Решение Верховного Суда Республики Карелия

ВЕРХОВНЫЙ СУД РЕСПУБЛИКИ КАРЕЛИЯ

РЕШЕНИЕ

от 25 августа 2021 года Дело N 3а-132/2021

Верховный Суд Республики Карелия в составе:

председательствующего судьи Ивановой Н.Е.

при секретаре Сафоновой М.В.

с участием прокурора Волковой Е.А., административного истца Баева М.А., представителя административного истца Орлова М.В., представителя административного ответчика Медведевой О.В., заинтересованного лица Захарова Р.С.,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело N 3а-132/2021 по административному исковому заявлению Баева М. А. о признании не действующей статьи 20 Регламента работы Совета Лахденпохского муниципального района,

УСТАНОВИЛ:

Иск предъявлен по тем основаниям, что Баев М.А. является депутатом Совета Куркиекского сельского поселения и его председателем, а также депутатом Совета Лахденпохского муниципального района. 18.03.2021 состоялось заседание Совета Лахденпохского муниципального района (далее - Совет), на котором, в том числе, было принято решение N 68/491 "Об утверждении Регламента работы Совета Лахденпохского муниципального района" (далее - Регламент). Регламент содержит ст.20 "Дистанционные заседания Совета", согласно которой дистанционное заседание Совета может проводиться путем использования систем видео-конференцсвязи, информационно-телекоммуникационных технологий или иных программ, обеспечивающих возможность онлайн-общения депутатов и приглашенных лиц и непосредственного (очного) обсуждения вопросов повестки дня заседания. Административный истец указывает, что Уставом МО "Лахденпохский муниципальный район" не предусмотрена возможность дистанционного участия в заседаниях Совета всех либо части депутатов, ст.ст.20 и 27 Устава содержат положения о необходимости присутствия на заседании Совета 50% депутатов, под присутствием понимается личное пребывание, нахождение в каком-либо месте. Тем самым, ст.20 Регламента противоречит Уставу. По мнению Баева М.А., оспариваемым решением нарушены его права как депутата Совета и как жителя Лахденпохского района. Вопросы организации деятельности Совета, порядка проведения заседаний и принятия решений Советом являются существенными условиями работы депутата, должны определяться Уставом, в принятии которого участвуют и избиратели. Баев М.А. просил признать недействующими решение Совета от 18.03.2021 N 68/491 и ст.20 Регламента.

Определением суда от 25.08.2021 производство по делу в части требований о признании не действующим решения Совета Лахденпохского муниципального района от 18.03.2021 N 68/491 "Об утверждении Регламента работы Совета Лахденпохского муниципального района" прекращено в связи с отказом административного истца от иска в указанной части.

Административный ответчик в возражениях на административный иск указал, что п. 4 ст.27 Устава предусмотрено, что порядок подготовки, созыва и проведения очередных и внеочередных заседаний определяется Регламентом Совета. На основании постановления Главы Лахденпохского муниципального района от 12.03.2021 N 8 было созвано заседание Совета на 18.03.2021 и утверждена повестка дня. Заседание Совета правомочно, если на нем присутствуют не менее 50% от числа депутатов, избранных в Совет. В силу п.2 ст.20 Устава Совет состоит из 15 депутатов. На заседании Совета 18.03.2021 присутствовало 14 депутатов, кворум имеется. Вопрос об утверждении Регламента работы Совета докладывался вопросом N 4, депутаты голосовали путем поднятия рук, 8 голосовали "за", 6 - "против", в том числе, Баев М.А. Решение об утверждении нового Регламента было принято, ранее действовавший Регламент признан утратившим силу. Решение Совета N 68/491 от 18.03.2021 было опубликовано в газете "Призыв" N 11 от 02.04.2021. Истец не представил доказательств, каким образом оспариваемое решение нарушает его права как депутата и как жителя района. Его доводы в обоснование нарушения прав несостоятельны, поскольку ст.ст.10,13,14 Регламента предусмотрена работа как постоянных, так и временных комиссий Совета, что способствует всестороннему и полному изучению вопросов, вносимых на сессию. В иске просит отказать.

В судебном заседании административный истец и его представитель Орлов М.В., действующий на основании доверенности, административный иск поддержали по изложенным в нем основаниям.

Представитель административного ответчика Медведева О.В., действующая на основании доверенности, в судебном заседании поддержала доводы письменных возражений на иск. Пояснила, что с момент принятия оспариваемого Регламента по настоящий момент ни одного дистанционного заседания Совета не проводилось.

Заинтересованное лицо Захаров Р.С. в судебном заседании поддержал позицию административного ответчика.

Иные участвующие в деле лица в судебное заседание не явились, представителей не направили, о времени месте рассмотрения дела извещены надлежащим образом.

Заслушав явившихся лиц, исследовав письменные доказательства, заслушав заключение прокурора, полагавшего иск подлежащим удовлетворению, суд приходит к следующему.

В соответствии с ч. 1 ст. 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ) с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

Баев М.А. является депутатом Совета Лахденпохского муниципального района VI созыва.

В силу ч.1 и ч.7 ст.7 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ) по вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты; муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, настоящему Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.

Частями 1 и 3 ст.34 Федерального закона N 131-ФЗ предусмотрено, что представительный орган муниципального образования входит в структуру органов местного самоуправления. Порядок формирования, полномочия, срок полномочий, подотчетность, подконтрольность органов местного самоуправления, а также иные вопросы организации и деятельности указанных органов определяются уставом муниципального образования в соответствии с законом субъекта Российской Федерации.

Представительный орган муниципального образования по вопросам, отнесенным к его компетенции федеральными законами, законами субъекта Российской Федерации, уставом муниципального образования, принимает решения, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории муниципального образования, решение об удалении главы муниципального образования в отставку, а также решения по вопросам организации деятельности представительного органа муниципального образования и по иным вопросам, отнесенным к его компетенции федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, уставом муниципального образования (ч.3 ст.43 Федерального закона N 131-ФЗ).

Согласно Уставу муниципального образования "Лахденпохский муниципальный район", Совет Лахденпохского муниципального района входит в структуру органов местного самоуправления Лахденпохского муниципального района (пп.1 п.1 ст.19), является представительным органом Лахденпохского муниципального района (п.1 ст.20).

Пунктом 3 ст.19 Устава предусмотрено, что порядок формирования, полномочия, срок полномочий, подотчетность, подконтрольность органов местного самоуправления, а также иные вопросы их организации и деятельности определяются настоящим Уставом.

В силу п.8 ст.20 Устава Совет Лахденпохского муниципального района принимает Регламент работы, регулирующий вопросы организации и деятельности Совета.

В соответствии с п.1.1 ст.35 Федерального закона N 131-ФЗ уставом муниципального образования определяется правомочность заседания представительного органа муниципального образования. Заседание представительного органа муниципального образования не может считаться правомочным, если на нем присутствует менее 50 процентов от числа избранных депутатов.

В силу п.6 ст.20 Устава заседание Совета правомочно, если на нем присутствуют не менее 50% от установленной численности депутатов.

Совет состоит из 15 депутатов (п.2 ст.20 Устава).

Постановлением главы Лахденпохского муниципального района от 12.03.2021 N 8 созвано заседание Совета 18.03.2021 в 11.00 час. в административном здании по адресу: г.Лахденпохья, ул.Советская, д.7-а, 4 этаж, в повестку дня включен, среди прочих, вопрос об утверждении Регламента работы Совета.

Согласно протоколу N 68 от 18.03.2021 в заседании Совета принимали участие 14 депутатов, включая Баева М.А., тем самым, кворум имелся.

В ходе голосования по вопросу утверждения Регламента работы Совета принято положительное решение (8 - "за", 6- "против"). Баев М.А. голосовал против утверждения указанного Регламента.

Решением Совета от 18.03.2021 N 68/491 утвержден Регламент работы Совета, решение опубликовано в газете "Призыв" 02.04.2021, размещено на официальном сайт администрации Лахденпохского муниципального района.

Нарушений порядка созыва, проведения заседания Совета не установлено. Регламент утвержден Советом в пределах определенных Уставом полномочий, опубликован в надлежащем печатном органе.

Утвержденный решением Совета от 18.03.2021 N 68/491 Регламент обладает признаками нормативного правового акта, поскольку содержит правовые нормы, регулирующие правила поведения, а именно порядок организации работы и деятельности Совета, направлен на неоднократное его применение.

Административный истец как депутат Совета, является субъектом отношений, регулируемых оспариваемым Регламентом, следовательно, обладает правом на обращение в суд с настоящим административным иском.

Статьей 20 Регламента "Дистанционные заседания Совета" определена возможность проведения дистанционного заседания Совета путем использования систем видеоконференцсвязи, информационно-телекоммуникационных технологий или иных программ, технических средств, обеспечивающих возможность онлайн-общения депутатов и приглашенных лиц и непосредственного (очного) обсуждения вопросов повестки дня. Установлены требования к повестке дня дистанционного заседания Совета, доведение проекта повестки дня и необходимых для принятия решений материалов до сведения депутатов с использованием средств электронной связи, время регистрации депутатов, участвующих в дистанционном заседании Совета, способ голосования.

Баев М.А. оспаривает законность ст.20 Регламента, полагая, что указанное противоречит Федеральному закону N 131-ФЗ и п.6 ст.20 и п.1 ст.27 Устава.

Рассматривая заявленные требования по существу, суд приходит к следующему.

Статьей 3 Конституции Российской Федерации закреплено, что народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления.

Согласно п.2 ст.1 Федерального закона N 131-ФЗ местное самоуправление в Российской Федерации - форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций.

Этим же законом определены вопросы местного значения.

Таким образом, деятельность представительного органа является гарантией реализации конституционного права граждан на выражение своего суверенитета - возможности осуществлять власть в Российской Федерации через представительные органы, участвовать в решении вопросов местного значения.

Заседание представительного органа - это собрание депутатов представительного органа муниципального образования по решению вопросов, входящих в его компетенцию.

Положения ч.1.1 ст.35 Федерального закона N 131-ФЗ, а также назначение этого органа предусматривают личное присутствие депутатов на заседаниях, что исключает формы заочного (дистанционного) голосования.

Тем самым, заседания должны проводиться исключительно в очной форме (дистанционное "присутствие" депутата на заседании с использованием средств видеоконференцсвязи или иным путем с использованием информационно-телекоммуникационных технологий не тождественны его фактическому присутствию на заседании).

Требования как Федерального закона N 131-ФЗ, так и Устава не позволяют устанавливать правомочность представительного органа иным порядком или способом, кроме как присутствия на заседании представительного органа местного самоуправления не менее 50 процентов от числа избранных депутатов.

Коллегиальность работы представительного органа предполагает такую работу, когда каждый депутат на основе имеющейся информации может иметь возможность принимать участие в деловом обсуждении вопросов, в голосовании, имеет право решающего голоса при проведении голосования. В целях реализации данного принципа коллегиальности каждый депутат вправе свободно выражать свою позицию, мнение, настаивать на своих убеждениях, не противоречащих правовым и этическим нормам.

Согласно разъяснению, данному в п.35 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 г. N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами", проверяя содержание оспариваемого акта или его части, необходимо также выяснять, является ли оно определенным. Если оспариваемый акт или его часть вызывают неоднозначное толкование, оспариваемый акт в такой редакции признается не действующим полностью или в части с указанием мотивов принятого решения.

Статья 20 Регламента, по мнению суда, содержит признаки правовой неопределенности, что выражается в том, что в ней конкретно не урегулировано, при каких обстоятельствах, по чьей инициативе проводятся дистанционные заседания Совета, не содержится положений о механизме, позволяющем достоверно определить личность участника, обсуждать вопросы повестки дня и голосовать, в том числе о выражении свободного волеизъявления лицом, участвующем в дистанционном формате в заседании Совета. В ст.20 Регламента не предусмотрена возможность оборудования для депутатов, желающих участвовать в дистанционных заседаниях Совета, рабочих мест, обеспечения их надлежащими средствами связи.

Доводы стороны ответчика, что введение дистанционных заседания Совета обусловлено эпидемиологической ситуацией, связанной в распространением коронавирусной инфекции, судом отклоняются в силу следующего.

Федеральный закон от 21.12.1994 N 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" (далее - Федеральный закон N 68-ФЗ) определяет общие для Российской Федерации организационно-правовые нормы в области защиты граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства, находящихся на территории Российской Федерации, всего земельного, водного, воздушного пространства в пределах Российской Федерации или его части, объектов производственного и социального назначения, а также окружающей среды от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.

Статьей 11 Федерального закона N 68-ФЗ предусмотрены полномочия органов местного самоуправления в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций.

При этом данным законом не предусмотрено изменение порядка работы в сложившихся условиях указанных органов (в том числе возможности использования заочного (дистанционного) голосования на заседаниях представительных органов муниципальных образований).

Учитывая, что в федеральном законодательстве соответствующие нормы отсутствуют, представительные органы муниципальных образований не могут вносить в устав или в свой регламент норму, предусматривающую заочное (дистанционное) голосование на заседаниях представительного органа муниципального образования.

Таким образом, заседание представительного органа муниципального образования, проводящееся в дистанционной форме с использованием средств видеоконференцсвязи, иных программ, технических средств, информационно-телекоммуникационных технологий, не может считаться правомочным.

Как указано выше, исходя из ч.1.1 ст.35 Федерального закона N 131-ФЗ, п.6 ст.20 Устава, заседание Совета не может считаться правомочным, если на нем присутствуют менее 50% от числа избранных депутатов, независимо от уважительности причин неявки депутатов на заседание Совета.

Депутаты, реализовавшие свое конституционное право быть избранными в органы местного самоуправления, обязаны учитывать последствия своего избрания депутатами, в том числе, заключающиеся в обязательном их участии в заседаниях Совета, проводимых не реже одного раза в три месяца.

Коллегиальность работы Совета предполагает возможность каждого депутата принимать участие в деловом обсуждении вопросов, выражать позицию, настаивать на ней, голосовать.

Закрепление ст.20 Регламента возможности проведения дистанционных заседаний Совета фактически признает правомерным возможность депутата отсутствовать на заседаниях Совета, а также возможность принятия решений Совета без присутствия депутата, что противоречит вышеуказанным нормам, имеющим большую юридическую силу, нарушает основополагающие конституционные принципы коллегиальности, открытости, гласности при принятии нормативных правовых актов, а также их обсуждении.

Оспариваемый п.20 Регламента непосредственно затрагивает права и законные интересы административного истца, являющегося депутатом Совета. При этом судом отклоняются доводы стороны административного ответчика о том, что оспариваемая ст.20 Регламента не нарушает прав и законных интересов Баева М.А. Участие Баева М.А. в работе комиссий, рабочих групп не подменяет его участие в работе заседаний Совета в форме, предусмотренной действующим законодательством.

При таких обстоятельствах на основании ч.2 ст.215 КАС РФ суд приходит к выводу об удовлетворении административного иска Баева М.А. о признании недействующим ст.20 Регламента.

Исходя из разъяснений п.38 Постановления Пленума, установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречат нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, суд, руководствуясь п.1 ч.2, п.1 ч.4 ст.215 КАС РФ, признает этот нормативный правовой акт не действующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени. Нормативный правовой акт или его часть могут быть признаны не действующими с того времени, когда они вошли в противоречие с нормативным правовым актом, имеющим большую юридическую силу. В случае если оспариваемый акт был принят ранее нормативного правового акта, имеющего большую юридическую силу, он или его часть могут быть признаны не действующими со дня вступления в силу нормативного правового акта, имеющего большую юридическую силу, которому он или его часть стали противоречить.

Учитывая вышеизложенное, принимая во внимание, что в порядке, предусмотренном ст.20 Регламента, заседания Совета не проводились, суд признает ст.20 Регламента не действующей со дня вступления в силу - с 02.04.2021.

С учетом положений ч.4 ст.215 КАС РФ сообщение о принятии решения судом подлежит опубликованию в течение одного месяца со дня вступления в законную силу в официальном печатном издании органа местного самоуправления.

В соответствии со ст.111 КАС РФ понесенные Баевым М.А. расходы по уплаченной при подаче иска государственной пошлине подлежат взысканию с административного ответчика.

Руководствуясь статьями 175-180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд

РЕШИЛ:

Административное исковое заявление Баева М. А. удовлетворить.

Признать не действующим с 02 апреля 2021 г. статью 20 Регламента работы Совета Лахденпохского муниципального района, утвержденного решением Совета Лахденпохского муниципального района от 18 марта 2021 года N 68/491.

Обязать Совет Лахденпохского муниципального района опубликовать сообщение о решении суда в течение месяца со дня его вступления в законную силу в официальном печатном органе Совета Лахденпохского муниципального района.

Взыскать с Совета Лахденпохского муниципального района в пользу Баева М. А. расходы по уплате государственной пошлины в размере 300 руб.

Решение может быть обжаловано во Второй апелляционный суд общей юрисдикции через Верховный Суд Республики Карелия в течение месяца со дня принятия решения в окончательной форме.

Судья Н.Е. Иванова

Мотивированное решение изготовлено 30.08.2021


Электронный текст документа
подготовлен и сверен по:
файл-рассылка