Решение Ростовского областного суда

РОСТОВСКИЙ ОБЛАСТНОЙ СУД

РЕШЕНИЕ

от 14 июля 2021 года Дело N 3а-165/2021

Ростовский областной суд в составе председательствующего судьи Журба О.В.,

при секретаре Лапшевой И.С.,

с участием прокурора отдела прокуратуры Ростовской области Шматовой Н.А.

представителя административного истца ПАО "Россети Юг" Горбенко А.В.,

представителя административного ответчика Городской Думы города Таганрога Мамаенко Д.В.,

представителя заинтересованного лица Администрации г.Таганрога Дзыговской О.Н.,

представителя заинтересованных лиц Администрации г.Таганрога, Управления жилищно-коммунального хозяйства г.Таганрога Саламовой В.Г.,

рассмотрев в открытом судебном заседании в помещении Ростовского областного суда административное дело по административному иску публичного акционерного общества "Россети Юг" о признании не действующими Правил благоустройства территории муниципального образования "Город Таганрог", утвержденных решением Городской Думы города Таганрога Ростовской области от 1 ноября 2017 г. N 403, в части пункта 11 статьи 5, абзаца 2 пункта 16 статьи 5, абзаца 1 пункта 11 статьи 24, абзацев 2,3 пункта 4 статьи 26,

установил:

1 ноября 2017 г. Городской Думой города Таганрога Ростовской области принято решение N 403 "Об утверждении "Правил благоустройства территории муниципального образования "Город Таганрог". Текст Правил благоустройства на территории города Таганрога (далее - Правила благоустройства) приведен в приложении к указанному решению и является его неотъемлемой частью. Решение опубликовано в газете "Таганрогская правда" 10 ноября 2017 г.

Решениями Городской Думой города Таганрога от 26 декабря 2018 г. N 530 и от 14 июня 2019 г. N 589 внесены изменения в решение N 403.

Решения N 530 и N 589 опубликованы в газете "Таганрогская правда" 11 января 2019 г. и 26 июня 2019 г.

Пункт 11 статьи 5 Правил благоустройства предусматривает: "На территориях охранных зон и зон эксплуатационной ответственности электро-, газо-, водо- и теплосетей и иных инженерных сетей (коммуникаций), а также территориях, прилегающих к насосным станциям, трансформаторным и распределительным подстанциям и иным зданиям и сооружениям коммунальной и инженерной инфраструктуры, организацию и производство уборочных работ, включая покос сорной растительности, осуществляют владельцы указанных инженерных сетей (коммуникаций)".

Абзац 2 пункта 16 статьи 5 Правил благоустройства предусматривает: "Деревья, упавшие в охранной зоне инженерных сетей вследствие возникновения аварийной (чрезвычайной) ситуации, должны быть удалены в течение трех часов владельцами инженерных сетей".

Абзац 1 пункта 11 статьи 24 Правил благоустройства предусматривает: "Металлические опоры, кронштейны и иные элементы устройств наружного освещения и иных воздушных инженерных сетей должны содержаться в чистоте, не иметь следов коррозии и окрашиваться по мере необходимости (но не реже 1 раза в год)".

Абзац 2 пункта 4 статьи 26 Правил благоустройства предусматривает: "Работы по удалению афиш, объявлений, плакатов и других материалов информационного характера, размещенных в не предназначенных для этого местах, обеспечиваются владельцами объектов, на которых они размещены".

Абзац 3 пункта 4 статьи 26 Правил благоустройства предусматривает: "Владельцы протяженных или удаленных объектов, таких как опоры электросетей, транспорта, освещения, рекламных конструкций и т.п., обязаны регулярно (не реже 1 раза в неделю) проводить осмотр имущества и очистку его от афиш, объявлений, плакатов и других материалов информационного характера".

ПАО "Россети Юг" обратилось в суд с административным исковым заявлением, в котором, после уточнения, просит признать недействующими указанные пункт 11 статьи 5, абзац 2 пункта 16 статьи 5, абзац 1 пункта 11 статьи 24, абзацы 2,3 пункта 4 статьи 26 Правил благоустройства с момента их принятия.

Поводом для обращения в суд с настоящим административным иском стало неоднократное привлечение общества к административной ответственности в связи с нарушением оспариваемых положений Правил благоустройства.

В обоснование своих требований административный истец указывает, что оспариваемые нормы вступают в противоречие с нормами федерального отраслевого законодательства, регулирующего деятельность по эксплуатации линейных объектов; возлагают на общество, как на владельца объектов электросетевого хозяйства и иных сетей, дополнительные обязанности по содержанию не принадлежащих ему земельных участков в охранной зоне объектов электросетевого хозяйства; устанавливают дополнительные зоны для содержания территории вокруг объектов электросетевого хозяйства и иных сетей - зоны эксплуатационной ответственности владельцев сетей и прилегающие территории; устанавливают сроки, порядок, условия и периодичность проведения осмотров объектов электросетевого хозяйства, приравнивая их к объектам благоустройства, возлагая, в связи с этим на сетевые организации дополнительные необоснованные (нецелевые) финансовые затраты. Считает, что правовое регулирование отношений, связанных с содержанием инженерных сетей не отнесено федеральным законодательством к компетенции органов местного самоуправления; оспариваемые нормы не отвечают требованию правовой определенности, являются абстрактными, не устанавливают четких критериев в применении Правил благоустройства, что создает угрозу нарушения прав административного истца.

К участию в деле в качестве административного ответчика привлечена Городская Дума г.Таганрога, в качестве заинтересованных лиц - Администрация города Таганрога, Управление жилищно-коммунального хозяйства г.Таганрога.

В возражениях на административное исковое заявление Городская Дума города Таганрога с требованиями административного иска не согласилась, указала, что утверждение Правил благоустройства относится к вопросам местного значения. Оспариваемые нормы направлены на обеспечение и повышение комфортности условий проживания граждан, улучшение санитарно-эстетического состояния территории, устанавливают обязанности владельцев сетей только в части организации производства уборочных работ исключительно на территории охранных зон и зон эксплуатационной ответственности, то есть, распространяют требования на зоны с особыми условиями использования территорий. Инженерные сети отнесены к объектам благоустройства как объекты градостроительной деятельности. Правила предусматривают участие владельцев инженерных сетей в благоустройстве территории только в определенных случаях, формах и объемах участия, что не противоречит положениям Гражданского кодекса Российской Федерации, Градостроительного кодекса Российской Федерации.

В возражениях на административное исковое заявление заинтересованное лицо Администрация города Таганрога указывает, что оспариваемые нормы не противоречат актам, имеющим большую юридическую силу. Правила благоустройства устанавливают требования к элементам благоустройства, содержат перечень направленных на это мероприятий, их порядок и периодичность, обязательны для исполнения на территории муниципального образования "Город Таганрог". Поскольку эксплуатация объектов электросетевого хозяйства предусматривает установление охранных зон с особыми условиями использования земельных участков, оспариваемыми нормами были предусмотрены обязанности собственников объектов электросетевого хозяйства по организации и производству уборочных работ в охранных зонах, включая покос сорной растительности и уборку упавших деревьев, а так же содержание их имущества. Оспариваемые нормы не противоречат нормативным правовым актам большей юридической силы, учитывают требования об обеспечении безопасных условий эксплуатации объектов электросетевого хозяйства.

В возражениях на административное исковое заявление заинтересованное лицо Управление жилищно-коммунального хозяйства г.Таганрога указало, что утверждение Правил благоустройства отнесено к вопросам местного значения городского поселения. Проект Правил, согласно решению Городской Думы г. Таганрога от 27 декабря 2012 г. N 515, был вынесен на публичные слушания с участием жителей города Таганрога. Сроки проведения работ, указанные в Правилах благоустройства, определялись с учетом требований разумности, направлены на достижение разумного баланса частных и общественных интересов. Части 11 и 16 статьи 5 Правил благоустройства приняты с учетом постановления Правительства Российской Федерации от 24 февраля 2009 г. N 160 "О порядке установления охранных зон объектов электросетевого хозяйства и особых условий использования земельных участков, расположенных в границах таких зон" согласно которых, охранные зоны устанавливаются вдоль воздушных линий электропередачи, вокруг подстанций, а также установлено, что для обеспечения безаварийного функционирования и эксплуатации объектов электросетевого хозяйства, в охранных зонах сетевыми организациями или организациями, действующими на основании соответствующих договоров с сетевыми организациями, осуществляются вырубка и опиловка деревьев и кустарников в пределах минимально допустимых расстояний до их крон, а также вырубка деревьев, угрожающих падением. С учетом этого, Правилами благоустройства в оспариваемых нормах определен круг лиц, сроки и проведение работ. Оспариваемая часть 11 статьи 24 установлена в соответствии со статьей 210 Гражданского кодекса Российской Федерации, как и абзацы второй и третий части 4 статьи 26 которые направлены на обеспечение и повышение комфортности условий проживания граждан. Просит в удовлетворении административного искового заявления ПАО "Россети Юг" отказать.

Представитель административного истца Горбенко А.В., действующий на основании доверенности, в судебном заседании поддержал заявленные требования.

Представитель Администрации города Таганрога Дзыговская О.Н., действующая на основании доверенности, в судебном заседании возражала против удовлетворения административного иска.

Представитель Администрации города Таганрога и Управления жилищно-коммунального хозяйства г. Таганрога Саламова В.Г., действующая на основании доверенностей, просила отказать в удовлетворении административного иска.

Выслушав объяснения представителей лиц, участвующих в деле, исследовав письменные материалы административного дела, заслушав заключение прокурора отдела прокуратуры Ростовской области Шматовой Н.А., полагавшую, что административное исковое заявление подлежит частичному удовлетворению, суд приходит к следующим выводам.

Согласно части 1 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее КАС РФ) с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

В соответствии с частью 8 статьи 213 КАС РФ при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд выясняет: нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца; соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих полномочия органа на принятие нормативного правового акта, форму и вид, в которых орган, организация, должностное лицо вправе принимать нормативные правовые акты; процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта; правила введения его в действие, в том числе порядок опубликования, и вступления в силу; соответствие нормативного правового акта (в оспариваемой части) нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Согласно статье 7 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" муниципальные правовые акты, принятые органами местного самоуправления, подлежат обязательному исполнению на всей территории муниципального образования. Муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.

Город Таганрог - городской округ, расположен на территории Ростовской области в пределах которого осуществляется местное (городское) самоуправление.

Представительным органом муниципального образования "Город Таганрог" является Городская Дума города Таганрога (статья 33 Устава города Таганрога, утвержденного решением Городской Думы города Таганрога от 3 июня 2011 г. N 318, с последующими изменениями и дополнениями).

В силу статей 35, 43, 47 Федерального закона N 131-ФЗ, статьи 46 Устава города Таганрога, статей 37, 50, 52-54 Регламента Городской Думы города Таганрога (утвержден решением Городской Думы города Таганрога от 29 сентября 2016 г. N 241), постановления администрации г.Таганрога от 21 мая 2013 г. N 1559 "Об определении источника официального опубликования", Городская Дума города Таганрога принимает по вопросам своего ведения нормативные правовые акты в форме решений, устанавливающих правила, обязательные для исполнения на территории города; решения Городской Думы принимаются большинством голосов от установленной численности депутатов Городской Думы; председатель Городской Думы - глава города Таганрога подписывает решения Городской Думы и обнародует их путем официального опубликования в течение 30 дней; решения вступают в силу со дня их принятия (издания), если иной срок вступления в силу не предусмотрен самим решением; официальным опубликованием решения Городской Думы признается дата его публикации в газете "Таганрогская правда".

Пункт 25 части 1 статьи 16 Федерального закона N 131-ФЗ в редакции, действовавшей в период принятия оспариваемого решения Городской Думы, предусматривал, что к вопросам местного значения городского округа относится утверждение правил благоустройства территории городского округа.

Названный вопрос предусмотрен в числе вопросов местного значения и в пункте 25 части 1 статьи 10 Устава города, а также отнесен к компетенции Городской Думы в соответствии с пунктом 11 части 2 статьи 35 Устава города.

Оспариваемый нормативный правовой акт принят представительным органом местного самоуправления в форме решения, подписан председателем Городской Думы.

Процедурные требования, предусмотренные упомянутыми нормами Федерального закона N 131-ФЗ, Устава города, Регламентом Городской Думы, при принятии указанного решения соблюдены.

Названное решение, включая приложение к нему, в установленном порядке официально опубликовано 10 ноября 2017 г. в печатном издании - газете "Таганрогская правда" N 125 (26876), вступило в силу со дня его официального опубликования.

По проекту Правил благоустройства были проведены публичные слушания 24 апреля 2017 г., назначенные постановлением председателя Городской Думы от 30 марта 2017 г. N 326

Вопрос о принятии нормативного правового акта рассмотрен на заседании представительного органа местного самоуправления, проведенном при наличии кворума. Как следует из выписки из протокола N 51 заседания Городской Думы, решение принято единогласно.

Изменения в базовое решение приняты также в условиях соблюдения процедуры принятия: проведены публичные слушания 10 октября 2018 г. и 14 мая 2019 г., назначенные соответственно постановлениями председателя Городской Думы - Главой города Таганрога от 27 сентября 2018 г. N 488 и от 19 апреля 2019 г. N 570, решения опубликованы в газете "Таганрогская правда" 11 января 2019 г. N 2 (27066) и 26 июня 2019 г. N 69 (27133).

Правила введения нормативного правового акта в действие, в том числе порядок опубликования и вступления его в силу, не нарушены. Изменения внесены в пределах компетенции.

По этим основаниям Правила благоустройства административным истцом не оспариваются.

Решение Городской Думой города Таганрога N 403 от 1 ноября 2017 г. "Об утверждении "Правил благоустройства территории муниципального образования "Город Таганрог" в настоящее время действует в редакции решения Городской Думы города Таганрога N 403 от 1 ноября 2017 г.

Судом установлено, что ПАО "Россети Юг" является сетевой организацией, которой на праве собственности принадлежат объекты электросетевого хозяйства, расположенные на территории города Таганрога, предназначенные для передачи электроэнергии потребителям.

Также установлено, что в собственности ПАО "Россети Юг" помимо линий электропередач, трансформаторных подстанций и иного имущества, статус которого определен в федеральном законодательстве об электроэнергетике, имеются другие объекты коммунальной инфраструктуры, системы водоснабжения, теплосетей (котельные, инженерные сети в пределах ремонтно-строительного участка и др.)

Установлено отсутствие заключенных с ПАО "Россети Юг" договоров по содержанию (уборке и благоустройству) территорий, на которых расположены объекты электросетевого хозяйства, а также прилегающих к ним территорий.

Постановлением главы Администрации г.Таганрога от 24 августа 2020 г. N 1380 в целях размещения объектов электросетевого хозяйства "воздушная линия электропередачи ВЛ 35 кВ "Т-1-Т-3" по ходатайству ПАО "Россети Юг" в г.Таганроге в отношении 67 участков установлен публичный сервитут.

ПАО "Россети Юг" неоднократно привлекалось к административной ответственности по статье 5.1 Областного закона Ростовской области от 25 октября 2002 г. N 273-ЗС "Об административных правонарушениях" в связи с нарушениями Правил благоустройства территории муниципального образования "Город Таганрог".

Учитывая формулировки, использованные в принятых по делам об административных правонарушениях постановлениях при описании объективной стороны правонарушений, а также указание в постановлениях и судебных актах арбитражных судов на нарушение ПАО "Россети Юг" пункта 11 статьи 5, пункта 11 статьи 24, пункта 4 статьи 26 Правил благоустройства, суд исходит из того, что нормативный правовой акт применён в отношении административного истца и он вправе оспорить этот акт в судебном порядке.

К административному истцу не применялось положение абзаца 2 пункта 16 статьи 5 Правил благоустройства. Вместе с тем, из существа оспариваемой нормы следует сохранение возможности ее применения в отношении общества.

Проверяя доводы административного истца о противоречии оспариваемых положений Правил благоустройства нормам федерального законодательства, определяющим правомочия собственников (владельцев) объектов благоустройства, правовой режим земельных участков, в том числе, используемых для содержания инженерных коммуникаций, суд исходит из того, что нормативный правовой административным истцом оспорен в части, касающейся возложения на владельцев инженерных сетей (коммуникаций) обязанности по организации и производству уборочных работ, включая покос сорной растительности, на территориях охранных зон и зон эксплуатационной ответственности электро-, газо-, водо- и теплосетей и иных инженерных сетей (коммуникаций), а также территорий прилегающих к насосным станциям, трансформаторным и распределительным подстанциям и иным зданиям и сооружениям коммунальной и инженерной инфраструктуры (пункт 11 статьи 5); по удалению в течение трех часов упавших в охранной зоне инженерных сетей вследствие возникновения аварийной (чрезвычайной) ситуации деревьев (абзац 2 пункта 16 статьи 5); в части, касающейся требований к содержанию в чистоте и окрашиванию металлических опор, кронштейнов и иных элементов устройств наружного освещения и иных воздушных инженерных сетей (абзац 1 пункта 11 статьи 24); возложения на владельцев объектов, не предназначенных для размещения афиш, объявлений, плакатов и других материалов информационного характера, обязанности по их удалению (абзац 2 пункта 4 статьи 26); возложения на владельцев опор электросетей, транспорта, освещения, рекламных конструкций и т.п., обязанности регулярно (не реже 1 раза в неделю) проводить осмотр имущества и очистку его от афиш, объявлений, плакатов и других материалов информационного характера (абзац 3 пункта 4 статьи 26).

Под правилами благоустройства территории муниципального образования согласно статье 2 Федерального закона N 131-ФЗ (в редакции Федерального закона от 29 декабря 2017 г. N 463-ФЗ) понимается муниципальный правовой акт, устанавливающий на основе законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации требования к благоустройству и элементам благоустройства территории муниципального образования, перечень мероприятий по благоустройству территории муниципального образования, порядок и периодичность их проведения.

Федеральным законом от 29 декабря 2017 г. N 463-ФЗ в Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" введена статья 45.1, определяющая содержание правил благоустройства территории муниципального образования.

Согласно положениям статьи 45.1 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" правила благоустройства территории муниципального образования утверждаются представительным органом соответствующего муниципального образования и могут регулировать вопросы, приведенные в части 2 данной статьи, а также иные вопросы, предусмотренные законом субъекта Российской Федерации, регулируемые правилами благоустройства территории муниципального образования, исходя из природно-климатических, географических, социально-экономических и иных особенностей отдельных муниципальных образований.

К числу регулируемых правилами благоустройства вопросов с точки зрения рассматриваемых правоотношений отнесены, в том числе: содержание территорий общего пользования и порядок пользования такими территориями (п.1); проектирование, размещение, содержание и восстановление элементов благоустройства, в том числе после проведения земляных работ (п.3); уборка территории муниципального образования, в том числе в зимний период (п.10); участие, в том числе финансовое, собственников и (или) иных законных владельцев зданий, строений, сооружений, земельных участков (за исключением собственников и (или) иных законных владельцев помещений в многоквартирных домах, земельные участки под которыми не образованы или образованы по границам таких домов) в содержании прилегающих территорий (п. 13); определение границ прилегающих территорий в соответствии с порядком, установленным законом субъекта Российской Федерации (п. 14); порядок участия граждан и организаций в реализации мероприятий по благоустройству территории муниципального образования (п.16); осуществление контроля за соблюдением правил благоустройства территории муниципального образования (п.17).