Решение Ленинградского областного суда

ЛЕНИНГРАДСКИЙ ОБЛАСТНОЙ СУД

РЕШЕНИЕ

от 14 сентября 2022 года Дело N 3а-155/2022

Санкт-Петербург 14 сентября 2022 года

Ленинградский областной суд в составе:

председательствующего судьи Павловой О.Н.

с участием прокурора Амантаевой А.А.

при секретаре Кирьяновой В.М.,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению главы Волховского муниципального района Ленинградской области Налетова Александра Александровича о признании недействующим в части решения совета депутатов Волховского муниципального района Ленинградской области N 16 от 08 апреля 2014 года "Об утверждении Положения о бюджетном процессе в Волховском муниципальном районе Ленинградской области",

установил:

08.04.2014 решением совета депутатов Волховского муниципального района Ленинградской области N 16 (далее также - решение от 08.04.2014 N 16) утверждено Положение о бюджетном процессе в Волховском муниципальном районе Ленинградской области и признаны утратившими силу решения совета депутатов Волховского муниципального района Ленинградской области (далее также - совет депутатов Волховского муниципального района) от 24.09.2009 N 48, от 15.09.2011 N 32, от 20.02.2013 N 4.

В части 2 статьи 44 Положения о бюджетном процессе в Волховском муниципальном районе Ленинградской области указано, что проект решения о внесении изменений в решение о районном бюджете должен быть внесен в совет депутатов и в контрольно-счетный орган в порядке и сроки, установленные Регламентом совета депутатов.

Глава Волховского муниципального района Ленинградской области Налетов А.А. обратился в Ленинградский областной суд с административным исковым заявлением о признании недействующим части 2 статьи 44 Положения о бюджетном процессе в Волховском муниципальном районе Ленинградской области, утвержденного решением от 08.04.2014 N 16, ссылаясь на то, что указанный нормативный правовой акта в соответствующей части противоречит Федеральному закону от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", Федеральному закону от 25.12.2008 N 273-ФЗ "О противодействии коррупции", Бюджетному кодексу РФ и уставу Волховского муниципального района Ленинградской области, поскольку порядок внесения проекта решения о внесении изменений в бюджет, как составная часть порядка принятия муниципального правового акта о бюджете, должен быть определен только Положением о бюджетном процессе, но не иными муниципальными правовыми актами. В обоснование заявленных требований, административный истец также указывает, что оспариваемый в части нормативный правой акт имеет коррупциогенные признаки в связи с тем, что содержит встречные отсылочные нормы в части порядка внесения изменений в бюджет района, учитывая, что в соответствии с Регламентом совета депутатов Волховского муниципального района Ленинградской области данный порядок предусматривается Положением о бюджетном процессе, а в Положении определяется согласно Регламенту.

Представитель административного истца - адвокат Соловьев Ю.Г., в судебное заседание явился, требования административного искового заявления поддержал в полном объеме.

Представитель административного ответчика совета депутатов Волховского муниципального района - Петрова А.А., в судебное заседание явилась, с административными исковыми требованиями согласилась.

Представители заинтересованного лица администрация Волховского муниципального района Ленинградской области - Костина С.А. и Семенова Э.Е., действующая также в качестве представителя заинтересованного лица главы администрации Волховского муниципального района Ленинградской области Брицуна А.В., в судебное заседание явились, против удовлетворения административного иска возражали.

Представитель заинтересованного лица контрольно-счетного органа Волховского муниципального района Ленинградской области в судебное заседание не явился, просил рассматривать дело в свое отсутствие, указав, что заявленные административные исковые требования поддерживает в полном объеме.

Суд, определив рассмотреть дело в отсутствие неявившихся лиц, выслушав присутствующих участников судебного разбирательства, исследовав материалы дела, принимая во внимание заключение прокурора, указавшего на отсутствие оснований для удовлетворения заявленных административным истцом требований, приходит к следующему.

Статья 46 (часть 1) Конституции РФ, гарантируя каждому право на судебную защиту его прав и свобод, непосредственно не устанавливает какой-либо определенный порядок реализации данного права и не предполагает возможность для гражданина по собственному усмотрению выбирать способ и процедуру обращения в суд.

Часть 3 статьи 208 КАС РФ предусматривает возможность обратиться в суд с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части в том числе главе муниципального образования, считающему, что принятый нормативный правовой акт не соответствует иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, нарушает его компетенцию или права, свободы и законные интересы граждан.

Из разъяснений, содержащихся в абзаце первом пункта 5 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 25.12.2018 N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами", следует, что с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что оспариваемым актом нарушены, нарушаются или могут быть нарушены их права, свободы и законные интересы, в том числе лица, в отношении которых применен этот акт, а также иные лица, чьи права, свободы, законные интересы затрагиваются данным актом (пункт 3 части 1 статьи 128, часть 1 статьи 208 КАС РФ).

Согласно ч. 1 ст. 132 Конституции РФ органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения.

Общие принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации устанавливаются Федеральным законом от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

К вопросам местного значения отнесены вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно (ч. 1 ст. 2 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ).

В соответствии с п. 1 ст. 1 Бюджетного кодекса РФ к бюджетным правоотношениям, регулируемым данным кодексом, относятся отношения, возникающие между субъектами бюджетных правоотношений в процессе формирования доходов и осуществления расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, осуществления государственных и муниципальных заимствований, регулирования государственного и муниципального долга, а также отношения, возникающие между субъектами бюджетных правоотношений в процессе составления и рассмотрения проектов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, утверждения и исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, контроля за их исполнением, осуществления бюджетного учета, составления, рассмотрения и утверждения бюджетной отчетности.

Согласно п. 1 ст. 152 Бюджетного кодекса РФ участником бюджетного процесса является, в том числе глава муниципального образования.

Таким образом, действующее федеральное законодательство, устанавливающее правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления, в совокупности с принятыми в его исполнение нормами местного значения, конкретизирующими детально порядок разработки, принятия проектов местного бюджета, исполнения местного бюджета, фактически устанавливают круг субъектов, которые могут участвовать в правоотношениях по указанным вопросам.

К таким субъектам относится и глава муниципального образования.

Каждое муниципальное образование имеет собственный бюджет (местный бюджет), составление и рассмотрение проекта местного бюджета, утверждение и исполнение местного бюджета, осуществление контроля за его исполнением, составление и утверждение отчета об исполнении местного бюджета осуществляются органами местного самоуправления самостоятельно с соблюдением требований, установленных Бюджетным кодексом РФ. Бюджетные полномочия муниципальных образований устанавливаются Бюджетным кодексом РФ (ч.ч. 1, 2 и 3 ст. 52 Федерального закона N 131-ФЗ).

В соответствии с п. 1 ч. 1 ст. 16 Федерального закона N 131-ФЗ, п. 1 ст. 9 Бюджетного кодекса РФ составление и рассмотрение проекта бюджета муниципального, городского округа, утверждение и исполнение бюджета муниципального, городского округа, осуществление контроля за его исполнением, составление и утверждение отчета об исполнении бюджета муниципального, городского округа относятся к вопросам местного значения городского округа и являются бюджетными полномочиями муниципального образования.

Утверждение местного бюджета находится в исключительной компетенции представительного органа муниципального образования (п. 2 ч. 10 ст. 35 и ч. 1 ст. 37 Федерального закона N 131-ФЗ, п. 1 ст. 153 и п. 1 ст. 154 Бюджетного кодекса РФ).

Органы местного самоуправления принимают правовые акты, регулирующие бюджетные правоотношения, в пределах своей компетенции в соответствии с поименованным Кодексом (п.5 ст. 3 Бюджетного кодекса РФ).

Согласно п. 4 ст. 152 Бюджетного кодекса РФ особенности бюджетных полномочий участников бюджетного процесса, являющихся органами местного самоуправления, устанавливаются названным Кодексом и принятыми в соответствии с ним муниципальными правовыми актами представительных органов муниципальных образований, а также в установленных ими случаях муниципальными правовыми актами местных администраций.

Порядок рассмотрения проекта решения о бюджете и его утверждения определяется для местного бюджета муниципальным правовым актом представительного органа муниципального образования в соответствии с требованиями указанного Кодекса (п. 1 ст. 187 Бюджетного кодекса РФ).

Решения о бюджете в соответствии со ст. 11 Бюджетного кодекса РФ разрабатываются и утверждаются в форме муниципальных правовых актов представительных органов муниципальных образований.

В соответствии с ч. 1 ст. 37 устава Волховского муниципального района Ленинградской области в систему муниципальных правовых актов входят решения совета депутатов.

Совет депутатов является представительным органом муниципального района, формируемым из глав поселений, входящих в состав муниципального района, и из депутатов указанных поселений, избираемых советами депутатов поселений из своего состава. Совет депутатов состоит из 15 депутатов - глав поселений, входящих в состав муниципального района, и 15 депутатов советов депутатов указанных поселений, избираемых советами депутатов из своего состава в соответствии с нормой представительства (ч.ч. 1 и 3 ст. 20 устава).

Согласно п. 2 ч. 1 ст. 21 устава в исключительной компетенции совета депутатов находится утверждение местного бюджета муниципального района и отчета о его исполнении.

В силу ч. 8.1. ст. 22 устава решения по вопросам исключительной компетенции совета депутатов принимаются большинством голосов от установленной численности депутатов, за исключением вопроса о принятии устава муниципального района, внесении в него изменений и дополнений, и решения об удалении главы муниципального района в отставку.

Часть 9 ст. 22 устава гласит, что порядок организации и обеспечения деятельности совета депутатов по решению вопросов, находящихся в компетенции совета депутатов, а также порядок подготовки и проведения заседаний, процедура голосования, порядок рассмотрения и принятия решений, а также иные положения, касающиеся организации работы совета депутатов, определяются утвержденным советом депутатов регламентом, действующим в течение срока полномочий совета депутатов.

В соответствии с абз. 3 ч. 5 ст. 37 устава решения, принятые советом депутатов, направляются главе муниципального района для подписания и обнародования. Глава муниципального района в течение пяти дней со дня принятия подписывает решения, принятые советом депутатов.

Из ч. 9 ст. 37 устава следует, что муниципальные нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу после их официального опубликования (обнародования).

Муниципальный правовой акт считается официально опубликованным, если он был опубликован в полном объеме в официальном периодическом издании, установленном решением совета депутатов. Для официального опубликования в качестве дополнительного источника, а также для обнародования муниципальных правовых актов и соглашений используются сетевые издания (ч. 1 ст. 38 устава).

Как видно из материалов дела, решение от 08.04.2014 N 16 опубликовано в установленном законом порядке 10.04.2014 в официальном источнике опубликования Волховского района - сетевом издании "Леноблинформ".

При таких обстоятельствах, решение от 08.04.2014 N 16, которым утверждено Положение о бюджетном процессе в Волховском муниципальном районе Ленинградской области, является нормативным правовым актом, поскольку отвечает признакам нормативности, предусмотренным п. 2 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 25.12.2018 N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами", а именно содержит правовые нормы (правила поведения), обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение и направленные на урегулирование общественных отношений, связанных с определением порядка составления и рассмотрения проекта бюджета Волховского муниципального района Ленинградской области, утверждением и исполнением районного бюджета, осуществлением контроля за его исполнением и утверждением годового отчета об исполнении районного бюджета.

Вместе с тем, Положение о бюджетном процессе в Волховском муниципальном районе Ленинградской области принято полномочным органом - советом депутатов Волховского муниципального района Ленинградской области на заседании 08.04.2014, в результате голосования, большинством голосов (20 депутатов) от установленного числа депутатов (30 депутатов), что соответствует вышеизложенным положениям устава Волховского муниципального района.

Таким образом, оспариваемое административным истцом в части решение принято компетентным органом, в пределах предоставленных ему полномочий, в установленной форме, подписано главой Волховского муниципального района, официально опубликовано для всеобщего сведения и по этим основаниям не оспаривается.

Согласно ч. 7 ст. 43 устава Волховского муниципального района порядок составления и рассмотрения проекта местного бюджета, утверждения и исполнения местного бюджета, осуществления контроля за его исполнением, а также порядок оставления и утверждения отчета об исполнении местного бюджета регулируется в муниципальном районе Положением о бюджетном процессе в муниципальном районе, утверждаемым советом депутатов с соблюдением требований, установленных Бюджетным кодексом РФ, Федеральным законом N 11-ФЗ, иными федеральными законами, а также принимаемыми в соответствии с ними законами Ленинградской области.

Часть 2 ст. 44 Положения о бюджетном процессе в Волховском муниципальном районе Ленинградской области, утвержденного решением от 08.04.2014 N 16, гласит, что проект решения о внесении изменений в решение о районном бюджете должен быть внесен в совет депутатов и в контрольно-счетный орган в порядке и сроки, установленные Регламентом совета депутатов.

Регламент совета депутатов Волховского муниципального района четвертого созыва утвержден решением совета депутатов от 21.05.2020 N 24.

Административный истец указывает, что в соответствии Федеральным законом от 06.10.2003 N 131-ФЗ, Бюджетным кодексом РФ и уставом Волховского муниципального района Ленинградской области порядок внесения проекта решения о внесении изменений в бюджет, как составная часть порядка принятия муниципального правового акта о бюджете, должен быть определен только Положением о бюджетном процессе, но не иным муниципальным правовым актом.

При этом, по мнению административного истца, оспариваемый в части нормативный правой акт имеет коррупциогенные признаки, предусмотренные подпунктами "а", "ж", "и" пункта 3 (отсутствие или неопределенность сроков, условий или оснований принятия решения; отсутствие или неполнота административных процедур - отсутствие порядка совершения государственными органами, органами местного самоуправления или организациями (их должностными лицами) определенных действий либо одного из элементов такого порядка); нормативные коллизии - противоречия, в том числе внутренние, между нормами, создающие для государственных органов, органов местного самоуправления или организаций (их должностных лиц) возможность произвольного выбора норм, подлежащих применению в конкретном случае) Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденной постановлением Правительства РФ от 26.02.2010 N 96, в связи с тем, что ч. 2 ст. 44 Положения о бюджетном процессе в Волховском муниципальном районе Ленинградской области содержит встречные отсылочные нормы в части порядка внесения изменений в бюджет района, учитывая, что в соответствии с ч. 4 ст. 18 Регламента совета депутатов, в редакции действовавшей до 26.08.2021, и в соответствии ч. 5 ст. 15 Регламента, в редакции действующей с 26.08.2021, данный порядок предусматривается Положением о бюджетном процессе, а в Положении согласно Регламенту.

Суд считает несостоятельной изложенную позицию административного истца, поскольку оспариваемый в части нормативный правовой акт не противоречит Федеральному закону от 06.10.2003 N 131-ФЗ, Бюджетному кодексу РФ, уставу и Регламенту совета депутатов Волховского муниципального района Ленинградской области, а согласуется с ними.

Так, из статьи 1 Регламента совета депутатов следует, что данный документ определяет порядок деятельности и организации работы совета депутатов Волховского муниципального района Ленинградской области в соответствии с требованиями Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", принимаемыми в соответствии с ним законами Ленинградской области, уставом Волховского муниципального района Ленинградской области.

Следовательно, данным нормативным правовым актом может быть урегулирован процедурный вопрос порядка и сроков внесения проекта решения о внесении изменений в решение о районном бюджете в совет депутатов.

Из административного искового заявления следует, что несогласие административного истца с оспариваемой нормой фактически направлено на проверку целесообразности ее принятия.

Вместе с тем, суд не вправе обсуждать вопрос о целесообразности принятия органом или должностным лицом оспариваемого акта, поскольку это относится к исключительной компетенции этого органа или должностного лица (разъяснения, содержащиеся в подпункте "а" пункта 28 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 25.12.2018 N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами").

Кроме того, содержание оспариваемого в части нормативного правового акта опровергает доводы административного истца о наличии в нем коррупциогенных факторов.

Согласно ч. 2 ст. 1 Федерального закона от 17.07.2009 N 172-ФЗ "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов" коррупциогенными факторами являются положения нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов), устанавливающие для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил, а также положения, содержащие неопределенные, трудновыполнимые и (или) обременительные требования к гражданам и организациям и тем самым создающие условия для проявления коррупции.

В соответствии со ст. 3 указанного закона антикоррупционная экспертиза осуществляется в соответствии с Методикой, установленной Правительством Российской Федерации.

В пунктах 3 и 4 Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденной Постановлением Правительства Российской Федерации от 26.02.2010 N 96, установлен исчерпывающий перечень коррупциогенных факторов.