Решение Калининградского областного суда

КАЛИНИНГРАДСКИЙ ОБЛАСТНОЙ СУД

РЕШЕНИЕ

от 2 августа 2021 года Дело N 3а-166/2021

Калининградский областной суд в составе:

председательствующего судьи - Струковой А.А.

с участием прокурора - Ботвиной Л.В.

при секретаре - Горенко Т.С.,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному иску ООО "Быстрое Питание" к Калининградской областной Думе, Губернатору Калининградской области об оспаривании в части статьи 77 Кодекса Калининградской области об административных правонарушениях,

УСТАНОВИЛ:

24 апреля 2008 года Калининградской областной Думой принят и 12 мая 2008 года подписан Губернатором Калининградской области Закон Калининградской области от 12 мая 2008 года N 244 "Кодекс Калининградской области об административных правонарушениях", официально опубликованный в издании "Калининградская правда" от 21 мая 2008 года N 89.

Статьей 77 Кодекса Калининградской области об административных правонарушениях установлена административная ответственность за нарушение правил размещения (установки) павильонов, киосков, гаражей, парковок, ограждений и других объектов с кратковременным сроком эксплуатации или их размещение (установка) с отступлением от схемы размещения.

Законом Калининградской области от 17 июня 2009 N 342 внесены изменения и дополнения в настоящий Кодекс, в том числе изменена санкция статьи 77 Кодекса Калининградской области об административных правонарушениях в отношении физических лиц.

В остальной части редакция статьи 77 настоящего Кодекса не изменялась.

ООО "Быстрое Питание" обратилось 25 мая 2021 года в Калининградский областной суд с административным иском к Калининградской областной Думе об оспаривании статьи 77 Кодекса Калининградской области об административных правонарушениях, ссылаясь на то, что данная статья в той мере, в которой она устанавливает административную ответственность за размещение нестационарных торговых объектов, нарушает права и законные интересы ООО "Быстрое Питание", которое неоднократно привлекалось к административной ответственности за размещение нестационарных торговых объектов на придомовой территории многоквартирных домов в нарушение запрета, предусмотренного пунктом 8.8.2 Правил благоустройства территории городского округа "Город Калининград", утвержденных решением городского совета депутатов Калининграда от 20 мая 2015 года N 161 (в редакции решения от 28 апреля 2017 года N 101).

По мнению административного истца, статья 77 Кодекса Калининградской области об административных правонарушениях не соответствует нормативным правовым актам, обладающим большей юридической силой, поскольку не содержит описания конкретных противоправных действий (бездействия), образующих объективную сторону правонарушений, отсылая к правовым актам муниципальных образований, регулирующим размещение нестационарных торговых объектов и различающимся по своему содержанию, что не отвечает принципам правовой определенности и равенства перед законом лиц, совершивших административные правонарушения на территории различных муниципальных образований в пределах одного субъекта Российской Федерации.

Также ООО "Быстрое Питание" поставило вопрос о проверке соблюдения установленной процедуры оценки регулирующего воздействия.

В судебном заседании представитель ООО "Быстрое Питание" - Чернокоз М.В. заявленные требования поддержал, изложив в их обоснование аналогичные доводы.

Полагал, что ООО "Быстрое питание" обладает законным правом оспаривания в полном объеме статьи 77 Кодекса Калининградской области об административных правонарушениях, поскольку, независимо от привлечения к административной ответственности постановлением мирового судьи 1 судебного участка Московского района г.Калининграда от 16 сентября 2019 года - за нарушение правил размещения (установки) павильонов, а постановлением мирового судьи 2 судебного участка Ленинградского района г.Калининграда от 10 октября 2019 года - за нарушение правил размещения (установки) других объектов с кратковременным сроком эксплуатации, в целом деяния ООО "Быстрое Питание" квалифицированы по статье 77 Кодекса Калининградской области об административных правонарушениях.

Представитель Калининградской областной Думы - Корсакова В.В. возражала против удовлетворения заявленных требований, представила письменные возражения на административное исковое заявление.

Определением от 5 июля 2021 года удовлетворено ходатайство Калининградской областной Думы о привлечении к участию в деле в качестве административного соответчика Губернатора Калининградской области.

Представитель Губернатора Калининградской области - Гора Е.Ю. заявила ходатайство о прекращении производства по делу об оспаривании статьи 77 Кодекса Калининградской области об административных правонарушениях в части слов "киосков, гаражей, парковок, ограждений и других объектов с кратковременным сроком эксплуатации или их размещение (установка) с отступлением от схемы размещения", ссылаясь на то, что в этой части положения статьи 77 настоящего Кодекса не применялись к ООО "Быстрое Питание".

В остальной части просила в удовлетворении требований отказать.

Определением от 2 августа 2021 года ходатайство Губернатора Калининградской области о прекращении в части производства по делу удовлетворено частично: прекращено производство по делу о признании не действующей и не подлежащей применению статьи 77 Кодекса Калининградской области об административных правонарушениях в части слов "киосков, гаражей, парковок, ограждений"; "или их размещение (установка) с отступлением от схемы размещения".

Выслушав объяснения представителей сторон, заключение прокурора об отсутствии оснований для удовлетворения административного иска, суд приходит к следующему.

На основании части 1 статьи 208 КАС РФ с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

Вступившими в законную силу постановлением мирового судьи 1 судебного участка Московского района г.Калининграда от 16 сентября 2019 года и постановлением мирового судьи 2 судебного участка Ленинградского района г.Калининграда от 10 октября 2019 года ООО "Быстрое Питание" привлечено к административной ответственности за совершение административного правонарушения, предусмотренного статьей 77 Кодекса Калининградской области об административных правонарушениях, по фактам размещения соответственно 20 июня 2019 года и 19 июля 2019 года нестационарных торговых объектов на придомовой территории многоквартирных домов N 76-82 на Ленинском проспекте в г.Калининграде и N 17-21 на ул.Фрунзе в г.Калининграде в нарушение пункта 8.8.2 Правил благоустройства территории городского округа "Город Калининград", утвержденных решением городского совета депутатов Калининграда от 20 мая 2015 года N 161 (в редакции решения от 28 апреля 2017 года N 101), которым было запрещено размещать нестационарные торговые объекты на придомовых территориях в границах городского округа "Город Калининград"

При этом постановлением от 16 сентября 2019 года деяние ООО "Быстрое Питание" квалифицировано как нарушение правил размещения (установки) павильонов, а постановлением от 10 октября 2019 года - как нарушение правил размещения (установки) других объектов с кратковременным сроком эксплуатации.

Таким образом, принимая во внимание положения части 1 статьи 208, части 7 статьи 213 КАС РФ, оспариваемая статья 77 Кодекса Калининградской области об административных правонарушениях является предметом судебной проверки по настоящему делу в той мере, в которой она применена к заявителю и устанавливает, помимо прочего, административную ответственность за размещение нестационарных торговых объектов на придомовой территории многоквартирного дома.

На основании пункта "к" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации административное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.

Пунктом 1 части 1 статьи 1.3.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, подпунктом 39 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" отнесено к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации установление административной ответственности за нарушение законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, нормативных правовых актов органов местного самоуправления.

Статья 77 Кодекса Калининградской области об административных правонарушениях, в том числе в пределах предмета судебной проверки по настоящему делу, является бланкетной, отсылает в рассматриваемой части к муниципальным правовым актам, регулирующим порядок размещения нестационарных торговых объектов на территории муниципальных образований в пределах Калининградской области.

Устанавливая административную ответственность за те или иные противоправные деяния, законодатель, как отмечал Конституционный Суд Российской Федерации в постановлениях от 18 мая 2012 года N 12-П, от 14 февраля 2013 года N 4-П, от 16 июля 29015 года N 22-П, от 21 июля 2021 года N 39-П и других, в силу имеющейся у него дискреции может по-разному, в зависимости от существа охраняемых общественных отношений, конструировать составы административных правонарушений и их отдельные элементы.

В частности, закрепляя признаки объективной стороны административного правонарушения, законодатель не лишен возможности использовать для этого бланкетный (отсылочный) способ формулирования административно-деликтных норм, что прямо вытекает из взаимосвязанных положений статьи 1.2, пункта 1 части 1 статьи 1.2.1 КоАП РФ, а также различные приемы юридической техники, в том числе как разделительные (альтернативные), так и соединительные (кумулятивные) способы (приемы) описания образующих ее действий (бездействия), подтверждением чему могут служить диспозиции целого ряда содержащихся в КоАП Российской Федерации норм (статьи 5.1, 8.1, 9.2, 10.8, 11.10, 12.15, 13.7, 14.17, 15.26, 16.14, 17.8, 18.3, 20.14, 21.5 и другие).

Корректное восприятие и надлежащее применение в общей системе правового регулирования норм, имеющих бланкетный характер, невозможно в отрыве от правил, установленных регулятивными законодательными и подзаконными актами, так как именно нарушение содержащихся в них требований и образует объективную сторону административных правонарушений, предусмотренных отсылочными статьями (постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 16 октября 2020 года N 42-П, от 6 апреля 2021 года N 10-П, от 21 июля 2021 года N 39-П и др.).

Применительно к настоящему административному делу это означает, что признаки объективной стороны административного правонарушения, предусмотренного статьей 77 Кодекса Калининградской области об административных правонарушениях и выражающегося в нарушении правил размещения нестационарных торговых объектов, могут быть выявлены только посредством обращения к установленному законодательством порядку размещения нестационарных торговых объектов.

Так, нестационарные торговые объекты по своей юридической природе признаются законодателем объектом торговой деятельности (пункт 6 статьи 2 Федерального закона от 28 декабря 2009 года N 381-ФЗ "Об основах регулирования торговой деятельности в Российской Федерации"), а также объектом градостроительной деятельности (пункты 1, 10.2, 36, 37, 38 статьи 1 Градостроительного кодекса РФ).

Частью 1 статьи 10 Федерального закона "Об основах регулирования торговой деятельности в Российской Федерации" определено, что размещение нестационарных торговых объектов на земельных участках, в зданиях, строениях, сооружениях, находящихся в государственной собственности или муниципальной собственности, осуществляется в соответствии со схемой размещения нестационарных торговых объектов с учетом необходимости обеспечения устойчивого развития территорий и достижения нормативов минимальной обеспеченности населения площадью торговых объектов.

Схема размещения нестационарных торговых объектов разрабатывается и утверждается органом местного самоуправления в соответствии с уставом муниципального образования (часть 3 этой же статьи).

Относительно размещения нестационарных торговых объектов на земельных участках, находящихся в частной собственности, часть 7 статьи 10 названного Федерального закона предусматривает, что порядок размещения и использования нестационарных торговых объектов на земельных участках, находящихся в частной собственности, устанавливается собственниками земельного участка с учетом требований, определенных законодательством Российской Федерации.

С учетом двойственной правовой природы нестационарных торговых объектов порядок их размещения также регулируется градостроительным законодательством.

Пунктом 38 статьи 1 Градостроительного кодекса РФ нестационарные торговые объекты прямо отнесены к элементам благоустройства.

Согласно положениям Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" утверждение правил благоустройства территории муниципального образования, осуществление контроля за их соблюдением и организация благоустройства территории, установленные указанными правилами, возложены на органы местного самоуправления муниципального образования; правила благоустройства утверждаются представительным органом соответствующего муниципального образования на основании законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов Российской Федерации (пункт 25 части 1 статьи 16, статья 45.1).

Следовательно, обязательные требования к размещению нестационарных торговых объектов, в том числе на земельных участках, находящихся в частной собственности, могут быть установлены правилами благоустройства территории муниципальных образований в отличие от схемы размещения нестационарных торговых объектов, которая разрабатывается только в отношении земель и земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности.

В целом диспозиция статьи 77 Кодекса Калининградской области об административных правонарушениях позволяет сделать вывод о том, что в ней сформулировано два самостоятельных состава административных правонарушений, имеющих один непосредственный объект посягательства, а именно: установленный порядок размещения нестационарных торговых объектов.

Составы административных правонарушений, ответственность за совершение которых установлена статьей 77 настоящего Кодекса, образуют следующие деяния:

- размещение нестационарных торговых объектов на земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности, с отступлением от схемы размещения;

- иные нарушения правил размещения нестационарных торговых объектов, в том числе их размещение на земельных участках независимо от формы собственности с отступлениями от правил благоустройства муниципальных образований либо иных муниципальных правовых актов, регулирующих порядок размещения нестационарных торговых объектов.

С учетом изложенного суд полагает необоснованными доводы административного истца о том, что сам по себе бланкетный характер статьи 77 Кодекса Калининградской области об административных правонарушениях свидетельствует о неопределенности содержащихся в ней норм и не позволяет установить пределы административной ответственности за нарушение правил размещения нестационарных торговых объектов.

Проверяя в соответствии с пунктом 3 части 8 статьи 213 КАС РФ соответствие оспариваемой нормы правовым актам, обладающим большей юридической силой, суд учитывает следующее.

Действующее федеральное законодательство не содержит как такового запрета на размещение нестационарных торговых объектов в границах придомовой территории многоквартирного дома.

В Определениях Конституционного Суда Российской Федерации в от 5 декабря 2019 года N 3273-О и N 3274-О высказана правовая позиция о том, что положения федерального законодательства не предполагают возможности для органов местного самоуправления - вопреки их конституционному предназначению и разграничению компетенции между Российской Федерацией, ее субъектами и органами местного самоуправления в сфере регулирования имущественных отношений - самостоятельно, в качестве первичного нормотворчества вводить несоразмерные ограничения нестационарной торговли на придомовой территории, порождая тем самым произвольные препятствия для законной предпринимательской деятельности и ограничивая право собственника (участников долевой собственности) распоряжаться своим имуществом.

При этом Конституционный Суд Российской Федерации пришел к выводу, что органы местного самоуправления не наделены полномочием устанавливать в правилах благоустройства территории муниципального образования абсолютный (недифференцированный) запрет на размещение нестационарных торговых объектов на земельных участках, относящихся к придомовой территории многоквартирного дома, если собственниками этих участков выражено согласие на размещение таких объектов и соблюдены обязательные требования, определенные законодательством Российской Федерации.

Пункт 2.10 СанПиН 2.1.2.2645-10 "Санитарно-эпидемиологические требования к условиям проживания в жилых зданиях и помещениях" содержал прямой запрет на размещение на территории дворов жилых зданий любых предприятий торговли и общественного питания, включая палатки, киоски, ларьки, мини-рынки, павильоны, летние кафе, производственные объекты, предприятия по мелкому ремонту автомобилей, бытовой техники, обуви.

На территории Калининградской области до настоящего времени установлен либо до недавнего времени был установлен полный запрет на размещение нестационарных торговых объектов на придомовых территориях многоквартирных домов правилами благоустройства или специальными муниципальными актами о порядке размещения нестационарных торговых объектов на территории ряда муниципальных образований Калининградской области.

Например, пунктом 8.8.2 Правил благоустройства территории городского округа "Город Калининград", утвержденных решением городского совета депутатов Калининграда от 20 мая 2015 года N 161 (в редакции решения от 28 апреля 2017 года N 101), запрещено размещать нестационарные торговые объекты на придомовых территориях в границах городского округа "Город Калининград".

Этот запрет был обусловлен исключительно местоположением нестационарного торгового объекта - на придомовой территории многоквартирного дома.

Названные правила благоустройства отменены решением городского Совета депутатов Калининграда от 30 июня 2021 года N 182, которым одновременно утверждены в новой редакции правила благоустройства, вступившие в силу 8 июля 2021 года и не содержащие аналогичной нормы.

До настоящего времени установлен прямой запрет на размещение НТО на придомовых территориях пунктом 19.3.5 Правил благоустройства территории муниципального образования "Светловский городской округ", утвержденных решением окружного совета депутатов от 21 апреля 2020 года N 32; пунктом 1.30.7.8 Правил благоустройства территории муниципального образования "Ладушкинский городской округ", утвержденных решением окружного совета депутатов от 16 июля 2018 года N 54; пунктом 7 пункта 11 Положения о порядке размещения нестационарных торговых объектов для осуществления розничной торговли, оказания услуг в границах муниципального образования "Правдинский городской округ", утвержденных решением окружного совета депутатов от 25 января 2017 года N 3; пунктом 19.3.5 Правил благоустройства территории муниципального образования "Янтарный городской округ", утвержденных решением окружного совета депутатов от 22 сентября 2020 года N 58; пунктом 19.3.5 Правил благоустройства территории муниципального образования "Черняховский городской округ", утвержденных решением окружного совета депутатов от 27 января 2021 года N 3 и т.д.

Однако понятие "территория двора", которое использовалось в пункте 2.10 СанПиН 2.1.2.2645-10, не идентично понятию "придомовая территория" с учетом положений пункта 24 Правил оказания услуг и выполнения работ, необходимых для обеспечения надлежащего состояния общего имущества в многоквартирном доме, утвержденных постановлением Правительства РФ от 3 апреля 2013 года N 290, и пункта 1.2 Общих рекомендаций к процессу инвентаризации территории поселений, городских округов в целях формирования муниципальных программ формирования современной городской среды на 2018-2022 г.г., утвержденные Минстроем России).