Решение Брянского областного суда

БРЯНСКИЙ ОБЛАСТНОЙ СУД

РЕШЕНИЕ

от 2 сентября 2021 года Дело N 3а-1351/2021

Брянский областной суд в составе:

судьи Брянского областного суда Бобылевой Л.Н.

при секретаре Шалатоновой Т.С.

с участием представителя административного истца Николаевой С.Н.,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению прокурора Брянской области в защиту интересов неопределенного круга лиц о признании недействующим в части Порядка назначения временно исполняющего обязанности главы Бытошской поселковой администрации Брянской области на период проведения конкурса, утвержденного решением Бытошского поселкового Совета народных депутатов 4-го созыва от 1 октября 2019 года N 12-4

УСТАНОВИЛ:

Решением Бытошского поселкового Совета народных депутатов 4-го созыва от 01 октября 2019 года N 12-4 утвержден "Порядок назначения временно исполняющего обязанности главы Бытошской поселковой администрации Брянской области на период проведения конкурса" (далее - Порядок назначения).

Статьей 2 Порядка назначения определено, что на должность временно исполняющего обязанности главы Бытошской поселковой администрации, в связи с истечением срока полномочий главы Бытошской поселковой администрации Брянской области и прекращением действия контракта, могут быть назначены:

- лица, исполнявшие полномочия главы Бытошской поселковой администрации и прекратившие исполнение указанных полномочий с прекращением действия контракта и отработавшие установленный контрактом срок;

- депутат, выборное должностное лицо местного самоуправления либо муниципальный служащий.

При назначении исполняющего обязанности главы Бытошской поселковой администрации из числа вышеуказанных лиц учитываются особенности, установленные Трудовым кодексом Российской Федерации.

Прокурор Брянской области обратился в суд с административным исковым заявлением о признании недействующей статьи 2 Порядка назначения временно исполняющего обязанности главы Бытошской поселковой администрации Брянской области на период проведения конкурса, утвержденного решением Бытошскогог поселкового Совета народных депутатов 4-го созыва от 1 октября 2019 года N 12-4, ссылаясь на то, что оспариваемая норма противоречит требованиям действующего федерального законодательства, имеющего большую юридическую силу, и влечет нарушение прав неопределенного круга лиц на осуществление местного самоуправления через выборные и иные органы местного самоуправления.

С учетом уточнения исковых требований административный истец просит признать противоречащим нормам действующего федерального законодательства, а именно части 2 статьи 37 Федерального закона от 06 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", пункту 9 статьи 4 Федерального закона от 12 июня 2002 года N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" и недействующим с момента вступления решения суда в законную силу абзац 3 статьи 2 Порядка назначения временно исполняющего обязанности главы Бытошской поселковой администрации Брянской области на период проведения конкурса, утвержденного решением Бытошскогог поселкового Совета народных депутатов 4-го созыва от 1 октября 2019 года N 12-4, в части слов "депутат".

В судебном заседании представитель административного истца Николаева С.Н. поддержала указанное требование по основаниям изложенным в иске, пояснив, что оспариваемая норма не соответствует требованиям федерального законодательства и влечет нарушение прав неопределенного круга лиц. Вместе с тем протест прокурора о приведении оспариваемой нормы в соответствие с действующим законодательством административным ответчиком был отклонен.

Представители административного ответчика, заинтересованного лица Бытошской поселковой администрации надлежаще уведомлены о времени и месте рассмотрения дела, в судебное заседание не явились.

С учетом надлежащего извещения лиц, участвующих в рассмотрении дела, о времени и месте судебного разбирательства по делу, отсутствия сведений об уважительности причин неявки, в соответствии с частью 2 статьи 150, частью 5 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации дело рассмотрено в отсутствии неявившихся лиц.

Заслушав представителя административного истца, изучив материалы административного дела, суд приходит к следующему.

В силу положений Конституции Российской Федерации в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно (статья 12). Установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (пункт "н" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации).

Общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, государственные гарантии его осуществления устанавливает и определяет Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ).

Указанный закон предусматривает, что по вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, данному федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации (части 1 и 4 статьи 7 этого федерального закона).

В силу требований части 1 статьи 43 Федерального закона N 131-ФЗ в систему муниципальных правовых актов входят устав муниципального образования, правовые акты, принятые на местном референдуме (сходе граждан); нормативные и иные правовые акты представительного органа муниципального образования; правовые акты главы муниципального образования, местной администрации и иных органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставом муниципального образования.

Статьей 47 приведенного Федерального закона урегулирован вопрос вступления в силу муниципальных правовых актов, согласно которой муниципальные правовые акты вступают в силу в соответствии с порядком, установленным уставами муниципальных образований.

Согласно Уставу муниципального образования "Поселок Бытошь", принятого решением Бытошского поселкового Совета народных депутатов 23 декабря 2008 года N 298 (в последующих редакциях), муниципальное образование образовано и наделено статусом городского поселения. Территория муниципального образования входит в состав территории Дятьковского муниципального района (статьи 1, 2).

В соответствии со статье 41 Устава по вопросам местного значения население муниципального образования, органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления принимают муниципальные правовые акты (часть 1).

В систему муниципальных правовых актов входят:

1) Устав МО "Поселок Бытошь"; правовые акты, принятые на местном референдуме;

2) нормативные и иные правовые акты Совета народных депутатов;

3) правовые акты Главы поселка, постановления и распоряжения Главы администрации, иных органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных настоящим уставом (часть 3).

Опубликование (обнародование) муниципальных правовых актов осуществляется посредством издания Советом народных депутатов небольшим тиражом периодических информационных бюллетеней (сборников) путем их размещения в общедоступных местах на территории муниципального образования. Нормативные правовые акты представительного органа муниципального образования подлежат официальному опубликованию (обнародованию) в течение пятнадцати дней после их подписания Главой поселка. Нормативным правовым актом Совета народных депутатов определяются лица, ответственные за своевременность и достоверность опубликования (обнародования) информации, устанавливаются сроки обновления информации, определяются другие гарантии доступности каждому жителю поселения муниципальных документов, содержащих положения, затрагивающие его права, свободы и обязанности ( часть 7).

Муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также уставу, законам и иным нормативным правовым актам Брянской области, настоящему уставу ( часть 11).

Как следует из материалов дела, решение "Об утверждении Порядка назначения временно исполняющего обязанности главы Бытошской поселковой администрации Брянской области на период проведения конкурса" от 1 октября 2019 года N 12-4 принято на заседании Бытошского поселкового Совета народных депутатов при наличии кворума.

Данное решение размещено на официальном сайте Бытошской поселковой администрации, а также на досках объявлений поселка Бытошь.

Согласно разъяснениям, данным в абзаце 4 пункта 31 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами" целью официального опубликования нормативного правового акта является обеспечение возможности ознакомиться с содержанием этого акта тем лицам, права и свободы которых он затрагивает.

Если такая возможность была обеспечена, порядок опубликования нормативного правового акта не может признаваться нарушенным по мотиву опубликования не в том печатном издании либо доведения его до сведения населения в ином порядке.

С учетом изложенного, суд приходит к выводу, что оспариваемый нормативный правовой акт принят уполномоченным органом, с соблюдением требований к его опубликованию.

Проверяя оспариваемое положение Порядка на предмет его соответствия законодательству, имеющему большую юридическую силу суд приходит к следующему.

Согласно части 1 статьи 34 Федерального закона N 131-ФЗ структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольно-счетный орган муниципального образования, иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Порядок формирования, полномочия, срок полномочий, подотчетность, подконтрольность органов местного самоуправления, а также иные вопросы организации и деятельности указанных органов определяются уставом муниципального образования в соответствии с законом субъекта Российской Федерации (часть 3 ст. 34).

Согласно статье 21 Устава Муниципального образования "Поселок Бытошь" структуру органов местного самоуправления в муниципальном образовании составляют:

- Бытошский поселковый Совет народных депутатов - представительный орган муниципального образования;

- Глава муниципального образования - Глава поселка Бытошь, высшее должностное лицо поселения;

- Бытошская поселковая администрация - исполнительно-распорядительный орган поселения;

- Контрольно-счетный орган муниципального образования - ревизионная комиссия Бытошского городского поселения.

Система местного самоуправления в Российской Федерации основана на принципе самостоятельности органов местного самоуправления при осуществлении ими собственных полномочий. Данный принцип предполагает распределение властных полномочий между различными органами местного самоуправления и недопустимость сосредоточения функций различных органов местного самоуправления в одном органе.

Федеральный закон N 131-ФЗ, определяя исключительную компетенцию представительного органа муниципального образования в части 10 статьи 35, относит к ней: утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении; определение порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности; контроль за исполнением органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения; принятие решения об удалении главы муниципального образования в отставку.

Представительный орган муниципального образования заслушивает ежегодные отчеты главы муниципального образования, главы местной администрации о результатах их деятельности, деятельности местной администрации и иных подведомственных главе муниципального образования органов местного самоуправления, в том числе о решении вопросов, поставленных представительным органом муниципального образования (часть 11.1 статьи 35).

Согласно же частям 1 и 2 статьи 37 Федерального закона N 131-ФЗ местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования) наделяется уставом муниципального образования полномочиями по решению вопросов местного значения и полномочиями для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

Главой местной администрации является глава муниципального образования либо лицо, назначаемое на должность главы местной администрации по контракту, заключаемому по результатам конкурса на замещение указанной должности на срок полномочий, определяемый уставом муниципального образования.

Контракт с главой местной администрации заключается на срок полномочий представительного органа муниципального образования, принявшего решение о назначении лица на должность главы местной администрации (до дня начала работы представительного органа муниципального образования нового созыва), но не менее чем на два года.

При этом часть 12 данной статьи устанавливает, что в случае досрочного прекращения полномочий главы местной администрации либо применения к нему по решению суда мер процессуального принуждения в виде заключения под стражу или временного отстранения от должности его полномочия временно исполняет должностное лицо местного самоуправления или уполномоченный муниципальный служащий, определяемые в соответствии с уставом муниципального образования.

Совокупность вышеприведенных положений закона указывает, что осуществление депутатом полномочий главы местной администрации, данный закон не допускает. Иное приведет к ситуации, при которой депутат будет являться членом представительного органа местного самоуправления, наделенного законом исключительными полномочиями, и одновременно возглавлять исполнительно-распорядительный орган, подотчетный представительному органу. При этом возможность прекращения полномочий депутатом в целях временного исполнения им полномочий главы администрации законодательством не предусмотрена.

Как следует из Устава муниципального образования "Поселок Бытошь" полномочия Бытошского поселкового Совета народных депутатов аналогичны полномочиям, предусмотренным Федеральным законом (статья 23 Устава).

Глава администрации назначается на должность по контракту, заключаемому по результатам конкурса на замещение должности главы администрации. Глава администрации обязан соблюдать ограничения, предусмотренные федеральными законами, законами Брянской области и настоящим Уставом.

В сфере осуществления исполнительно-распорядительной деятельности Глава администрации разрабатывает и вносит в совет народных депутатов на утверждение проект местного бюджета поселения, планы и программы социально-экономического развития поселения, а также отчеты об их исполнении (статья 35 Устава).

При этом пунктом 9 статьи 4 Федерального закона от 12 июня 2002 года N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" установлено, что депутаты представительных органов муниципальных образований не могут замещать муниципальные должности муниципальной службы.

Вводя данное ограничение, связанное со статусом депутата представительного органа муниципального образования, федеральный законодатель тем самым гарантирует условия для самостоятельного осуществления представительным органом муниципального образования возложенных на него полномочий.

Таким образом, нормы статьи 2 Порядка о том, что на должность временно исполняющего обязанности главы Бытошской поселковой администрации Брянской области, в связи с истечением срока полномочий главы Бытошской поселковой администрации Брянской области и прекращением действия контракта, могут быть назначены, в том числе, депутат, не соответствуют действующему законодательству и противоречат принципу единства основных требований к муниципальной службе.

Решением Бытошского поселкового Совета народных депутатов Брянской области нарушаются права и законные интересы неопределенного круга лиц на осуществление местного самоуправления через выборные и иные органы местного самоуправления, поскольку позволяет осуществлять местное самоуправление лицу, не соответствующему требованиям, предъявляемым к лицу, замещающему главную должность муниципальной службы.

Кроме того, замещение должности муниципальной службы лицом, не имеющим право ее занимать, нарушает право неопределенного круга лиц на доступ к муниципальной службе.

С учетом изложенного, суд приходит к выводу об обоснованности административного искового заявления и его удовлетворении в полном объеме.

В соответствии с пунктом 38 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года N 50 "О практике рассмотрения нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами" установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречат нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, суд, руководствуясь пунктом 1 части 2, пунктом 1 части 4 статьи 215 Кодекса административного производства Российской Федерации, признает этот нормативный правовой акт не действующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени.

Определяя момент, с которого оспариваемый в части Порядок назначения должен быть признан недействующим, суд приходит к выводу о признании его не действующими с момента вступления в силу решения суда, поскольку он действует с октября 2019 года и применялся до вынесения решения суда.

В соответствии с пунктом 2 части 4 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации сообщение о принятии настоящего решения суда подлежит опубликованию в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу в официальном печатном издании органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, уполномоченной организации или должностного лица, в котором были опубликованы или должны были быть опубликованы оспоренный нормативный правовой акт или его отдельные положения. Если опубликование решения суда или сообщения о его принятии невозможно в установленный срок в связи с определенной периодичностью выпуска официального печатного издания, решение суда должно быть опубликовано по истечении установленного срока в ближайшем номере такого издания.

С учетом изложенного сообщение о принятом решении подлежит опубликованию в периодическом информационном бюллетене (сборнике) или размещению на официальном интернет сайте Бытошской поселковой администрации.