Решение Владимирского областного суда

ВЛАДИМИРСКИЙ ОБЛАСТНОЙ СУД

РЕШЕНИЕ

от 9 августа 2021 года Дело N 3а-128/2021

Владимирский областной суд в составе:

председательствующего судьи Завьялова Д.А.

при секретаре Шаховой А.Н.

с участием прокурора гражданско-судебного отдела прокуратуры Владимирской области Денисова А.А., административных истцов Мишина А.В., Ловцовой Ю.Е., представителей: административных истцов Мишина А.В., Мишиной Г.А., Ловцовой Ю.В. - по ордеру адвоката Овсянниковой Т.И., административного ответчика администрации Владимирской области -по доверенностям Белякова В.Н. и Стрельцовой В.В., заинтересованного лица Государственной инспекции по охране объектов культурного наследия администрации Владимирской области - по доверенности Стрельцовой В.В., рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Мишина А.В., Мишиной Г.А., Ловцовой Ю.Е. о признании недействующими со дня принятия абзацев 4,5,7 пункта "а", абзаца 8 пункта "б" раздела 1 "Особый режим использования земель и градостроительный регламент в границах охранной зоны объекта" Приложения N 2 "Режимы использования земель и градостроительные регламенты в границах зон охраны объекта культурного наследия регионального значения "Ансамбль усадьбы Бутурлиных - Зубовых" (Александровский район, д. Крутец)", раздела 5 "Сводная схема зон охраны объекта культурного наследия регионального значения "Ансамбль усадьбы Бутурлиных-Зубовых" (Александровский район, д.Крутец)" Приложения N 1 "Границы зон охраны объекта культурного наследия регионального значения "Ансамбль усадьбы Бутурлиных-Зубовых" (Александровский район, д.Крутец)" к постановлению администрации Владимирской области от 5 марта 2015 года N 181 "Об утверждении границ зон охраны объекта культурного наследия регионального значения "Ансамбль усадьбы Бутурлиных - Зубовых" (Александровский район, д. Крутец), режимов использования земель и градостроительных регламентов в границах данных зон" в части включения земельных участков с кадастровыми номерами ****, ****, **** в границы охранной зоны "Ансамбля усадьбы Бутурлиных-Зубовых",

УСТАНОВИЛ:

постановлением администрации Владимирской области от 5 марта 2015 года N 181 "Об утверждении границ зон охраны объекта культурного наследия регионального значения "Ансамбль усадьбы Бутурлиных - Зубовых" (Александровский район, д. Крутец), режимов использования земель и градостроительных регламентов в границах данных зон" (далее также - Постановление от 5 марта 2015 года N 181) утверждены границы зон охраны объекта культурного наследия регионального значения "Ансамбль усадьбы Бутурлиных-Зубовых" (Александровский район, д.Крутец) (далее также - объект культурного наследия) согласно приложению N 1 и режимы использования земель и градостроительные регламенты в границах зон охраны объекта культурного наследия регионального значения "Ансамбль усадьбы Бутурлиных-Зубовых" (Александровский район, д.Крутец) согласно приложению N 2 (т.3, л.д.184-194).

Указанный нормативный правовой акт со всеми приложениями размещён 10 марта 2015 года на "Официальном интернет-портале правовой информации" (www.pravo.gov.ru), регистрационный N 3300201503100003 (т.3, л.д.203-213).

Приложение N 1 "Границы зон охраны объекта культурного наследия регионального значения "Ансамбль усадьбы Бутурлиных-Зубовых" (Александровский район, д.Крутец)" (далее также - Приложение N 1) к Постановлению от 5 марта 2015 года N 181 состоит из пяти разделов. Раздел 5 - "Сводная схема зон охраны объекта культурного наследия регионального значения "Ансамбль усадьбы Бутурлиных-Зубовых" (Александровский район, д.Крутец)" представляет собой графическое изображение с условными обозначениями: памятников архитектуры и градостроительства, состоящих на государственной охране; зданий и сооружений, рекомендуемых к постановке на охрану, как памятников архитектуры и градостроительства; границ земельных участков; дисгармоничных зданий, требующих нейтрализации; территории "Ансамбля усадьбы Бутурлиных-Зубовых"; границ охранной зоны "Ансамбля усадьбы Бутурлиных-Зубовых"; зоны регулирования застройки и хозяйственной деятельности; зоны охраняемого природного ландшафта (т.1, л.д.17,т.3, л.д.188).

Приложение N 2 "Режимы использования земель и градостроительные регламенты в границах зон охраны объекта культурного наследия регионального значения "Ансамбль усадьбы Бутурлиных - Зубовых" (Александровский район, д. Крутец)" (далее также - Приложение N 2) к Постановлению от 5 марта 2015 года N 181 состоит из трёх разделов (т.3, л.д.189-194).

Пунктом "а" раздела 1 "Особый режим использования земель и градостроительный регламент в границах охранной зоны объекта" Приложения N 2 регламентировано применение специальных мер, направленных на сохранение и восстановление (регенерацию) историко-культурной и природной среды объекта (т.3, л.д.189), в том числе:

- разрешается снос (демонтаж) объектов капитального и некапитального строительства, не представляющих историко-культурной ценности (абзац 4);

- разрешается снос (демонтаж) объектов капитального и некапитального строительства, оказывающих негативное влияние на объект культурного наследия (абзац 5);

- запрещается строительство зданий и сооружений, не связанных с обеспечением функциональной жизнедеятельности памятника истории и культуры (абзац 7).

Пунктом "б" раздела 1 "Особый режим использования земель и градостроительный регламент в границах охранной зоны объекта" Приложения N 2 предусмотрено ограничение хозяйственной деятельности, необходимое для обеспечения сохранности объекта (т.3, л.д.189,190), в том числе:

- запрещается прокладка новых дорог, линий электропередачи, не связанных с обеспечением жизнедеятельности объекта культурного наследия (абзац 8).

Мишин А.В., Мишина Г.А., Ловцова Ю.В. обратились во Владимирский областной суд с вышеназванным административным исковым заявлением, уточнённым на стадии его принятия и в ходе рассмотрения настоящего административного дела, о признании недействующими со дня принятия абзацев 4,5,7 пункта "а", абзаца 8 пункта "б" раздела 1 "Особый режим использования земель и градостроительный регламент в границах охранной зоны объекта" Приложения N 2, раздела 5 "Сводная схема зон охраны объекта культурного наследия регионального значения "Ансамбль усадьбы Бутурлиных-Зубовых" (Александровский район, д.Крутец)" Приложения N 1 к Постановлению от 5 марта 2015 года N 181 в части включения земельных участков с кадастровыми номерами ****, ****, **** в границы охранной зоны "Ансамбля усадьбы Бутурлиных-Зубовых" (т.1,л.д.2-7,84-91,т.4, л.д.124,125).

Требования мотивированы тем, что земельные участки с кадастровыми номерами ****, ****, ****, принадлежащие на праве собственности соответственно Мишину А.В., Мишиной Г.А. и Ловцовой Ю.Е., расположенные в ****, на которых имеются принадлежащие административными истцам дома и хозяйственные постройки, оспариваемым в части Постановлением от 5 марта 2015 года N 181 включены в границы охранной зоны "Ансамбля усадьбы Бутурлиных-Зубовых", подпадают под особый режим использования земель и градостроительный регламент в границах охранной зоны объекта, что влечёт запрещение строительства зданий и сооружений, не связанных с обеспечением функциональной жизнедеятельности памятника истории и культуры, хотя в правоустанавливающих документах на эти земельные участки никаких ограничений, обременений в пользовании не имеется. Административные истцы, ссылаясь, в том числе на решение Совета народных депутатов Александровского района Владимирской области от 22 декабря 2020 года N 48, которым утверждено Положение о зоне историко-природного ландшафта местного значения "Крутец", в соответствии с которым, по утверждению заявителей, их земельные участки не входят в границу зоны историко-природного ландшафта местного значения "Крутец", на судебные акты Александровского городского суда Владимирской области от 15 июля 2008 года, которым было отказано в иске инспекции по охране культурного наследия администрации Владимирской области к Мишиной Г.А. о возмещении ущерба, причинённого объекту археологического наследия, и от 9 февраля 2021 года, которым производство по делу об административном правонарушении, предусмотренном частью 1 статьи 7.13 КоАП РФ в отношении Мишиной Г.А., было прекращено за отсутствием состава административного правонарушения, полагали, что оспариваемые положения названного нормативного правового акта, о принятии которого впервые им стало известно в декабре 2020 года, противоречат положениям статьи 209 Гражданского кодекса Российской Федерации, нарушают их права и законные интересы, как собственников упомянутых земельных участков по владению, пользованию и распоряжению своим имуществом по своему усмотрению, возведению на них строительных объектов.

В судебном заседании административные истцы Мишин А.В., Ловцова Ю.В., не имеющие высшего юридического образования, и их представитель по ордеру адвокат Овсянникова Т.И., представляющая также интересы административного истца Мишиной Г.А., поддержали заявленные требования с учётом уточнений, по изложенным в административном исковом заявлении с учётом уточнений основаниям, указав, что полномочия администрации Владимирской области на издание оспариваемого в части нормативного правового акта, форму (вид) в которой он принят, предусмотренные правила введения его в действие, в том числе правила опубликования, административные истцы не оспаривают. При этом сторона административных истцов не согласилась с имеющимся в материалах настоящего административного дела Актом государственной историко-культурной экспертизы проекта зон охраны объекта культурного наследия регионального значения "Ансамбль усадьбы Бутурлиных-Зубовых", ХVIII-ХIХ вв. (Владимирская область, Александровский район, д.Крутец), проведённой в период с 10 сентября по 6 октября 2014 года, высказав сомнение в его объективности по причине использования экспертами устаревших, по мнению стороны заявителей, на момент проведения экспертизы, датированных 2010 годом проекта зон названного объекта культурного наследия, режима использования земель и градостроительных регламентов в границах указанных зон, фотографических изображений, находившихся на них объектов недвижимости, графического изображения схемы зон охраны упомянутого объекта культурного наследия регионального значения, объективно не отображающих нахождение объектов недвижимости на земельных участках административных истцов, заявив ходатайство о назначении повторной государственной историко-культурной экспертизы, в удовлетворении которого судом было отказано за необоснованностью.

Административный ответчик администрация Владимирской области и заинтересованное лицо Государственная инспекция по охране объектов культурного наследия администрации Владимирской области в представленных в суд письменных возражениях (т.2, л.д.1-4,т.4, л.д.1-3,132-134) и в устных пояснениях, данных в судебном заседании представителями административного ответчика по доверенностям Беляковым В.Н., Стрельцовой В.В., представляющей также интересы заинтересованного лица, просили отказать в удовлетворении заявленных требований, указывая, что оспариваемое в части Постановление от 5 марта 2015 года N 181 принято в пределах компетенции администрации Владимирской области, с соблюдением порядка его принятия, формы (вида) в которой он принят, предусмотренных правил введения его в действие, в том числе правил опубликования, не противоречит законодательству, имеющему большую юридическую силу, не нарушает прав, свобод и законных интересов административных истцов. Представители указанных лиц, участвующих в деле, настаивали на законности и обоснованности Акта государственной историко-культурной экспертизы проекта зон охраны объекта культурного наследия регионального значения "Ансамбль усадьбы Бутурлиных-Зубовых", ХVIII-ХIХ вв. (Владимирская область, Александровский район, д.Крутец), проведённой в период с 10 сентября по 6 октября 2014 года, возражая против назначения повторной государственной историко-культурной экспертизы.

Административный истец Мишина Г.А., имеющая высшее юридическое образование, явка которой не признана судом обязательной, извещённая надлежащим образом о времени и месте судебного разбирательства, в судебное заседание не явилась, направив представителя - адвоката Овсянникову Т.И., действующую на основании ордера.

Административный истец Мишин А.В., не имеющий высшего юридического образования, явка которого не признана судом обязательной, участвовавший в судебном заседании, после объявленного судом перерыва, также не явился. Интересы данного административного истца в судебном заседании представляла на основании ордера адвокат Овсянникова Т.И.

Исходя из положений части 5 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации неявка в судебное заседание лиц, участвующих в деле, надлежащим образом извещённых о времени и месте судебного заседания, не препятствует рассмотрению и разрешению административного дела об оспаривании нормативного правового акта, за исключением случая, если их явка признана судом обязательной, поэтому суд, с учётом мнения участвующих в деле лиц, определилрассмотреть настоящее дело в отсутствие не явившихся в судебное заседание административного истца Мишиной Г.А., а также после объявленного судом в судебном заседании перерыва - административного истца Мишина А.В., явка которых не признана судом обязательной.

Заслушав объяснения Мишина А.В., Ловцовой Ю.В., адвоката Овсянниковой Т.И., представителей административного ответчика - Белякова В.Н., Стрельцовой В.В., представляющей также интересы заинтересованного лица, заключение прокурора Владимирской областной прокуратуры Денисова А.А., полагавшего, что административный иск удовлетворению не подлежит, исследовав и оценив материалы административного дела в их совокупности, суд приходит к следующему.

В соответствии с пунктом "д" части 1 статьи 72, частями 2, 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации охрана памятников истории и культуры находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные акты субъектов Российской Федерации, которые не могут противоречить федеральным законам.

Согласно подпункту 15 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (в редакции, действовавшей на момент принятия оспариваемого в части нормативного правового акта) к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится решение вопросов сохранения, использования и популяризации объектов культурного наследия (памятников истории и культуры), находящихся в собственности субъекта Российской Федерации, а также вопросы государственной охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) регионального и местного значения.

Специальным законом, регулирующим вопросы охраны памятников истории и культуры, является Федеральный закон от 25 июня 2002 года N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" (далее также - Федеральный закон N 73-ФЗ).

Согласно преамбуле этого Закона государственная охрана объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) является одной из приоритетных задач органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.

Пунктом 1 статьи 34 Федерального закона N 73-ФЗ (здесь и далее в редакции, действовавшей на момент принятия оспариваемого в части нормативного правового акта) предусматривалось, что в целях обеспечения сохранности объекта культурного наследия в его исторической среде на сопряженной с ним территории устанавливаются зоны охраны объекта культурного наследия: охранная зона, зона регулирования застройки и хозяйственной деятельности, зона охраняемого природного ландшафта. Необходимый состав зон охраны объекта культурного наследия определяется проектом зон охраны объекта культурного наследия.

Охранная зона - территория, в пределах которой в целях обеспечения сохранности объекта культурного наследия в его историческом ландшафтном окружении устанавливается особый режим использования земель, ограничивающий хозяйственную деятельность и запрещающий строительство, за исключением применения специальных мер, направленных на сохранение и регенерацию историко-градостроительной или природной среды объекта культурного наследия (пункт 2 статьи 34 Федерального закона N 73-ФЗ).

Границы зон охраны объекта культурного наследия (за исключением границ зон охраны особо ценных объектов культурного наследия народов Российской Федерации и объектов культурного наследия, включенных в Список всемирного наследия), режимы использования земель и градостроительные регламенты в границах зон утверждаются на основании проекта зон охраны объекта культурного наследия в отношении объектов культурного наследия федерального значения - органом государственной власти субъекта Российской Федерации по согласованию с федеральным органом охраны объектов культурного наследия, а в отношении объектов культурного наследия регионального значения и объектов культурного наследия местного (муниципального) значения - в порядке, установленном законами субъектов Российской Федерации (пункт 3 статьи 34 Федерального закона N 73-ФЗ).

На территории Владимирской области принят Закон от 6 апреля 2004 года N 21-ОЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) Владимирской области" (далее также - Закон N 21-ОЗ), который регулирует отношения в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) регионального и местного (муниципального) значения на территории Владимирской области (далее - объекты культурного наследия Владимирской области), а также иные отношения, отнесенные Федеральным законом N 73-ФЗ к ведению субъекта Российской Федерации.

В соответствии с пунктами 1,2,6 статьи 4 Закона N 21-ОЗ (здесь и далее в редакции, действовавшей на момент принятия оспариваемого в части нормативного правового акта) к ведению администрации Владимирской области в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия относятся: реализация государственной политики в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия; принятие нормативных правовых актов Владимирской области в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия; утверждение границ зон охраны объектов культурного наследия (за исключением особо ценных объектов культурного наследия народов Российской Федерации и объектов культурного наследия, включенных в Список всемирного культурного и природного наследия ЮНЕСКО), режимов использования земель и градостроительных регламентов в границах данных зон в порядке, установленном действующим законодательством.

Частями 1 и 2 статьи 14 Закона N 21-ОЗ предусматривалось, что во Владимирской области в целях обеспечения сохранности объектов культурного наследия в их исторической среде в соответствии с федеральным законодательством и настоящим Законом на сопряженных с ними территориях устанавливаются зоны охраны объектов культурного наследия: охранные зоны, зоны регулирования застройки и хозяйственной деятельности, зоны охраняемого природного ландшафта. Границы зон охраны объекта культурного наследия, за исключением границ зон охраны особо ценных объектов культурного наследия и объектов культурного наследия, включенных в Список всемирного культурного и природного наследия ЮНЕСКО, режимы использования земель и градостроительные регламенты в границах зон утверждаются на основании проекта зон охраны объекта культурного наследия администрацией Владимирской области по согласованию в отношении объектов культурного наследия федерального значения с федеральным органом охраны объектов культурного наследия, в отношении объектов культурного наследия регионального значения - по предложению государственного органа охраны объектов культурного наследия. Границы зон охраны объекта культурного наследия местного (муниципального) значения утверждаются на основании проекта зон охраны объекта культурного наследия органом местного самоуправления.

Исходя из положений Закона Владимирской области от 14 августа 2001года N 62-ОЗ "Устав (Основной Закон) Владимирской области" (статьи 23,24,27,30,32), а также Закона Владимирской области от 10 декабря 2001 года N 129-ОЗ "О Губернаторе и администрации Владимирской области" (статьи 1,10) администрация области - высший и постоянно действующий исполнительный орган государственной власти области. Губернатор Владимирской области является высшим должностным лицом области - руководителем высшего и постоянно действующего исполнительного органа государственной власти Владимирской области - администрации Владимирской области и как руководитель высшего исполнительного органа государственной власти области - администрации области по вопросам деятельности администрации области принимает нормативные правовые акты - постановления администрации области. В период временного отсутствия Губернатора полномочия Губернатора по его распоряжению исполняет один из первых заместителей Губернатора или один из заместителей Губернатора.

В связи с убытием в очередной ежегодный отпуск Губернатора Владимирской области Орловой С.Ю., Постановление от 5 марта 2015 года N 181 подписано исполняющим обязанности Губернатора Владимирской области Конышевым А.В., являвшимся на тот момент первым заместителем Губернатора области (т.3, л.д.184-194, т.4, л.д.122), и со всеми приложениями опубликовано в соответствии с Законом Владимирской области от 12 ноября 2003 года N 108-ОЗ "О порядке официального опубликования и вступления в силу законов Владимирской области и иных нормативных правовых актов Владимирской области, а также соглашений об осуществлении международных и внешнеэкономических связей, заключаемых органами государственной власти Владимирской области" 10 марта 2015 года на "Официальном интернет-портале правовой информации" (www.pravo.gov.ru), регистрационный N 3300201503100003 (т.3, л.д.203-213).

Таким образом, постановление администрации Владимирской области от 5 марта 2015 года N 181 "Об утверждении границ зон охраны объекта культурного наследия регионального значения "Ансамбль усадьбы Бутурлиных - Зубовых" (Александровский район, д. Крутец), режимов использования земель и градостроительных регламентов в границах данных зон" принято в соответствии с предоставленными приведёнными выше нормами федерального и регионального законодательства полномочиями, компетентным нормотворческим органом, в надлежащей форме, в соответствии с требуемой процедурой, подписано надлежащим должностным лицом, порядок принятия, введения в действие и опубликования не нарушен, и по этим основаниям данный нормативный правовой акт административными истцами в целом не оспаривается.

В соответствии с пунктом 1 и подпунктами 6, 10 пункта 2 статьи 33 Федерального закона N 73-ФЗ объекты культурного наследия подлежат государственной охране, которая включает, в том числе разработку проектов зон охраны объектов культурного наследия; установление границ территории объекта культурного наследия.

На момент принятия оспариваемого в части Постановления от 5 марта 2015 года N 181 порядок разработки проектов зон охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации (далее - объекты культурного наследия), требования к режимам использования земель и градостроительным регламентам в границах данных зон были установлены Положением о зонах охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации (далее также - Положение), утверждённым постановлением Правительства Российской Федерации от 26 апреля 2008 года N 315.

Согласно пункту 2 Положения на сопряженной с объектом культурного наследия территории может быть установлена одна или несколько зон охраны: охранная зона, зона регулирования застройки и хозяйственной деятельности, зона охраняемого природного ландшафта. Необходимый состав зон охраны объекта культурного наследия определяется соответствующим проектом.

Проект зон охраны объекта культурного наследия представляет собой документацию в текстовой форме и в виде карт (схем), содержащую описание границ проектируемых зон и границ территорий объектов культурного наследия, расположенных в указанных зонах, проекты режимов использования земель и градостроительных регламентов в границах данных зон. Границами зон охраны объекта культурного наследия являются линии, обозначающие территорию, за пределами которой осуществление градостроительной, хозяйственной и иной деятельности не оказывает прямое или косвенное негативное воздействие на сохранность данного объекта культурного наследия в его исторической среде. Границы зон охраны объекта культурного наследия могут не совпадать с границами территориальных зон и границами земельных участков (пункт 3 Положения).

Разработка проектов зон охраны объектов культурного наследия может осуществляться по инициативе органов государственной власти, органов местного самоуправления, собственников или пользователей объектов культурного наследия, правообладателей земельных участков, юридических лиц, общественных и религиозных объединений, уставная деятельность которых направлена на сохранение объектов культурного наследия, или по решению суда. Разработку проектов зон охраны объектов культурного наследия организуют органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления (пункт 4 Положения).

Разработка проектов зон охраны объектов культурного наследия может включаться в соответствующие федеральные и региональные целевые программы сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия (пункт 5 Положения).

Разработка проектов зон охраны объектов культурного наследия осуществляется физическими или юридическими лицами на основе необходимых историко-архитектурных, историко-градостроительных, архивных и археологических исследований (далее - историко-культурные исследования), данных государственного кадастра недвижимости и материалов по обоснованию проектов зон охраны объектов культурного наследия. Проекты режимов использования земель и градостроительных регламентов в границах зон охраны объектов культурного наследия разрабатываются с учетом требований, указанных в пунктах 10 - 12 настоящего Положения (пункт 6 Положения).