Решение Ленинградского областного суда

ЛЕНИНГРАДСКИЙ ОБЛАСТНОЙ СУД

РЕШЕНИЕ

от 17 мая 2022 года Дело N 3а-128/2022

Ленинградский областной суд в составе:

председательствующего судьи Муратовой С.В.,

при секретаре Кирьяновой В.М.,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело (УИД 47OS0000-01-2022-000049-62) по административному исковому заявлению первого заместителя прокурора Ленинградской области к Совету депутатов муниципального образования Тихвинское городское поселение Тихвинского муниципального района Ленинградской области о признании недействующим нормативного правового акта в части

установил:

17 октября 2012 года решением Совета депутатов муниципального образования Тихвинское городское поселение Тихвинского муниципального район Ленинградской области N 02-336 утверждён генеральный план Тихвинского муниципального района Ленинградской области, применительно к городу Тихвину, деревням Заболотье, Лазаревичи, Стретилово, Фишева Гора.

Генеральный план утвержден в составе положения о территориальном планировании и материалов в картографической форме.

Пунктом 1 статьи 8 Положения о территориальном планировании предусмотрено изменение целевого назначения земель лесного фонда на земли населённых пунктов.

Решение Совета депутатов муниципального образования Тихвинское городское поселение Тихвинского муниципального район Ленинградской области N 02-336 от 17 октября 2012 года опубликовано в газете "Трудовая слава" выпуск N 43 (1485) от 01 ноября 2012 года.

24 декабря 2014 года внесены изменения в генеральный план Тихвинского городского поселения применительно к городу Тихвин, деревням Заболотье, Лазаревичи, Стретилово, Фишева Гора в отношении территории дер. Паголда в части изменения границ в целях жилищного строительства и определения функциональных зон.

05 февраля 2018 года внесены изменения в генеральный план Тихвинского поселения применительно к г.Тихвин, деревням Заболотье, Лазаревичи, Стретилово, Фишева Гора в отношении территории посёлка Царицыно Озеро.

Первый заместитель прокурора Ленинградской области обратился в Ленинградский областной суд с административным исковым заявлением в интересах неопределённого круга лиц и Российской Федерации в лице Федерального агентства лесного хозяйства (РОСЛЕСХОЗ), в котором указал, что административным ответчиком при подготовке и утверждении генерального плана поселения нарушены положения статей 24, 25 Градостроительного кодекса Российской Федерации, приказ Министерства регионального развития Российской Федерации N 69 от 27 февраля 2012 года "Об утверждении порядка согласования проектов документов территориального планирования муниципальных образований, состав и порядок работы согласительной комиссии при согласовании документов территориального планирования муниципальных образований".

Из заключения об отказе в согласовании проекта генерального плана Тихвинского городского поселения Тихвинского муниципального района Ленинградской области применительно к городу Тихвин, деревням Заболотье, Лазаревичи, Стретилово, Фишева Гора от 15 августа 2011 года следует, что комитетом по природным ресурсам Ленинградской области принято решение о согласовании проекта генерального плана, при этом, указано на необходимость согласования включения земель лесного фонда в границы населённых пунктов с Федеральным агентством лесного хозяйства Российской Федерации.

16 апреля 2012 года за N на согласование в Министерство регионального развития Российской Федерации был направлен проект генерального плана Тихвинского городского поселения Тихвинского муниципального района Ленинградской области применительно к городу Тихвин, деревням Заболотье, Лазаревичи, Стретилово, Фишева Гора.

Однако, включения земель лесного фонда в границы населённых пунктов с Федеральным агентством лесного хозяйства Российской Федерации согласовано не было.

Из информации филиала ФГБУ "РОСЛЕСИНФОРГ" "Севзаплеспроект" следует, что по результатам картографического наложения границ проекта генерального плана Тихвинского городского поселения Тихвинского муниципального района Ленинградской области применительно к городу Тихвин, деревням Заболотье, Лазаревичи, Стретилово, Фишева Гора с материалами лесоустройства выявлены факты включения в границы населённого пункта г. Тихвин, д. Лазаревичи территории Природного, Цвылевского, Березовского, Андреевского участковых лесничеств общей площадью 263,4 Га.

Полагая нарушенными права Российской Федерации на владение, пользование и распоряжение участками лесного фонда и права неопределённого круга лиц на благоприятную окружающую среду, обеспечиваемую, в том числе путём сохранения лесных территорий, административный истец просил суд:

- признать решение Совета депутатов Тихвинского городского поселения Тихвинского муниципального района Ленинградской области от 17 октября 2012 года N 02-336 "Об утверждении генерального плана Тихвинского городского поселения Тихвинского муниципального района Ленинградской области применительно к городу Тихвин, деревням Заболотье, Лазаревичи, Стретилово, Фишева Гора" в части включения в границы населенного пункта земель лесного фонда, расположенных в Березовском участковом лесничестве квартал 57 часть выдела 39; квартал 53 части выделов 27, 41, 42, 46, 47; в Цвылевском участковом лесничестве квартал 1059 части выделов 32-39, 42-43; квартал 1058 часть выдела 56; квартал 1062 часть выдела 37; Пригородном участковом лесничестве квартал 76 части выделов 7, 8; квартал 77 части выделов 1, 2, 3, 10, 55, 57; квартал 80 части выделов 3, 4, 6, 11; квартал 38 часть выдела 5, выдел 6; квартал 39 часть выделов 1, 6, 12, 18, выдел 5, 10, 11; квартал 35 части выделов 2,3,7,8, 14, 15, выделы 1, 5, 6, 20; квартал 54 выделы 1-9, 11, части выделов 10,12; квартал 55 выделы 1-7, 11-13, 16, 19-21, 28-29, части выделов 8, 9, 14, 15, 22, 23; квартал 56 выделы 1-16; квартал 57 части выделов 1-2, 11, 16, 17, 20, 21; Андреевском участковом лесничестве квартал 79 выделы 1-4, 6-15, 17-18, 20-25, части выделов 5,16 Тихвинского лесничества недействующим с момента его принятия.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения административного дела извещены своевременно и в надлежащей форме, ходатайств об отложении судебного заседания не заявляли.

Информация о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы в соответствии с частью 7 статьи 96 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации также размещена на сайте Ленинградского областного суда в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет".

В судебном заседании прокурор отдела Ленинградской областной прокуратуры Чубукова А.С. заявленные требования поддержала, просила суд их удовлетворить.

Представитель Федерального агентства лесного хозяйства (РОСЛЕСХОЗ) в судебное заседание не явился, просил рассмотреть дело в его отсутствие, представил отзыв на административное исковое заявление, в котором заявленные требования поддержал (т. 3 л.д. 86-89. 154).

Представитель Совета депутатов МО "Тихвинское городское поселение" по доверенности Рыстаков Р.С., возражал против удовлетворения заявленных требований, поддержал доводы, изложенные в возражениях и дополнениях к ним (т. 1 л.д.160-166, т.3 л.д. 140-143).

Представитель администрации МО "Тихвинский муниципальный район" по доверенности Максимов В.В. возражал против удовлетворения заявленных требований, поддержал доводы, изложенные в возражениях (т. 3 л.д.58-60).

Представители Комитета по природным ресурсам Ленинградской области и Комитета градостроительной политики Ленинградской области о времени и месте рассмотрения административного дела извещены надлежащим образом, просили рассмотреть дело в отсутствии представителей, представили отзыв на административное исковое заявление (т. 1 л.д.144, т. 3 л.д.42-43, 149, 151, 158).

В соответствии со ст. 150 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации суд полагает возможным рассмотреть дело в отсутствии неявившихся лиц.

Суд, выслушав лиц, участвующих в деле, исследовав и оценив представленные доказательства, приходит к следующему.

В соответствии со ст.21 Федерального закона от 17.01.1992 N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" предметом надзора является соблюдение Конституции Российской Федерации и исполнение законов, действующих на территории Российской Федерации, представительными (законодательными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

В соответствии со ст.22 Федерального закона от 17.01.1992 N 2202-1 прокурор или его заместитель в случае установления факта нарушения закона указанным органом опротестовывает противоречащие закону правовые акты, обращается в суд с требованием о признании таких актов недействительными.

Статьей 8 Градостроительного кодекса Российской Федерации к полномочиям органов местного самоуправления поселений в области градостроительной деятельности относится подготовка и утверждение документов территориального планирования поселений.

Полномочия органов местного самоуправления и органов государственной власти субъекта Российской Федерации в области градостроительной деятельности, установленные настоящим Кодексом, могут быть перераспределены между ними (ст.8.2 Градостроительного кодека Российской Федерации).

Статьей 18 Градостроительного кодека Российской Федерации к документам территориального планирования муниципальных образований отнесены генеральные планы поселений.

В соответствии со статьей 20 Устава муниципального образования "Тихвинское городское поселение Тихвинского муниципального района Ленинградской области" утверждение генеральных планов муниципального образования отнесено к исключительной компетенции совета депутатов поселения (т. 3 л.д. 10).

Оспариваемый нормативный правовой акт принят уполномоченным органом, в пределах его компетенции в установленной форме и опубликован в установленном законом порядке, что административным истцом не оспаривается.

Вместе с тем, при принятии оспариваемого нормативного правового акта не соблюдена процедура согласования включения в земли населенных пунктов земель лесного фонда.

В соответствии со ст.8 Лесного кодекса Российской Федерации лесные участки в составе земель лесного фонда находятся в федеральной собственности.

Из представленной филиалом ФГБУ "Рослесинфорг" "Севзаплеспроект" информации, следует, что в результате графического совмещения материалов Тихвинского лесничества с границами, установленными в соответствии с генеральным планом Тихвинского городского поселения, в состав поселения вошли земельные участки из состава земель лесного фонда Пригородного, Цвылевского, Березовского, Андреевского участковых лесничеств общей площадью 263,4 га (т. 1 л.д. 117-125).

Пунктом 1 части 1 статьи 84 Земельного кодекса Российской Федерации определено, что установлением или изменением границ населенных пунктов является, в том числе: утверждение или изменение генерального плана городского округа, поселения, отображающего границы населенных пунктов, расположенных в границах соответствующего муниципального образования.

В соответствии с ч.1 ст.8 Земельного кодекса Российской Федерации перевод земель населенных пунктов в земли иных категорий и земель иных категорий в земли населенных пунктов независимо от их форм собственности осуществляется путем установления или изменения границ населенных пунктов в порядке, установленном настоящим Кодексом и законодательством Российской Федерации о градостроительной деятельности. Порядок перевода земель из одной категории в другую устанавливается федеральными законами.Нарушение установленного настоящим Кодексом, федеральными законами порядка перевода земель из одной категории в другую является основанием признания недействительными актов об отнесении земель к категориям, о переводе их из одной категории в другую (пункт 3 статьи 8 Земельного кодекса Российской Федерации).

Согласно части 8 статьи 24 и части 1 статьи 25 Градостроительного кодекса Российской Федерации (в редакции Федерального закона от 20 марта 2011 N 41-ФЗ) проект генерального плана до его утверждения подлежит в соответствии со статьей 25 настоящего Кодекса обязательному согласованию в порядке, установленном уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти, в случае, если предложения, содержащиеся в таком проекте, предполагают изменение существующих или в соответствии со схемами территориального планирования Российской Федерации планируемых границ земель лесного фонда, находящихся в собственности Российской Федерации.

В период подготовки оспариваемого генерального плана действовал Порядок согласования проектов документов территориального планирования муниципальных образований, состав и порядок работы согласительной комиссии при согласовании документов территориального планирования муниципальных образований, утвержденный приказом Минрегиона России от 27 февраля 2012 года N 69.

Пунктом 2.1 указанного Порядка предусматривалось направление органом местного самоуправления, уполномоченным подготовить документ территориального планирования, уведомления об обеспечении доступа к проект) документа территориального планирования и материалам по его обоснованию в информационной системе в Минрегион России в случаях, указанных в части 1 статьи 21, части 1 статьи 25 Градостроительного кодекса Российской Федерации. В свою очередь, Минрегион России обладал организационными полномочиями по подготовке сводного заключения на проект документа территориального планирования на основании заключений федеральных органов, уполномоченных осуществлять функций по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в соответствующих сферах деятельности.

В соответствии с пунктом 5.4.3 Положения о Федеральном агентстве лесного хозяйства, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 23 сентября 2010 г. N 736 "О федеральном агентстве лесного хозяйства", Рослесхоз в пределах предоставленных законом полномочий осуществляет в том числе рассмотрение проектов схем территориального планирования муниципальных районов, генеральных планов поселений, генеральных планов городских округов и подготовку заключений в пределах своей компетенции.

Следовательно, отраслевым федеральным органом, осуществляющим рассмотрение генеральных планов поселений с подготовкой заключений, является Рослесхоз.

Как следует из материалов дела, администрацией МО "Тихвинское городское поселение" Тихвинского муниципального района Ленинградской области письмом от 16 апреля 2012 N в Министерство регионального развития Российской Федерации на согласование представлен проект Генерального плана МО "Тихвинское городское поселение" (т. 1 л.д.232-233).

Из письма администрации МО "Тихвинское городское поселение" Тихвинского муниципального района Ленинградской области от 07 августа 2012 года N следует, что Министерством регионального развития Российской Федерации в трёхмесячный срок проект генерального плана согласован не был, в связи с чем, в соответствии с ч. 8 ст.25 Градостроительного кодекса Российской Федерации проект генерального плана считается согласованным (т.1 л.д.234).

Решением Совета депутатов Тихвинского городского поселения Тихвинского муниципального района Ленинградской области от 17 октября 2012 года N утверждён генеральный план Тихвинского городского поселения Тихвинского муниципального района Ленинградской области применительно к городу Тихвин, деревням Заболотье, Лазаревичи, Стретилово, Фишева Гора".

Указанное решение было опубликовано в газете "Трудовая слава" выпуск N (1485) от 01 ноября 2012 года.

24 декабря 2014 года внесены изменения в генеральный план Тихвинского городского поселения применительно к городу Тихвин, деревням Заболотье, Лазаревичи, Стретилово, Фишева Гора в отношении территории дер. Паголда в части изменения границ в целях жилищного строительства и определения функциональных зон.

05 февраля 2018 года внесены изменения в генеральный план Тихвинского поселения применительно к г.Тихвин, деревням Заболотье, Лазаревичи, Стретилово, Фишева Гора в отношении территории посёлка Царицыно Озеро.

Из представленной филиалом ФГБУ "Рослесинфорг" "Севзаплеспроект" информации, следует, что в результате графического совмещения материалов Тихвинского лесничества с границами, установленными в соответствии с генеральным планом Тихвинского городского поселения, в состав поселения вошли земельные участки из состава земель лесного фонда Пригородного, Цвылевского, Березовского, Андреевского участковых лесничеств общей площадью 263,4 га (т. 1 л.д. 117-125).

В силу части 2 статьи 69 Лесного кодекса Российской Федерации (в редакции, применяемой к спорным отношениям) местоположение, границы и площадь лесных участков определяются соответственно по лесным кварталам и (или) лесотаксационным выделам, частям лесотаксационных выделов, их границам и площади.

Кадастровый учет лесных участков осуществляется в соответствии с Федеральным законом от 24 июля 2007 г. N 221-ФЗ "О кадастровой деятельности", согласно которому участки лесного фонда, государственный кадастровый учет которых не осуществлялся, но вещные права на которые и их ограничения, в том числе аренда, зарегистрированы в соответствии с Федеральным законом "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним", признаются ранее учтенными объектами недвижимости. План участка лесного фонда, а также документ, содержащий описание участка лесного фонда и удостоверенный соответствующим органом, осуществляющим государственный учет участков лесного фонда, признается юридически действительным. Лесной участок соответствует участку лесного фонда.

Наложение границ земель населенных пунктов на земли лесного фонда подтверждено материалами дела, в том числе, материалы лесоустройства, выполненного филиалом "Рослесифорг" "Севзаплеспроект"

При этом, вопросы установления границ конкретных земельных участков лесного фонда, их точного совпадения с границами населенного пункта, уточнения их местоположения не являются обстоятельствами, подлежащими проверке и исследованию в рамках дела об оспаривании нормативного правового акта на соответствие нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Доводы административного ответчика о том, что проект генерального плана считается согласованным ввиду того, что Министерство регионального развития Российской Федерации нарушило трехмесячный срок, установленный для его согласования, не могут быть признаны состоятельными, поскольку при отсутствии положительного заключения Рослесхоза по проекту генерального плана порядок его принятия не может считаться соблюденным.

Иной подход, означал бы, что достижение целей правоотношений по такому согласованию, направленных на охрану и защиту лесного фонда, основывающихся на принципах использования лесов с учетом их глобального экологического значения (пункт 3 статьи 1 Лесного кодекса Российской Федерации) и осуществления градостроительной деятельности с соблюдением требований охраны окружающей среды и экологической безопасности (пункт 9 статьи 2 Градостроительного кодекса Российской Федерации), не является обязательным.

Согласно ст.8 Земельного кодекса Российской Федерации нарушение установленного настоящим Кодексом, федеральными законами порядка перевода земель из одной категории в другую является основанием признания недействительными актов об отнесении земель к категориям, о переводе их из одной категории в другую.

В соответствии с п.1 ч.2 ст.215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение об удовлетворении заявленных требований полностью или в части, если оспариваемый нормативный правовой акт полностью или в части признается не соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

Поскольку, административным ответчиком при подготовке проекта генерального плана было допущено нарушение процедуры его согласования, при этом, в результате его утверждения произошло наложение границ населенного пункта на участки лесного фонда Российской Федерации, суд приходит к выводу о несоответствии оспариваемого нормативного правового акта требованиям градостроительного и земельного законодательства, имеющего большую юридическую силу, что является основанием для признания его не действующим в оспариваемой части.

Определяя момент, с которого оспариваемый нормативный правовой акт должен быть признан недействующим, суд, руководствуясь ст.215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и разъяснениями Пленума Верховного Суда Российской Федерации, содержащимися в п.38 Постановления от 25.12.2018 N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами", приходит к выводу о признании недействующим генерального плана в оспариваемой части со дня вступления решения в законную силу.