Решение Алтайского краевого суда

АЛТАЙСКИЙ КРАЕВОЙ СУД

РЕШЕНИЕ

от 23 августа 2021 года Дело N 3а-1282/2021

Алтайский краевой суд в составе:

председательствующего судьи Соболевой С.Л.,

при секретаре Сазыкиной А.С.,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению и.о. прокурора Алтайского края в защиту интересов муниципального образования Каменский район Алтайского края, неопределенного круга лиц к Каменскому районному Собранию депутатов Алтайского края о признании не действующим в части нормативного правового акта,

УСТАНОВИЛ:

и.о. прокурора Алтайского края обратился в Алтайский краевой суд с административным исковым заявлением о признании не действующими со дня вступления решения суда в законную силу следующих положений Устава муниципального образования Каменский район Алтайского края, принятого решением Каменского районного Собрания депутатов Алтайского края от 21 декабря 2018 года N 42:

- часть 2 статьи 5 в той части, в которой относит к вопросам местного значения муниципального района принятие в соответствии с гражданским законодательством Российской Федерации решения о сносе самовольной постройки, решения о сносе самовольной постройки или приведении ее в соответствие с установленными требованиями;

- пункт 4 части 1 статьи 22 в той части, в которой не предусматривает досрочное прекращение полномочий районного Собрания депутатов в случае преобразования муниципального образования, осуществляемого в соответствии с частью 3.1-1 статьи 13 Федерального закона от 06 октября 2003 года N 131-Ф3 "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации";

- пункт 4 части 5 статьи 30 в части слов "муниципальных предприятий и учреждений";

- пункт 11 части 7 статьи 30 в той части, в которой не предусматривает применение к депутату в случае несоблюдения ограничений, запретов, неисполнения обязанностей, установленных федеральными законами от 25.12.2008 N 273-Ф3 "О противодействии коррупции", от 03.12.2012 N 230-Ф3 "О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам", от 07.05.2013 N 79-ФЗ "О запрете отдельным категориям лиц открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации, владеть и (или) пользоваться иностранными финансовыми инструментами", иных мер ответственности, кроме досрочного прекращения полномочий;

- статью 30 в той части, в какой не устанавливает период сохранения места работы (должности) для осуществления депутатом своих полномочий на непостоянной основе;

- предложение третье части 4 статьи 32 Устава;

- часть 4 статьи 33 в части слов "руководители общественных объединений, организаций всех форм собственности";

- пункт 11 части 1 статьи 37 в той части, в какой не предусматривает досрочное прекращение полномочий главы района в случае преобразования муниципального образования, осуществляемого в соответствии с частью 3.1-1 статьи 13 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-Ф3 "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации";

- пункт 14 части 1 статьи 37 в той части, в которой не предусматривает применение к главе района в случае несоблюдения ограничений, запретов, неисполнения обязанностей, установленных федеральными законами от 25.12.2008 N 273-Ф3 "О противодействии коррупции", от 03.12.2012 N 230-Ф3 "О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам", от 07.05.2013 N 79-ФЗ "О запрете отдельным категориям лиц открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации, владеть и (или) пользоваться иностранными финансовыми инструментами", иных мер ответственности, кроме досрочного прекращения полномочий;

- пункт 19 статьи 44 Устава.

Требования мотивированы тем, что оспариваемые положения устава муниципального образования Каменский район Алтайского края противоречат действующему законодательству, а именно при принятии устава неверно определен перечень вопросов местного значения, подлежащих реализации в интересах населения, предусматривая применение к выборным должностным лицам чрезмерных мер ответственности, не обеспечена возможность реализации данными лицами установленных законом гарантий, допускается чрезмерное использование ими в рамках существующих гарантий собственных полномочий в ущерб организациям, не входящим в систему органов публичной власти. Таким образом, Устав нарушает как права муниципального образования, так и права и законные интересы неопределенного круга лиц на осуществление местного самоуправления в регламентированных законом формах.

В судебном заседании представитель административного истца Игнатьева К.В. настаивала на удовлетворении административного искового заявления.

Представитель административного ответчика Каменского районного Собрания депутатов Алтайского края в судебное заседание не явился, извещен надлежаще, в письменных пояснениях выразил свое согласие с правомерностью заявленных требований.

Руководствуясь частью 8 статьи 96, статьей 150, частью 5 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации суд считает возможным рассмотреть настоящее административное дело в отсутствие неявившихся лиц.

Выслушав пояснения представителя административного истца, исследовав письменные материалы административного дела, оценив представленные доказательства в совокупности, суд приходит к выводу о наличии оснований для признания нормативного правового акта в оспариваемой части недействующим в силу следующего.

Согласно статье 1 Закона Алтайского края от 08.05.2007 N 41-ЗС "О статусе и границах муниципальных и административно-территориальных образований Каменского района Алтайского края" муниципальное образование Каменский район Алтайского края наделено статусом муниципального района.

Представительным органом муниципального района является Районное Собрание депутатов (ст.21 Устава муниципального образования Каменский район Алтайского края) (л.д.28).

Устав муниципального образования Каменский район Алтайского края принят решением Каменского районного Собрания депутатов Алтайского края от 21 декабря 2018 года N 42, зарегистрирован Управлением Министерства юстиции Российской Федерации по Алтайскому краю 21 января 2019 года за N RU225170002019001.

Решение Каменского районного Собрания депутатов Алтайского края от 21 декабря 2018 года N 42, которым принят оспариваемый нормативный правовой акт, опубликовано в газете "Каменские известия" от 14 февраля 2019 года N 3 (л.д.63), размещено на официальном сайте администрации Каменского района Алтайского края в разделе "Районное Собрание депутатов" (http://kamenrai.ru/rsd.html).

В соответствии со статьями 35, 43, 44 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-Ф3 "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее по тексту - Федеральный закон N 131-ФЗ) устав муниципального образования входит в систему муниципальных правовых актов. Принятие устава муниципального образования и внесение в него изменений и дополнений относится к исключительной компетенции представительного органа муниципального образования.

Поскольку оспариваемый устав является нормативным правовым актом, так как отвечает признакам нормативности, а именно содержит правовые нормы (правила поведения), обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение и направленные на урегулирование общественных отношений, суд рассматривает настоящее административное исковое заявление по правилам главы 21 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

И.о. прокурора Алтайского края обратился с настоящим административным исковым заявлением в защиту Российской Федерации, неопределенного круга лиц в соответствии с частью 3 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации", а также частью 2 статьи 1, частью 1 статьи 21 Федерального закона от 17 ноября 1992 года N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации", согласно которому предметом прокурорского надзора является соответствие законам правовых актов, издаваемых органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Обращение в суд с требованием о признании акта противоречащим федеральному законодательству и недействующим является одним из полномочий прокурора, осуществляемых в целях защиты государственных интересов (часть 3 статьи 22 указанного закона).

Согласно частям 7-9 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд проверяет законность положений нормативного правового акта, которые оспариваются. При проверке законности этих положений суд не связан основаниями и доводами, содержащимися в административном исковом заявлении о признании нормативного правового акта недействующим, и выясняет обстоятельства, указанные в части 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, в полном объеме.

В силу части 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд выясняет: 1) нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в интересах которых подано административное исковое заявление; 2) соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих: а) полномочия органа, организации, должностного лица на принятие нормативных правовых актов; б) форму и вид, в которых орган, организация, должностное лицо вправе принимать нормативные правовые акты; в) процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта; г) правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе порядок опубликования, государственной регистрации (если государственная регистрация данных нормативных правовых актов предусмотрена законодательством Российской Федерации) и вступления их в силу; 3) соответствие оспариваемого нормативного правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Как следует из материалов дела, вопрос о принятии Устава муниципального образования в действующей редакции, вынесен на рассмотрение двадцать четвертой очередной сессии Каменского районного Собрания депутатов, состоявшейся 21 декабря 2018 года; данное решение принято большинством голосов ("за" проголосовали 15 депутатов), Устав в новой редакции опубликован в официальном печатном издании - газете "Каменские известия" и обнародован путем размещения на официальном сайте администрации района, внесен в регистр муниципальных нормативных правовых актов Алтайского края.

Таким образом, указанное решение принято районным Собранием депутатов с соблюдением требований законодательства к форме данного акта. Существенных нарушений положений Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (статья 35), административным ответчиком не допущено и по этим основаниям административным истцом не оспаривалось.

Проверяя соответствие оспариваемых положений нормативного правового акта положениям нормативных правовых актов, имеющих большую юридическую силу, суд приходит к следующим выводам.

В соответствии с частью 4 статьи 7 Федерального закона N 131-ФЗ муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, настоящему Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.

Согласно статье 72 Конституции Российской Федерации установление общих принципов организации местного самоуправления в Российской Федерации находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Согласно оспариваемым положениям Устава, а именно части 2 статьи 5 устава района органами местного самоуправления муниципального района на территориях сельских поселений данного муниципального района решаются вопросы местного значения, предусмотренные пунктами 4-8, 13, 13.1, 15, 18, 20, 22-24, 26, 27, 31, 32, 33.1-34, 37, 38, 39 части 1 статьи 14 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-Ф3.

В соответствии с частью 3 статьи 14 указанного Федерального закона к вопросам местного значения сельского поселения относятся вопросы, предусмотренные пунктами 1 - 3, 9, 10, 12, 14, 17, 19 (за исключением использования, охраны, защиты, воспроизводства городских лесов, лесов особо охраняемых природных территорий, расположенных в границах населенных пунктов поселения), 20 (в части принятия в соответствии с гражданским законодательством Российской Федерации решения о сносе самовольной постройки, решения о сносе самовольной постройки или приведении ее в соответствие с установленными требованиями), 21, 28, 30, 33 части 1 настоящей статьи. Законами субъекта Российской Федерации и принятыми в соответствии с ними уставом муниципального района и уставами сельских поселений за сельскими поселениями могут закрепляться также другие вопросы из числа предусмотренных частью 1 настоящей статьи вопросов местного значения городских поселений (за исключением вопроса местного значения, предусмотренного пунктом 23 части 1 настоящей статьи).

Иные вопросы местного значения, предусмотренные частью 1 настоящей статьи для городских поселений, не отнесенные к вопросам местного значения сельских поселений в соответствии с частью 3 настоящей статьи, на территориях сельских поселений решаются органами местного самоуправления соответствующих муниципальных районов. В этих случаях данные вопросы являются вопросами местного значения муниципальных районов (часть 4 статьи 14 Федерального закона N 131-ФЗ).

Таким образом, в силу установленных положений части 3 статьи 14 Федерального закона N 131-Ф3 исключительно к вопросам местного значения сельского поселения, решаемым им самостоятельно, отнесены вопросы, приведенные в пункте 20 части 1 статьи 14 Федерального закона, в части принятия в соответствии с гражданским законодательством Российской Федерации решения о сносе самовольной постройки, решения о сносе самовольной постройки или приведении ее в соответствие с установленными требованиями.

Следовательно, указанные положения устава муниципального образования в данной части противоречат положениям, установленным Федеральным законом.

Согласно пункту 4 части 1 статьи 22 Устава района полномочия районного Собрания депутатов могут быть досрочно прекращены в случае преобразования муниципального района, осуществляемого в соответствии с частями 4, 6 статьи 13 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-Ф3, упразднения муниципального района.

Также в силу пункта 11 части 1 статьи 37 Устава района полномочия главы района прекращаются досрочно в случае преобразования муниципального района, осуществляемого в соответствии с частями 4, 6 статьи 13 Федерального закона N 131-Ф3, а также в случае упразднения муниципального района.

Между тем с учетом положений пункта 3 части 16 статьи 35, пункта 12 части 6 статьи 36 Федерального закона N 131-Ф3 применительно к муниципальному району основанием для досрочного прекращения полномочий представительного органа и главы муниципального образования является преобразование муниципального образования, осуществляемое не только в соответствии с частями 4, 6 статьи 13 Федерального закона, но и на основании части 3.1-1 статьи 13 Федерального закона N 131-Ф3, что не предусмотрено оспариваемыми положениями устава муниципального образования Каменский район Алтайского края.

В пункте 11 части 7 статьи 30 Устава района приведены основания для досрочного прекращения полномочий депутата, в числе которых несоблюдение им ограничений, запретов, неисполнение обязанностей, установленных федеральными законами от 25.12.2008 N 273-Ф3 "О противодействии коррупции", от 03.12.2012 N 230-Ф3 "О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам", от 07.05.2013 N 79-ФЗ "О запрете отдельным категориям лиц открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации, владеть и (или) пользоваться иностранными финансовыми инструментами".

Аналогичное основание для досрочного прекращения полномочий главы района предусмотрено пунктом 14 части 1 статьи 37 Устава района.

В соответствии со статьей 40 Федерального закона N 131-ФЗ полномочия депутата, выборного должностного лица местного самоуправления прекращаются досрочно в случае несоблюдения ограничений, запретов, неисполнения обязанностей, установленных Федеральным законом от 25 декабря 2008 года N 273-ФЗ "О противодействии коррупции", Федеральным законом от 3 декабря 2012 года N 230-ФЗ "О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам", Федеральным законом от 7 мая 2013 года N 79-ФЗ "О запрете отдельным категориям лиц открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации, владеть и (или) пользоваться иностранными финансовыми инструментами", если иное не предусмотрено настоящим Федеральным законом.

Согласно части 7.3-1 статьи 40 Федерального закона N 131-ФЗ к депутату, члену выборного органа местного самоуправления, выборному должностному лицу местного самоуправления, представившим недостоверные или неполные сведения о своих доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также сведения о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей, если искажение этих сведений является несущественным, могут быть применены следующие меры ответственности: 1) предупреждение; 2) освобождение депутата, члена выборного органа местного самоуправления от должности в представительном органе муниципального образования, выборном органе местного самоуправления с лишением права занимать должности в представительном органе муниципального образования, выборном органе местного самоуправления до прекращения срока его полномочий; 3) освобождение от осуществления полномочий на постоянной основе с лишением права осуществлять полномочия на постоянной основе до прекращения срока его полномочий; 4) запрет занимать должности в представительном органе муниципального образования, выборном органе местного самоуправления до прекращения срока его полномочий; 5) запрет исполнять полномочия на постоянной основе до прекращения срока его полномочий.

Таким образом, при совершении указанных нарушений к депутату, выборному должностному лицу местного самоуправления могут быть применены различные меры ответственности, в том числе иные, предусмотренные частью 7.3-1 статьи 40 Федерального закона N 131-ФЗ, что не предусмотрено оспариваемыми административным истцом пунктом 11 части 7 статьи 30 устава, пунктом 14 части 1 статьи 37 устава муниципального района.

Частью 5.1 статьи 40 Федерального закона N 131-ФЗ предусмотрено, что гарантии осуществления полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления устанавливаются уставами муниципальных образований в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. В уставах муниципальных образований в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации также могут устанавливаться дополнительные социальные и иные гарантии в связи с прекращением полномочий (в том числе досрочно) депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления. Такие гарантии, предусматривающие расходование средств местных бюджетов, устанавливаются только в отношении лиц, осуществлявших полномочия депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления на постоянной основе и в этот период достигших пенсионного возраста или потерявших трудоспособность, и не применяются в случае прекращения полномочий указанных лиц по основаниям, предусмотренным абзацем седьмым части 16 статьи 35, пунктами 2.1, 3, 6 - 9 части 6, частью 6.1 статьи 36, частью 7.1, пунктами 5 - 8 части 10, частью 10.1 статьи 40, частями 1 и 2 статьи 73 настоящего Федерального закона.

Возможность установления в соответствии с уставами муниципальных образований социальных гарантий также предусмотрена Законом Алтайского края от 10.10.2011 N 130-ЗС "О гарантиях осуществления полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Алтайском крае" (принят Постановлением АКЗС от 05.10.2011 N 515).

В соответствии с частью 5 статьи 40 Федерального закона N 131-Ф3 продолжительность периода сохранения места работы (должности) депутата представительного органа муниципального образования устанавливается уставом муниципального образования в соответствии с законом субъекта Российской Федерации.

Частью 2 статьи 11 Закона Алтайского края от 10.10.2011 N 130-ЗС "О гарантиях осуществления полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Алтайском крае" установлено, что период сохранения места работы (должности) для осуществления выборным лицом местного самоуправления своих полномочий на непостоянной основе устанавливается уставом муниципального образования и не может составлять в совокупности менее двух и более шести рабочих дней в месяц.

Статьей 30 устава района определен правовой статус депутата. Вместе с тем, положениями указанной статьи устава период сохранения места работы (должности) для осуществления выборным лицом (депутатом) местного самоуправления своих полномочий на непостоянной основе вопреки требованиям закона не определен.

В соответствии с частью 5.1 статьи 40 Федерального закона N 131-Ф3 гарантии осуществления полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления устанавливаются уставами муниципальных образований в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.