и устойчивому развитию территории), введенной в Правила землепользования и застройки г.Кемерово решением Кемеровского городского Совета народных депутатов от 01.06.2018 N 139 и не предусматривающей размещение объекта индивидуального жилищного строительства.

Считает отнесение ее земельного участка к зоне О-Р незаконным, не соответствующим требованиям федерального законодательства, в том числе Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ), противоречащим виду разрешенного использования земельного участка - под жилую застройку индивидуальную, сделанным без учета ранее сложившейся планировки территории, существующего землепользования и привидения в соответствие с генеральным планом г.Кемерово, препятствующим реализации права собственника на строительство жилого дома (том 1 л.д.41-46).

В судебном заседании представитель административного истца Рагимов В.В., действующий на основании доверенности, заявленные требования по изложенным в административном иске основаниям, поддержал.

Административные истец Нобатова Л.С. в судебное заседание не явились, о рассмотрении дела извещена надлежащим образом, просила рассмотреть дело в свое отсутствие.

Представитель административных ответчиков Кемеровского городского Совета народным депутатов и администрации г.Кемерово Есипова Е.В., действующая на основании доверенностей, возражала против заявленных требованиях по основаниям, изложенным в письменных возражениях (том 1 л.д.181-182, 183-185, том 2 л.д.39-41).

Выслушав объяснения лиц, участвующих в деле, исследовав письменные материалы дела, заслушав заключение прокурора Антипова А.А., суд приходит к следующему.

В соответствии с положениями части 7 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ) при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд проверяет законность положений нормативного правового акта, которые оспариваются. При проверке законности этих положений суд не связан основаниями и доводами, содержащимися в административном исковом заявлении о признании нормативного правового акта недействующим, и выясняет обстоятельства, указанные в части 8 настоящей статьи в полном объеме.

Действовавшим на момент принятия оспариваемого нормативного правового акта законодательством предусмотрено следующее.

Статьей 3 Градостроительного кодекса Российской Федерации, (далее - ГрК РФ) предусмотрено, что законодательство о градостроительной деятельности состоит из ГрК РФ, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить ГрК РФ.

Согласно части 1 статьи 7, пункту 26 части 1 статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", пункту 3 части 1 статьи 8, части 1 статьи 32 ГрК РФ утверждение правил землепользования и застройки городского округа относится к вопросам местного значения городского округа, по которым представительным органом местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты.

Согласно статье 10 и 28 "Устава города Кемерово" от 24.06.2005 (далее - Устав), Кемеровский городской Совет народных депутатов является представительным органом городского округа, наделенным собственными полномочиями по решению вопросов местного значения городского округа (том 1 л.д. 186-229).

К полномочиям Кемеровского городского Совета народных депутатов отнесено установление, в том числе по представлению Главы города, общеобязательных правил по вопросам городского значения, а также утверждение генерального плана города, правил землепользования и застройки города (пункты 1 и 29 части 1 статьи 28 Устава).

Городской Совет по вопросам, отнесенным к его компетенции федеральными законами, законами Кемеровской области, настоящим Уставом, принимает решения - правовые акты нормативного и ненормативного характера (часть 1 статьи 29 Устава).

Согласно части 12 статьи 30 Устава нормативные правовые акты городского Совета подлежат опубликованию (обнародованию) в средствах массовой информации. Официальными источниками опубликования актов являются: газета "Кемерово"; сайт "Электронный бюллетень органов местного самоуправления города Кемерово" (электронный адрес в информационно-телекоммуникационной сети Интернет - pravo-kemerovo.ru). Официальным опубликованием акта считается первая публикация его полного текста в газете "Кемерово" или первое размещение (опубликование) на сайте "Электронный бюллетень органов местного самоуправления города Кемерово".

Судом установлено, что Нобатова Л.С. на основании договора купли-продажи земельного участка от 10.03.2016, является собственником земельного участка с кадастровым номером N, расположенного по адресу: <адрес> (том 1 л.д.17).

Согласно п.1.4 договора купли-продажи на участке расположены объекты недвижимости, принадлежащие покупателю на праве собственности жилой дом, общей площадью 23,5 кв.м.(свидетельство о государственной регистрации от 01.10.2015) (том 1 л.д.18-21)

Решением Заводского районного суда г.Кемерово от 5 марта 2020 года оставленным без изменения апелляционным определением Судебной коллегией по гражданским делам Кемеровского областного суда от 18 июня 2020 года и определением Восьмого кассационного суда общей юрисдикции от 1 октября 2020 года, Нобатовой Л.С. было отказано в удовлетворении исковых требований к администрации г. Кемерово о признании права собственности на самовольно построенный жилой дом, общей площадью 159 кв.м., расположенный по адресу: <адрес> (том 1 л.д. 151-157, 158-171, 172-175).

Определением судьи Верховного Суда Российской Федерации от 23 ноября 2020 года в передаче кассационной жалобы на вышеуказанные судебные акты для рассмотрения в судебном заседании Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации - отказано (том 1 л.д.176-177).

Так, вышеуказанными судебными актами установлено, что Нобатова Л.С., являясь с собственником земельного участка с кадастровым номером N и жилого дома по адресу: <адрес>, в период с 2016 года по 2019 год, без обращения в установленном Градостроительным кодексом Российской Федерации порядке за разрешением, самовольно, вопреки правилам градостроительного зонирования, Правилам землепользования и застройки в г. Кемерово, с увеличением площади до 159 кв.м. и этажности реконструировала жилой дом в территориальной зоне, не предусматривающей индивидуального жилищного строительства, о чем ей было известно.

Данные обстоятельства в силу положений части 2 статьи 64 КАС РФ не доказываются вновь и не подлежат оспариванию при рассмотрении настоящего дела.

Согласно уведомлению о несоответствии указанных в уведомлении о планируемом строительстве или реконструкции объекта индивидуального жилищного строительства или садового дома параметров объекта индивидуального жилищного строительства или садового дома установленным параметрам и (или) недопустимости размещения объекта индивидуального жилищного строительства или садового дома на земельном участке N 681/ИС-19 от 03.12.2019 земельный участок с кадастровым номером N расположен в территориальной зоне О-P (общественно-деловая зона, в границах которой предусматривается осуществление деятельности по комплексному и устойчивому развитию территории) п. 4 ст. 33 Правила землепользования и застройки в г. Кемерово, утвержденные постановлением городского Совета народных депутатов от 24.11.2006 N 75 (том 1 л.д.180)

Проверяя соблюдение форму нормативного правового акта, порядок его принятия и введения его в действие, суд исходит из следующего.

Порядок подготовки и утверждения проекта правил землепользования и застройки регламентирован статьей 31 ГрК РФ.

Опубликование правил землепользования и застройки, в силу части 3 статьи 32 ГрК РФ, осуществляется в порядке, установленном для официального опубликования муниципальных правовых актов, иной официальной информации, и размещаются на официальном сайте поселения (при наличии официального сайта поселения), официальном сайте городского округа (при наличии официального сайта городского округа) в сети "Интернет".

Официальным опубликованием нормативного правового акта считается его публикация в средстве массовой информации, определенном в качестве периодического издания, осуществляющего публикацию нормативных правовых актов, принятых данным органом. Целью опубликования нормативного правового акта является предоставление возможности лицам, чьи права и интересы он затрагивает, ознакомиться с его содержанием.

Оспариваемое решение принято на внеочередном заседании Кемеровского городского Совета народных депутатов и опубликовано на официальном сайте "Электронный бюллетень органов местного самоуправления города Кемерово" www.pravo-kemerovo.ru, 04.06.2018 и в приложении "Официально" к газете "Кемерово", N 42, 16.10.2018 (том 1 л.д.230-233, том 2 л.д.8, 9-15).

Принятию решения предшествовало проведение публичных слушаний (том 2 л.д.47, 48, 49, 50-54, 55-59) и составление пояснительной записки к его проекту (том 2 л.д.60).

Таким образом, судом установлено, что решение Кемеровского городского Совета народных депутатов от 1 июня 2018 года N 139 "О внесении изменений в постановление Кемеровского городского Совета народных депутатов от 24.11.2006 N 75 "Об утверждении Правил землепользования и застройки в городе Кемерово" принято уполномоченным органом в пределах компетенции, в порядке и форме, установленном действующим законодательством, опубликовано.

Рассматривая доводы административного истца о нахождении земельного участка в территориальной зоне О-Р в нарушение требований градостроительного законодательства Российской Федерации, суд исходит из следующего.

Отношения, связанные с территориальным планированием, градостроительным зонированием, планировкой территории, регламентированы ГрК РФ.

В статье 1 ГрК РФ, под градостроительной деятельностью понимается деятельность по развитию территорий, в том числе городов и иных поселений, осуществляемая в виде территориального планирования, градостроительного зонирования, планировки территории, архитектурно-строительного проектирования, строительства, капитального ремонта, реконструкции объектов капитального строительства, эксплуатации зданий, сооружений, благоустройства территорий (пункт 1); под территориальным планированием - планирование развития территорий, в том числе для установления функциональных зон, определения планируемого размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения (пункт 2); под функциональными зонами - зоны, для которых документами территориального планирования определены границы и функциональное назначение (пункт 5); под градостроительным зонированием - зонирование территорий муниципальных образований в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов (пункт 6).

Документом территориального планирования муниципального образования является генеральный план городского округа (п. 2 ч. 1 ст. 18 ГрК РФ). Правила землепользования и застройки выступают документом градостроительного зонирования, в котором устанавливаются территориальные зоны, градостроительные регламенты, порядок применения такого документа и порядок внесения в него изменений (пункт 8 статьи 1 ГрК РФ).

Составной частью правил землепользования и застройки является карта градостроительного зонирования (пункт 2 части 2 статьи 30 ГрК РФ), содержащая границы территориальных зон (часть 4 статьи 30 ГрК РФ).

При этом генеральный план городского округа как документ территориального планирования является обязательным для органов государственной власти, органов местного самоуправления при принятии ими решений и реализации таких решений, в том числе при разработке правил землепользования и застройки (часть 3 статьи 9, пункт 2 части 1 статьи 18 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Орган местного самоуправления осуществляет проверку проекта правил землепользования и застройки, представленного комиссией, на соответствие требованиям технических регламентов, генеральному плану поселения, генеральному плану городского округа, схемам территориального планирования муниципальных районов, схемам территориального планирования двух и более субъектов Российской Федерации, схемам территориального планирования субъекта Российской Федерации (часть 9 статьи 31 ГрК РФ.

Таким образом, установление территориальных зон конкретизирует положения документов территориального планирования в целях установления правового режима использования земельных участков, не изменяя при этом параметры планируемого развития территорий, предусмотренных для соответствующей функциональной зоны (пункты 2, 5, 6, 7 и 8 статьи 1 ГрК РФ).

При подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются, с учетом функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных генеральным планом городского округа (пункт 2 части 1 статьи 34 ГрК РФ).

В силу приведенных выше норм ГрК РФ территориальное планирование, как и градостроительное зонирование, преследует единую цель обеспечения устойчивого развития территорий. Вместе с тем документы территориального планирования определяют назначение территорий для достижения названной цели, а правила землепользования и застройки разрабатываются для создания условий по ее достижению исходя из назначения территорий.

Таким образом, положениями ГрК РФ закреплен принцип первичности генерального плана поселения как основополагающего документа территориального планирования, определяющего стратегию градостроительного развития территорий и содержащего долгосрочные ориентиры их развития, перед правилами землепользования и застройки.

В рассматриваемом случае документом территориального планирования на территории муниципального образования город Кемерово является Генеральный план города Кемерово, утвержденный решением Кемеровского городского Совета народных депутатов от 24.06.2011 N 36.

В материалы дела предоставлена выдержка из материалов по обоснованию проекта Генерального плана г.Кемерово подготовленного Федеральным государственным унитарным предприятием "Российский научно-исследовательский и проектный институт Урбанистики" по заданию администрации города Кемерово (том 1, часть 1), которым, в числе прочих, предлагается сохранение существующей жилой многоквартирной застройки района, реконструкция территории от <адрес> до <адрес> на расчетный срок генерального плана, реконструкция территории южнее <адрес> на перспективу (том 2 л.д.42-46).

В соответствии с положениями самого Генерального плана в редакции решения Кемеровского городского Совета народных депутатов от ДД.ММ.ГГГГ N, разработанного на два проектных периода: первая очередь строительства - 2022 г. и расчетный срок - 2032 г., основной целью его разработки является формирование долгосрочной стратегии градостроительного развития, обеспечивающей устойчивое социально-экономическое, пространственное и инфраструктурное развитие городской среды. В этой связи в его составе решаются задачи, в том числе, разработки проектного функционального зонирования с учетом необходимости масштабного резервирования территорий под инвестиции в производственную и непроизводственную деятельность, развития озелененных и рекреационных территорий; развития селитебных зон с учетом прогнозируемого роста темпов строительства и дифференцированного спроса на жилье различных типов, а также активной субурбанизации в ближнем окружении города.

Из генерального плана в вышеуказанной редакции следует, что планировочные районы Кировский, Рудничный, Заводский, Центральный, Промышленновский и Кедровка практически сформировались, имеют ограниченные возможности размещения жилищного строительства на новых территориях (отнесенные преимущественно к первой очереди) и существенные возможности реконструкции индивидуальной застройки. Однако генеральным планом предусматривается максимально возможное сохранение существующей индивидуальной застройки; сплошная реконструкция намечена только в наиболее ценных градостроительных зонах - районе <адрес> (первая очередь).

Территориальная общественно - деловая зона предусмотрена статьей 85 Земельного кодекса Российской Федерации, в соответствии с которой земельные участки в составе общественно-деловых зон предназначены для застройки административными зданиями, объектами образовательного, культурно-бытового, социального назначения и иными предназначенными для общественного использования объектами согласно градостроительным регламентам.

Согласно части 5 и 6 статьи 35 ГрК РФ общественно-деловые зоны предназначены для размещения объектов здравоохранения, культуры, торговли, общественного питания, социального и коммунально-бытового назначения, предпринимательской деятельности, объектов среднего профессионального и высшего образования, административных, научно-исследовательских учреждений, культовых зданий, стоянок автомобильного транспорта, объектов делового, финансового назначения, иных объектов, связанных с обеспечением жизнедеятельности граждан. В перечень объектов капитального строительства, разрешенных для размещения в общественно-деловых зонах, могут включаться жилые дома, жилые дома блокированной застройки, многоквартирные дома, гостиницы, подземные или многоэтажные гаражи.

Как следует из карты функциональных зон Генерального плана г.Кемерово в редакции от 01.06.2018 N 138 и карты градостроительного зонирования Правил землепользования и застройки г.Кемерово в редакции оспариваемого решения от 01.06.2018 N 139, их фрагментов, земельный участок по адресу: <адрес> находится в границах Общественно - деловой зоны, в границах которой предусматривается осуществление деятельности по комплексному и устойчивому развитию территории (О-Р), расположенной вдоль <адрес> (том 1 л.д.112, 113, 115, том 2 л.д.17, 18).