Решение Калининградского областного суда

КАЛИНИНГРАДСКИЙ ОБЛАСТНОЙ СУД

РЕШЕНИЕ

от 24 июня 2021 года Дело N 3а-150/2021

Калининградский областной суд в составе:

председательствующего судьи - Струковой А.А.

с участием прокурора - Маркеловой Г.И.

при секретаре - Горенко Т.С.,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному иску ООО "Верум", ООО "Орбита", Беловой Галины Федоровны к Правительству Калининградской области об оспаривании в части генерального плана муниципального образования "Зеленоградский городской округ", утвержденного постановлением Правительства Калининградской области от 31 марта 2021 года N 166,

УСТАНОВИЛ:

ООО "Верум", ООО "Орбита", Белова Г.Ф. обратились в суд 23 апреля 2021 года с указанным административным иском к Правительству Калининградской области, ссылаясь на то, что на праве собственности административным истцам принадлежат земельные участки с кадастровыми номерами N, N, N, N, N - N, N - N из состава земель населенных пунктов, которые фактически представляют собой единый земельный массив общей площадью около 152 га, расположенный в <адрес>.

В соответствии с документами территориального планирования, действовавшими до принятия оспариваемого правового акта, названные земельные участки были включены в границы населенных пунктов и отнесены к общественно-деловой и жилой функциональным зонам, а также зоне инженерной и транспортной инфраструктуры.

Постановлением Правительства Калининградской области от 31 марта 2021 года N 166 утвержден генеральный план муниципального образования "Зеленоградский городской округ" в новой редакции, при этом территория перечисленных земельных участков исключена из границ населенных пунктов и отнесена к функциональной зоне земель сельскохозяйственного назначения.

По утверждению административных истцов, в данной части генеральный план муниципального образования "Зеленоградский городской округ" в нарушение требований статьей 2, 9, 23 ГрК РФ, правовой позиции, высказанной Конституционным Судом Российской Федерации в Постановлении от 22 апреля 2014 года N 12-П, и приказа Минрегионразвития РФ от 26 мая 2011 года N 22 не имеет объективного и разумного обоснования исключения земельных участков из границ населенных пунктов и изменения функционального зонирования, не направлен на соблюдение баланса публичных и частных интересов, не отвечает закрепленным в положении о территориальном планировании в составе настоящего генерального плана его целям и задачам, включающих в себя максимально эффективное использование всех ресурсов для повышения качества жизни, уровня предоставления населению социальных гарантий и услуг, повышение инвестиционной привлекательности территории муниципального образования "Зеленоградский городской округ", а также препятствует дальнейшей реализации административными истцами инвестиционного проекта под проектным названием "Новый Город", направленного на развитие инфраструктуры игорной зоны "Янтарная", созданной распоряжением Правительства РФ от 17 января 2008 года N 13-р.

С учетом изложенного административные истцы просили признать не действующим и не подлежащим применению генеральный план муниципального образования "Зеленоградский городской округ", утвержденный постановлением Правительства Калининградской области от 31 марта 2021 года N 166, в части отнесения земельных участков с кадастровыми номерами N, N, N, N, N - N, N - N к категории земель сельскохозяйственного назначения и исключения их из границ населенных пунктов.

В судебном заседании представители ООО "Верум", ООО "Орбита", Беловой Г.Ф. - Крузман А.Х. и Томашевская А.Г. заявленные требования поддержали, изложив в их обоснование аналогичные доводы.

Дополнительно обратили внимание на отсутствие единообразного подхода при установлении оспариваемым генеральным планом функционального зонирования сопоставимых по категории, разрешенному использованию и местоположению земельных участков, а также на несоответствие оспариваемого акта положениям статьи 65 Водного кодекса РФ при том, что части земельных участков расположены в границах водоохранной зоны Балтийского моря, части двух земельных участков - в границах береговой полосы Балтийского моря, где в силу закона не допускается осуществление сельскохозяйственной деятельности с применением пестицидов и агрохимикатов, а в границах береговой полосы - распашка земель.

Также полагали не основанным на законе (ст.ст. 2, 8 Федерального закона от 21 декабря 2004 года N 172-ФЗ "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую") перевод земельных участков из состава земель населенных пунктов в другую категорию - земли сельскохозяйственного назначения - в отсутствие согласия правообладателей земельных участков.

Представитель Правительства Калининградской области - Жданова И.Ю. просила в административном иске отказать, представив письменные возражения на административное исковое заявление (т. 4 л.д. 161-175).

Позиция административного ответчика сводится к тому, что оспариваемый в части генеральный план принят Правительством Калининградской области в пределах его компетенции с соблюдением процедуры, установленной градостроительным законодательством, не противоречит нормативным правовым актам, обладающим большей юридической силой, и не нарушает прав и законных интересов административных истцов, которые приобрели соответствующие земельные участки из состава земель сельскохозяйственного назначения и не использовали их для целей строительства в порядке, определенном градостроительным законодательством Российской Федерации.

Выслушав пояснения представителей сторон, исследовав материалы дела, заслушав заключение прокурора об отсутствии законных оснований для удовлетворения административного иска и судебные прения, суд приходит к следующему.

Согласно пункту 2 статьи 1, части 1 статьи 9, статье 23 Градостроительного кодекса РФ (далее - ГрК РФ) территориальное планирование является долгосрочным планированием развития территорий, в том числе для установления функциональных зон, определения планируемого размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения.

Территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.

К документам территориального планирования относятся, в частности, генеральные планы городских округов (пункт 3 части 1 статьи 18 ГрК РФ).

Согласно статье 23 ГрК РФ генеральный план содержит, помимо иных сведений и документов, карту границ населенных пунктов, входящих в состав поселения или городского округа (пункт 3 части 3, пункт 2 части 5), карту функциональных зон поселения или городского округа, их границы и описание (пункт 4 части 3, пункт 3 части 5), параметры функциональных зон в составе положения о территориальном планировании (пункт 2 части 4).

Обязательным приложением к генеральному плану являются сведения о границах населенных пунктов, входящих в состав поселения или городского округа (часть 5.1 статьи 23 ГрК РФ).

Материалы по обоснованию генерального плана в текстовой форме содержат, в частности, перечень земельных участков, которые исключаются из границ населенных пунктов, с указанием категорий земель, к которым планируется отнести эти земельные участки, и целей их планируемого использования (пункт части 7 статьи 23 ГрК РФ), а материалы по обоснованию генерального плана в виде карт отображают, в частности, границы поселения, городского округа (пункт 1 части 8 статьи 23 ГрК РФ), границы существующих населенных пунктов (пункт 2 части 8 статьи 23 ГрК РФ.

Правообладатели земельных участков и объектов капитального строительства, если их права и законные интересы нарушаются или могут быть нарушены в результате утверждения генерального плана, вправе оспорить генеральный план в судебном порядке (часть 15 статьи 24 ГрК РФ).

Постановлением Правительства Калининградской области от 31 марта 2021 года N 166 "О внесении изменений в генеральный план муниципального образования "Зеленоградский городской округ" утвержден генеральный план муниципального образования "Зеленоградский городской округ" в новой редакции.

Постановление подписано Губернатором Калининградской области, текст постановления в полном объеме размещен на официальном интернет-портале правовой информации http://pravo.gov.ru 2 апреля 2021 года.

Постановление вступило в силу 12 апреля 2021 года (том 5 л.д. 152-187).

Согласно выпискам из Единого государственного реестра недвижимости административные истцы являются собственниками 28 земельных участков, расположенных в Зеленоградском районе Калининградской области, а именно:

- ООО "Верум" - участков с кадастровыми номерами N (с февраля 2013 года), N (с февраля 2013 года), N (с декабря 2016 года), N - N, N, N, N, N - N (с сентября 2020 года), общая площадь - 1121343 кв.м;

- ООО "Орбита" - участков с кадастровыми номерами N -N, N, N, N - N, N, N (с сентября 2020 года), общая площадь - 297280 кв.м;

- Белова Г.Ф. - собственником земельного участка с кадастровым номером N площадью 100000 кв.м (с июля 2015 года) (т. 1 л.д. 35-116).

Генеральным планом муниципального образования "Зеленоградский городской округ" (в редакции постановления Правительства Калининградской области от 31 марта 2021 года N 166) перечисленные земельные участки отнесены к функциональной зоне сельскохозяйственного использования и исключены из границ населенных пунктов, что объективно подтверждено фрагментом карты функциональных зон в составе соответствующего генерального плана, а также материалами по обоснованию генерального плана (том 1 л.д. 241-243, том 6 л.д. 35-38).

На основании части 1 статьи 208 КАС РФ с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

Принимая во внимание, что ООО "Верум", ООО "Орбита", Белова Г.Ф. являются субъектами отношений, регулируемых генеральным планом муниципального образования "Зеленоградский городской округ", и полагают свои права нарушенными вследствие изменения генеральным планом городского округа (в его актуальной редакции) функционального зонирования территории названных земельных участков и исключения их из границ населенных пунктов, ООО "Верум", ООО "Орбита", Белова Г.В. обладают законным правом на обращение в суд с требованиями о признании не действующим и не подлежащим применению генерального плана муниципального образования "Зеленоградский городской округ" (в редакции постановления Правительства Калининградской области от 31 марта 2021 года N 166) в соответствующей части.

Проверив согласно пункту 2 части 8 статьи 213 КАС РФ соблюдение требований нормативных правовых актов, устанавливающих полномочия Правительства Калининградской области на принятие генерального плана муниципального образования, форму и вид правового акта, процедуру принятия оспариваемого правового акта, правила его введения в действие и введения в действие, суд установил следующее.

На основании части 1 статьи 3 Градостроительного кодекса РФ (далее - ГрК РФ) законодательство о градостроительной деятельности состоит из настоящего Кодекса, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.

Согласно части 1 статьи 7, пункту 25 части 1 статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" утверждение генерального плана городского округа относится к вопросам местного значения городского округа, по которым представительный орган городского округа принимает муниципальные правовые акты.

По общему правилу, предусмотренному пунктом 1 части 3 статьи 8, частью 1 статьей 24 ГрК РФ, генеральный план городского округа, в том числе внесение изменений в генеральный план, утверждается представительным органом местного самоуправления городского округа.

В то же время, согласно статье 8.2 ГрК РФ полномочия органов местного самоуправления и органов государственной власти субъекта Российской Федерации в области градостроительной деятельности, установленные настоящим Кодексом, могут быть перераспределены между ними в порядке, предусмотренном частью 1.2 статьи 17 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

В соответствии с частью 1.2 статьи 17 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ, частью 6.1 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" законами субъекта Российской Федерации в случаях, установленных федеральными законами, может осуществляться перераспределение полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта Российской Федерации. Перераспределение полномочий допускается на срок не менее срока полномочий законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации.

С 1 января 2017 года на территории Калининградской области вступил в силу Закон Калининградской области от 30 ноября 2016 года N 19 "О перераспределении полномочий в области градостроительной деятельности между органами государственной власти Калининградской области и органами местного самоуправления муниципальных образований Калининградской области".

Подпунктом 2 пункта 1 статьи 1 названного Закона Калининградской области предусмотрено, что Правительство Калининградской области утверждает документы территориального планирования муниципальных образований Калининградской области и вносит изменения в такие документы.

Предусмотренное настоящим Законом перераспределение полномочий в области градостроительной деятельности между органами государственной власти Калининградской области и органами местного самоуправления муниципальных образований Калининградской области устанавливается на неограниченный срок (пункт 2 статьи 2 Закона области).

Пунктом 4 статьи 2 Закона области определено, что документы территориального планирования муниципальных образований Калининградской области, разработка которых была начата до вступления в силу настоящего Закона, утверждаются органами местного самоуправления муниципальных образований Калининградской области.

Разработка оспариваемого в части генерального плана муниципального образования "Зеленоградский городской округ" осуществлена на основании приказа Агентства по архитектуре, градостроению и перспективному развитию Калининградской области от 10 марта 2020 года N 105 "О подготовке проекте внесения изменений в генеральный план муниципального образования "Зеленоградский городской округ", то есть после вступления в силу Закона Калининградской области от 30 ноября 2016 года N 19 (том 5 л.д. 192-194).

Генеральный план муниципального образования является нормативным правовым актом (пункт 2 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 25 декабря 2018 года N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами").

Форма оспариваемого нормативного акта соответствует положениям статей 42, 48 Устава Калининградской области (Закон Калининградской области от 18 января 1996 года N 30 "О вступлении в действие Устава (Основного Закона) Калининградской области) и части 1 статьи 18 Уставного Закона Калининградской области от 12 октября 2011 года N 42 "О Правительстве Калининградской области".

В силу части 3 статьи 18 названного Уставного Закона Калининградской области от 12 октября 2011 года N 42 постановления Правительства Калининградской области подписываются Председателем Правительства Калининградской области или Губернатором Калининградской области в случае непосредственного исполнения обязанностей Председателя Правительства Калининградской области.

Частью 9 статьи 5 Уставного Закона Калининградской области от 12 октября 2011 года N 42 установлено, что Губернатор Калининградской области вправе непосредственно исполнять обязанности Председателя Правительства Калининградской области. При непосредственном исполнении Губернатором Калининградской области обязанностей Председателя Правительства Калининградской области назначение Председателя Правительства Калининградской области не производится.

На территории Калининградской области назначение на должность Председателя Правительства области не произведено. Губернатор Калининградской области непосредственно исполняет обязанности Председателя Правительства Калининградской области.

Порядок опубликования нормативных правовых актов, определенный Указом Президента Российской Федерации от 2 апреля 2014 года N 198 "О порядке опубликования законов и иных правовых актов субъектов Российской Федерации на "Официальном интернет-портале правовой информации" (www.pravo.gov.ru) и Законом Калининградской области от 15 июля 2014 года N 339 "О размещении (опубликовании) на "Официальном интернет-портале правовой информации" (www.pravo.gov.ru) правовых актов органов государственной власти и должностных лиц Калининградской области..." соблюден (том 5 л.д. 187).

Со дня вступления в силу Федерального закона от 20 марта 2011 N 41-ФЗ "О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части вопросов территориального планирования" (то есть с 25 марта 2011 года) утратила силу часть 14 статьи 24 ГрК РФ (в редакции Федеральных законов от 29 декабря 2004 года N 190-ФЗ и от 31 декабря 2005 года N 210-ФЗ), вследствие чего у Правительства Калининградской области не возникла обязанность по официальному опубликованию постановления от 31 марта 2021 года N 166 в порядке, установленном для официального опубликования муниципальных правовых актов, то есть в общественно-политической газете Зеленоградского городского округа "Волна" в соответствии с частью 11 статьи 27 устава муниципального образования "Зеленоградский городской округ", утвержденного решением Зеленоградского районного совета депутатов от 30 сентября 2015 года N 283.

На основании части 5 статьи 18 Уставного закона Калининградской области от 12 октября 2011 года N 42 "О Правительстве Калининградской области" постановления и распоряжения Правительства Калининградской области вступают в силу со дня их подписания, если самим постановлением или распоряжением не установлен иной срок и порядок вступления его в силу. Постановления Правительства Калининградской области по вопросам защиты прав и свобод человека и гражданина вступают в силу не ранее чем через 10 дней после их официального опубликования.

Согласно пункту 2 постановления Правительства Калининградской области от 31 марта 2021 года N 166 настоящее постановление вступает в силу по истечении десяти дней после дня его официального опубликования, что не противоречит приведенным нормам.

Таким образом, общие требования законодательства, устанавливающие полномочия Правительства Калининградской области на принятие оспариваемого правового акта и Губернатора Калининградской области - на его подписание, а также требования к форме нормативного правового акта, правилам его официального опубликования и введения в действие, не нарушены.

Специальные нормы градостроительного законодательства, регламентирующие процедуру принятия генерального плана муниципального образования, также соблюдены.

Одной из форм прямого участия правообладателей объектов недвижимости в разработке генерального плана муниципального образования или решения о внесении изменений в генеральный план является участие в публичных слушаниях, проведение которых обязательно в силу статьи 5.1, части 11 статьи 24, статьи 28 ГрК РФ.