Решение Ростовского областного суда

РОСТОВСКИЙ ОБЛАСТНОЙ СУД

РЕШЕНИЕ

от 17 мая 2021 года Дело N 3а-164/2021

Ростовский областной суд в составе председательствующего судьи Журба О.В.,

при секретаре Лапшевой И.С.,

с участием:

представителя административного истца адвоката Ревякина М.Н.,

представителя Собрания депутатов Песчанокопского района Гридиной А.А.,

заместителя прокурора Ростовской области Капитонова С.В., прокурора отдела прокуратуры Ростовской области Шматовой Н.А.,

рассмотрев в открытом судебном заседании в помещении Ростовского областного суда административное дело по административному иску Чунихина Павла Александровича о признании недействующим абзаца 1 пункта 4 раздела 4 Порядка проведения конкурса на замещение должности главы Администрации Песчанокопского района Ростовской области, утвержденного решением Собрания депутатов Песчанокопского района Ростовской области от 13 февраля 2020 года N 348 "О порядке проведения конкурса на должность главы Администрации Песчанокопского района",

установил:

Решением Собрания депутатов Песчанокопского района Ростовской области от 13 февраля 2020 года N 348 утвержден Порядок проведения конкурса на замещение должности главы Администрации Песчанокопского района (далее - Порядок проведения конкурса).

Согласно абзацу первому пункта 4 раздела 4, который регулирует порядок приема документов для участия в конкурсе, гражданин вправе представить нотариально заверенные копии документов, либо копии с одновременным предъявлением подлинников документов.

Чунихин П.А. просит признать недействующим с 13 февраля 2020 года абзац 1 пункта 4 раздела 4 данного Порядка проведения конкурса.

В обоснование требований административный истец указывает, что для участия в конкурсе на должность главы Администрации Песчанокопского района, в числе других документов, перечисленных в части 3 раздела 3 Порядка проведения конкурса, 16 марта 2021 года представил в конкурсную комиссию заверенную работодателем копию трудовой книжки. Документы ему были возвращены, по причине непредставления нотариально заверенной копии данного документа, либо копии с одновременным предъявлением подлинника документа. Полагает, что оспариваемая норма не соответствует положениям статьи 62 Трудового кодекса Российской Федерации (ТК РФ), создала препятствия для участия в конкурсе на замещение должности главы Администрации Песчанокопского района Ростовской области, ограничив право на предоставление копии трудовой книжки, заверенной работодателем.

Чунихин П.А. в судебное заседание не явился. О времени и месте рассмотрения дела был уведомлен надлежащим образом.

Представитель административного истца адвокат Ревякин М.Н. в судебном заседании поддержал изложенные требования в полном объёме. Пояснил, что положения статьи 62 ТК РФ не предусматривают возможности получения работником подлинника трудовой книжки, кроме как в целях его обязательного социального страхования, что исключает для работающего гражданина не только возможность предоставления подлинника трудовой книжки при подаче документов в конкурсную комиссию, но и нотариальное удостоверение копии с подлинника. В то же время, действующее законодательство устанавливает, что по заявлению работника ему выдаются копия трудовой книжки (ст.62 ТК РФ) или сведения о трудовой деятельности, если на работника не ведется трудовая книжка (ст.66.1 ТК РФ). Нормы, регулирующие условия проведения конкурса на замещение вакантной должности государственной гражданской службы Российской Федерации, изложенные в утвержденном Указом Президента РФ от 1 февраля 2005 года N 112 Положении, также предусматривают право граждан, изъявивших желание участвовать в конкурсе, в подтверждение стажа работы предоставить копию трудовой книжки, заверенную кадровой службой по месту работы (службы), или иные документы, подтверждающие трудовую (служебную) деятельность гражданина.

В качестве административного ответчика к участию в деле привлечено Собрание депутатов Песчанокопского района Ростовской области, в качестве заинтересованного лица Глава администрации Песчанокопского района.

Представитель Собрания депутатов Песчанокопского района Ростовской области Гридина А.А. поддержала доводы, изложенные в письменном отзыве и дополнении к нему, просила отказать в удовлетворении административного иска Чунихина П.А., ссылаясь на то, что Порядок проведения конкурса был утвержден в виде модульного проекта. Конкурс на замещение должности главы, в ходе которого применялись оспариваемые нормы Порядка, завершен и не вызвали у других кандидатов проблем с представлением документов. Нормы трудового законодательства не применяются к правоотношениям, которые регулируются Порядком проведения конкурса, поскольку не являются трудовыми, а взаимосвязь гражданской службы с муниципальной, не предполагает полного тождества требований, предъявляемых к документам кандидатов.

Глава администрации Песчанокопского района в судебное заседание не явился, о времени и месте рассмотрения дела уведомлен надлежащим образом, явку представителя не обеспечил, письменного отзыва не представил.

Суд счел возможным рассмотрение административного дела в отсутствие неявившихся лиц, учитывая надлежащее извещение о времени и месте судебного разбирательства.

Выслушав доводы лиц, участвующих в деле, исследовав письменные доказательства, заслушав заключение заместителя прокурора Ростовской области Капитонова С.В. о частичном удовлетворении административного иска, суд приходит к следующему.

Порядок проведения конкурса на должность главы Администрации Песчанокопского района, утвержденный решением Собрания депутатов Песчанокопского района от 13 февраля 2020 года N 348, устанавливает обязательные для исполнения на территории муниципального образования правила и требования, действующие в отношении неограниченного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение, которые направлены на урегулирование общественных отношений, то есть обладает признаками нормативного правового акта, оспаривание которого осуществляется по правилам, установленным главой 21 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ).

Согласно части 1 статьи 208 КАС РФ с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

В соответствии с частью 8 статьи 213 КАС РФ при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд выясняет: нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца; соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих полномочия органа на принятие нормативного правового акта, форму и вид, в которых орган, организация, должностное лицо вправе принимать нормативные правовые акты; процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта; правила введения его в действие, в том числе порядок опубликования, и вступления в силу; соответствие нормативного правового акта (в оспариваемой части) нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Судом установлено, что муниципальное образование "Песчанокопский район" наделено статусом муниципального района в соответствии с положениями Областного закона Ростовской области N 147-ЗС от 27 сентября 2004 года.

Решением Собрания депутатов Песчанокопского района Ростовской области от 25 февраля 2021 года N 413 был объявлен конкурс на должность главы Администрации Песчанокопского района.

Чунихин П.А., желая реализовать право на участие в конкурсе, 16 марта 2021 года подал в конкурсную комиссию заявление с документами, в числе которых предоставил копию трудовой книжки, заверенную по месту работы.

17 марта 2021 года Чунихину П.А. был направлен письменный отказ в приеме документов со ссылкой на положения пункта 4 раздела 4 Порядка проведения конкурса, поскольку, что при подаче документов не была представлена копия трудовой книжки, заверенная нотариально, оригинал трудовой книжки также представлен не был (л.д. 79).

Изложенное подтверждает применение оспариваемого положения нормативного правового акта в отношении административного истца и его право оспорить этот акт в соответствующей части в судебном порядке.

Проверяя соблюдение требований нормативных правовых актов, устанавливающих полномочия органа на принятие нормативного правового акта, форму и вид, в которых орган вправе принимать нормативные правовые акты, процедуру принятия и правила введения его в действие, суд отмечает следующее.

В соответствии со статьей 12 и частью 2 статьи 130 Конституции Российской Федерации в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление.

Общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, государственные гарантии его осуществления, определены Федеральным законом от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

Частями 1 и 4 статьи 7 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" установлено, что по вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, приведенному Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.

В соответствии со статьей 37 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" местной администрацией руководит глава местной администрации (часть 1); главой местной администрации является глава муниципального образования либо лицо, назначаемое на должность главы местной администрации по контракту, заключаемому по результатам конкурса на замещение указанной должности на срок полномочий, определяемый Уставом муниципального образования (часть 2). Порядок проведения конкурса на замещение должности главы местной администрации устанавливается представительным органом муниципального образования. Порядок проведения конкурса должен предусматривать опубликование условий конкурса, сведений о дате, времени и месте его проведения, проекта контракта не позднее чем за 20 дней до дня проведения конкурса. Общее число членов конкурсной комиссии в муниципальном образовании устанавливается представительным органом муниципального образования (часть 5).

В соответствии с положениями статей 23, 24, 52, 55 Устава муниципального образования Песчанокопский район Ростовской области (принят решением Собрания депутатов N 339 от 5 февраля 2020 года) (далее - Устав), п.1.1. раздела 1, п. 2.1. раздела 2, раздела 5 Положения о Собрании депутатов Песчанокопского района Ростовской области (утв. решением Собрания депутатов Песчанокопского района N 305 от 30 апреля 2019 года), Собрание депутатов Песчанокопского района является представительным органом местного самоуправления муниципального образования "Песчанокопский район" с численность 18 депутатов, разрешает вопросы, отнесенные к его ведению федеральными и областными законами, Уставом Ростовской области и муниципального образования, принимает нормативно-правовые акты в форме решения, большинством голосов от установленной численности.

Судом установлено, что 13 февраля 2020 года состоялось заседание Собрания депутатов, на котором присутствовали 15 депутатов из числа избранных 18 депутатов.

Согласно протоколу заседания Собрания депутатов Песчанокопского района от 13 февраля 2020 года N 66, в результате проведенного голосования, единогласно принято решение N 348 об утверждении Порядка проведения конкурса на должность главы Администрации Песчанокопского района.

Решение подписано председателем Собрания депутатов Песчанокопского района - главой Песчанокопского района, избранным Собранием депутатов Песчанокопского района (решение N 1 от 26 марта 2015 года).

В соответствии со статьей 47 Федерального закона N 131-ФЗ, статьей 57 Устава, решение N 348 от 13 февраля 2020 года с текстом Порядка проведения конкурса опубликовано в Официальном вестнике Песчанокопского района N 6 от 14 февраля 2020 года, который утвержден в качестве периодического печатного издания для опубликования муниципальных правовых актов постановлением главы Песчанокопского района N 358 от 25 июня 2010 года (с изменениями внесенными Постановлением N 78 от 29 января 2019 года).

Таким образом, доказательствами, представленными административным ответчиком в рамках настоящего дела подтверждено соблюдение требований нормативных правовых актов, устанавливающих полномочия Собрания депутатов Песчанокопского района Ростовской области на принятие оспариваемого нормативного акта, требований к его форме, и соблюдение процедуры принятия решения N 348 от 13 февраля 2020 года, введения его в действие.

Проверяя содержание оспариваемой части акта на соответствие нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, суд приходит к следующим выводам.

В соответствии с частью 1 статьи 3 Федерального закона Российской Федерации от 02.03.2007 N 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 25-ФЗ) правовые основы муниципальной службы в Российской Федерации составляют Конституция Российской Федерации, данный Федеральный закон и другие федеральные законы, иные нормативные правовые акты Российской Федерации, конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, уставы муниципальных образований, решения, принятые на сходах граждан, и иные муниципальные правовые акты.

В силу части 2 указанной статьи, на муниципальных служащих распространяется действие трудового законодательства с особенностями, предусмотренными данным Федеральным законом.

В соответствии с пунктом 4 части 3 статьи 16 Федерального закона N 25-ФЗ (в редакции от 16 декабря 2019 года) "О муниципальной службе в Российской Федерации", при поступлении на муниципальную службу гражданин представляет трудовую книжку, за исключением случаев, когда трудовой договор (контракт) заключается впервые.

Абзацем 5 пункта 3 раздела 3 Порядка проведения конкурса, утвержденного решением Собрания депутатов Песчанокопского района от 13 февраля 2020 года N 348 предусмотрено, что для участия в конкурсе на должность главы Администрации Песчанокопского района необходимо предоставить копию трудовой книжки, за исключением случаев, когда трудовой договор (контракт) заключается впервые.

Как указано выше, раздел 4 Порядка проведения конкурса регулирует порядок приема документов для участия в конкурсе. Согласно абзацу первому пункта 4 данного раздела, гражданин вправе представить нотариально заверенные копии документов, либо копии с одновременным предъявлением подлинников документов.

Таким образом, оспариваемая норма определяет форму удостоверения копии представленных документов, к которым отнесен документ, связанный с работой - трудовая книжка: нотариально, либо с одновременным предоставлением секретарю конкурсной комиссии подлинника документа.

Выдача документов, связанных с работой регулируется положениями статьи 62 ТК РФ. Следовательно, положения данной статьи подлежат применению к спорным правоотношениям.

Согласно положениям статьи 62 ТК РФ в редакции, действующей с 1 января 2020 года, в связи с вступлением в законную силу Федерального закона от 16 декабря 2019 года N 439-ФЗ "О внесении изменений в Трудовой кодекс Российской Федерации в части формирования сведений о трудовой деятельности в электронном виде", по письменному заявлению работника работодатель обязан не позднее трех рабочих дней со дня подачи этого заявления выдать работнику трудовую книжку (за исключением случаев, если в соответствии с настоящим Кодексом, иным федеральным законом трудовая книжка на работника не ведется) в целях его обязательного социального страхования (обеспечения), копии документов, связанных с работой (копии приказа о приеме на работу, приказов о переводах на другую работу, приказа об увольнении с работы; выписки из трудовой книжки (за исключением случаев, если в соответствии с настоящим Кодексом, иным федеральным законом трудовая книжка на работника не ведется); справки о заработной плате, о начисленных и фактически уплаченных страховых взносах на обязательное пенсионное страхование, о периоде работы у данного работодателя и другое). Копии документов, связанных с работой, должны быть заверены надлежащим образом и предоставляться работнику безвозмездно.

Работник, которому работодатель выдал трудовую книжку в соответствии с частью первой настоящей статьи, обязан не позднее трех рабочих дней со дня получения трудовой книжки в органе, осуществляющем обязательное социальное страхование (обеспечение), вернуть ее работодателю.

Статья 62 ТК РФ в редакции, действовавшей до 1 января 2020 года, выдачу документов, связанных с работой, и их копий регулировала аналогичным образом, за исключением случаев, если в соответствии с ТК РФ, иным федеральным законом трудовая книжка на работника не ведется.

Таким образом, документом, связанным с работой, который вправе получить гражданин, состоящий в трудовых правоотношениях, является трудовая книжка, заверенная надлежащим образом по месту работы (службы). Возможность выдачи оригинала документа, кроме как в указанном выше случае трудовым законодательством не предусматривается.

Статьей 5 Федерального закона N 25-ФЗ закреплен принцип взаимосвязи муниципальной и государственной гражданской службы, которая обеспечивается единством основных требований.

Право на предоставление гражданином трудовой книжки, заверенной надлежащим образом по месту работы (службы) предусмотрено в нормативных правовых актах, регулирующих порядок замещения должности государственной гражданской службы.

Так, Указом Президента РФ от 1 февраля 2005 года N 112 "О конкурсе на замещение вакантной должности государственной гражданской службы Российской Федерации" утверждено Положение о конкурсе на замещение вакантной должности государственной гражданской службы Российской Федерации, где определены условия проведения конкурса на замещение вакантной должности государственной гражданской службы Российской Федерации.

Часть 7 пункта "г" данного Положения (в редакции от 10 сентября 2017 года, действовавшей на момент принятия оспариваемой нормы), предусматривала, что граждане изъявившие желание участвовать в конкурсе в подтверждение стажа работы предоставляют копию трудовой книжки (за исключением случаев, когда служебная (трудовая) деятельность осуществляется впервые), заверенную нотариально или кадровой службой по месту работы (службы), или иные документы, подтверждающие трудовую (служебную) деятельность гражданина.

С учетом изложенного, суд приходит к выводу о том, что оспариваемая норма, в той мере, в которой ограничивает (не предусматривает) право граждан, изъявивших желание участвовать в конкурсе на замещение должности главы Администрации Песчанокопского района Ростовской области, на представление копии трудовой книжки, заверенной кадровой службой по месту работы (службы), входит в противоречие с нормативным правовым актом, имеющим большую юридическую силу (ст.62 ТК РФ), и как следствие, нарушает права административного истца.

В этой части требования Чунихина П.А. обоснованы и подлежат удовлетворению.

Вместе с тем, оснований к удовлетворению исковых требований Чунихина П.А. о признании абзаца первого части 4 раздела 4 Порядка проведения конкурса не действующим в полном объеме не имеется, поскольку возможность граждан представить нотариально заверенные копии документов, либо копии с одновременным предъявлением подлинников документов, перечень которых содержится в части 3 раздела 3 данного Порядка, и не ограничен трудовой книжкой, не противоречит закону.

В этой части требований Чунихину П.А. следует отказать.

Суд отклоняет доводы представителя административного истца о том, что в объявлении о проведении конкурса на замещение должности главы, утвержденном решением Собрания депутатов Песчанокопского района от 25 февраля 2021 года N 413, не было указано на подтверждение копии трудовой книжки оригиналом, либо предоставление нотариально заверенной копии, поскольку они подлежат проверке при оценке законности действий комиссии по проведению конкурса на должность главы администрации Песчанокопского района.

Согласно пункту 1 части 2 статьи 215 КАС РФ по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается одно из следующих решений: об удовлетворении заявленных требований полностью или в части, если оспариваемый нормативный правовой акт полностью или в части признается не соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и не действующим полностью или в части со дня его принятия или с иной определенной судом даты.