Решение Хабаровского краевого суда

ХАБАРОВСКИЙ КРАЕВОЙ СУД

РЕШЕНИЕ

от 13 июля 2021 года Дело N 3а-124/2021

Хабаровский краевой суд в составе председательствующего судьи Разуваевой Т.А., при секретаре Безуглой Е.А., с участием представителей административного истца Амурской бассейновой природоохранной прокуратуры Храмцовой Е.Б., Абросимова А.А., административного ответчика Комитета лесного хозяйства Правительства Хабаровского края Пестовой А.В., рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Амурского бассейнового природоохранного прокурора в интересах Российской Федерации и неопределенного круга лиц к Комитету лесного хозяйства Правительства Хабаровского края о признании недействующим в части лесохозяйственного регламента Кизинского лесничества, утвержденного приказом управления лесами Правительства Хабаровского края от 30 ноября 2018 года N 1024П,

УСТАНОВИЛ:

Приказом Управления лесами Правительства Хабаровского края от 30 ноября 2018 года N 1024П утвержден лесохозяйственный регламент Кизинского лесничества (далее также - Регламент).

Согласно таблице N 5 пункта 1.1.8 Регламента на территории Кизинского лесничества располагаются особо охраняемые природные территории (далее также - ООПТ) "Естественное возобновление елово-пихтового леса" и "Холано-Кудюмское урочище".

В таблице 3 пункта 1.1.6 и таблице 7 пункта 1.2 Регламента для части лесных участков указанных особо охраняемых природных территорий предусмотрено осуществление деятельности, несовместимой с их целевым назначением. В частности, лесные участки Кизинского участкового лесничества в кварталах N/N 64 (выдел 10), 65 (выделы 9, 15), 66 (выделы 6, 7), 67 (выделы 21, 22, 31), 68 (выдел 10), 75 (выдел 16), 76 (выдел 17), 77 (выдел 28) и кварталах N/N 2, 3, 5-10, 12-14, 17, 18 Мариинского участкового лесничества отнесены к эксплуатационным лесам. В таблице 7 п.1.2 регламента установлены виды разрешенного использования на территории Кизинского участкового лесничества в кварталах N/N 1-63, части 64-69, 70-73, части 74-78, 79-141 и Мариинского участкового лесничества в кварталах N/N 21-114 "заготовка древесины", "выполнение работ по геологическому изучению недр, разработка месторождений полезных ископаемых", "переработка древесины и иных лесных ресурсов".

Амурский бассейновый природоохранный прокурор обратился в суд в интересах Российской Федерации и неопределенного круга лиц с административным иском о признании не действующим с момента принятия регламента Кизинского лесничества, утвержденного приказом Управления лесами Правительства Хабаровского края от 30 ноября 2018 года N 1024П, в части:

- отнесения лесов, расположенных в границах памятника природы краевого значения "Естественное возобновление елово-пихтового леса" в кварталах N/N 64 (выдел 10), 65 (выделы 9, 15), 66 (выделы 6, 7), 67 (выделы 21, 22, 31), 68 (выдел 10), 75 (выдел 16), 76 (выдел 17), 77 (выдел 28) Кизинского участкового лесничества и лесов, расположенных в границах памятника природы краевого значения "Холано-Кудюмское урочище" в кварталах N/N 2, 3, 5-10, 12-14, 17, 18 Мариинского участкового лесничества к эксплуатационным вместо защитных;

- установления для лесов Кизинского участкового лесничества в кварталах N/N 64 (выдел 10), 65 (выделы 9, 15), 66 (выделы 6, 7), 67 (выделы 21, 22, 31), 68 (выдел 10), 75 (выдел 16), 76 (выдел 17), 77 (выдел 28), расположенных в границах памятника природы краевого значения "Естественное возобновление елово-пихтового леса", видов разрешенного использования "заготовка древесины", "выполнение работ по геологическому изучению недр, разработка месторождений полезных ископаемых (за исключением минеральных подземных вод и добычи полезных ископаемых на участках недр, предоставленных в пользование в соответствии с лицензией на пользование недрами до утверждения Положения)", "переработка древесины и иных лесных ресурсов".

В обоснование заявленных требований прокурор указал, что отнесение защитных лесов, расположенных на территории указанных памятников природы Хабаровского края, к эксплуатационным противоречит положениям лесного законодательства Российской Федерации, поскольку цели освоения эксплуатационных лесов не соответствуют целям создания ООПТ. Как указывает Амурский бассейновый природоохранный прокурор, данные нарушения закона допускают неправомерную сплошную рубку защитных лесов с целью заготовки древесины, размещение лесоперерабатывающей инфраструктуры и другие виды использования лесов без соблюдения ограничений, определенных для ООПТ, чем затрагиваются интересы Российской Федерации как собственника лесного фона и нарушаются права неопределенного круга лиц на сохранение благоприятной окружающей среды.

Определением судьи от 23 июня 2021 года к участию в деле в качестве заинтересованного лица привлечен орган государственной власти Российской Федерации, уполномоченный в области лесных отношений, - Федеральное агентство лесного хозяйства.

Определением судьи от 5 июля 2021 года произведена замена ненадлежащего административного ответчика Правительства Хабаровского края надлежащим административным ответчиком Комитетом лесного хозяйства Правительства Хабаровского края.

Административное дело рассмотрено в отсутствие представителя заинтересованного лица Федерального агентства лесного хозяйства, который о времени и месте судебного заседания уведомлен свеовременно.

В судебном заседании представитель Амурской бассейновой природоохранной прокуратуры Храмцова Е.Б., Абросимов А.А. заявленные требования поддержали по основаниям, указанным в административном исковом заявлении.

Представитель Комитета лесного хозяйства Правительства Хабаровского края Пестова А.В. возражала против удовлетворения административного иска по основаниям, изложенным в письменном отзыве, согласно которому разграничение лесов на защитные и эксплуатационные, установление и изменение их границ, обеспечение проектирования защитных лесов отнесено к полномочиям Федерального агентства лесного хозяйства, приказом которого от 18 декабря 2009 года N 517 распределены леса на территории Кизинского лесничества по целевому назначению и категориям. Сведения в Регламент Управлением лесами внесены в соответствии с данным приказом Рослесхоза, в связи с чем, скорректировать положения Регламента в части изменения категорий защищенности лесов без принятия Рослесхозом соответствующего решения не представляется возможным. Оспариваемый регламент разработан специализированной профильной организацией, его проект направлялся в прокуратуру для экспертизы. Кроме того, лесные участки на ООПТ для заготовки древесины не предоставляются, использование таких лесов соответствует положениям об ООПТ.

Заслушав объяснения лиц, участвовавших в судебном заседании, исследовав материалы административного дела, суд приходит к следующим выводам.

Из материалов дела следует, что постановлением Администрации Хабаровского края от 20 января 1997 года N 7 на территории Хабаровского края образованы памятники природы краевого значения "Естественное возобновление елово-пихтового леса" и "Холано-Кудюмское урочище".

В соответствии с пунктами 2, 4 описания границ памятников природы краевого значения, расположенных на территории Ульчского муниципального района Хабаровского края, утвержденного Постановлением Правительства Хабаровского края от 11 декабря 2014 года N 469-пр, памятник природы "Естественное возобновление елово-пихтового леса" площадью 500 га расположен в кварталах N/N 64 (выдел 10), 65 (выделы 9, 15), 66 (выделы 6, 7), 67 (выделы 21, 22, 31), 68 (выдел 10), 75 (выдел 16), 76 (выдел 17), 77 (выдел 28) Кизинского участкового лесничества Кизинского лесничества; граница памятника природы "Холано-Кудюмское урочище" площадью 10 522 га проходит по внешним границам кварталов N/N 1, 4, 7, 10, 14, 15, 19, 20, 16, 11, 8, 5, 2 Мариинского участкового лесничества Кизинского лесничества.

Приказом Управления лесами Правительства Хабаровского края от 30 ноября 2018 года N 1024 утвержден лесохозяйственный регламент Кизинского лесничества.

Регламент опубликован в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" на официальном сайте Комитета лесного хозяйства Правительства Хабаровского края https://les.khabkrai.ru в разделе "лесохозяйственные регламенты лесничеств", официальном портале нормативных правовых актов Хабаровского края https://laws.khv.gov.ru в разделе "Нормативные правовые акты органов исполнительной власти Хабаровского края" за 2018 год.

Ссылаясь на неправомерный характер отдельных положений данного лесохозяйственного регламента, Амурский бассейновый природоохранный прокурор обратился в суд с рассматриваемым административным иском.

В силу части 3 статьи 208 КАС РФ прокурор в пределах своей компетенции вправе обратиться в суд с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части.

В соответствии с частью 7 статьи 213 КАС РФ при рассмотрении настоящего административного дела суд не связан основаниями и доводами, содержащимися в административном иске, и выясняет обстоятельства, указанные в части 8 статьи 213 КАС РФ, в полном объеме.

При рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд выясняет, в числе прочего, соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих полномочия органа, организации, должностного лица на принятие нормативных правовых актов; соответствие оспариваемого нормативного правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу (часть 8 статьи 213 КАС РФ).

Как разъяснил Верховный Суд РФ в пункте 28 Постановления Пленума от 25 декабря 2018 года N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами", если судом будет установлено, что оспариваемый акт или его часть приняты по вопросу, который не мог быть урегулирован нормативным правовым актом данного уровня, или приняты с нарушением полномочий органа, издавшего этот акт, то оспариваемый акт или его часть признаются недействующими.

Проверяя полномочия Управления лесами Правительства Хабаровского края на принятие оспариваемого нормативного правового акта, суд исходит из следующего.

В силу пункта "к" части 1 статьи 72 Конституции РФ лесное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

По предметам совместного ведения издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, которые не могут противоречить федеральным законам (части 2 и 5 статьи 76 Конституции РФ).

В части 1 статьи 83 ЛК РФ (здесь и далее в редакции Федерального закона N 342-ФЗ от 3 августа 2018 года) содержится перечень полномочий в области лесных отношений, осуществление которых передано Российской Федерацией органам государственной власти субъектов Российской Федерации, в том числе полномочия по разработке и утверждению лесохозяйственных регламентов.

В соответствии с частью 2 статьи 87 ЛК РФ лесохозяйственные регламенты лесничеств, лесопарков утверждаются органами государственной власти субъектов Российской Федерации, за исключением случаев, предусмотренных частью 3 настоящей статьи.

В силу части 3 статьи 87 ЛК РФ лесохозяйственные регламенты лесничеств, лесопарков, расположенных на землях особо охраняемых природных территорий, утверждаются уполномоченным федеральным органом исполнительной власти.

Как указано выше, памятники природы краевого значения "Естественное возобновление елово-пихтового леса" и "Холано-Кудюмское урочище" в соответствии с частью 2 статьи 26 Федерального закона от 14 марта 1995 года N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях" объявлены особо охраняемыми природными территориями постановлением администрации Хабаровского края от 20 января 1997 года N 7 "Об особо охраняемых природных территориях".

Нахождение данных ООПТ на территории Кизинского лесничества подтверждено материалами дела и не оспаривается участниками разбирательства.

Согласно пункту 1 Положения об управлении лесами Правительства Хабаровского края, утвержденного Постановлением Правительства Хабаровского края от 21 сентября 2007 года N 185-пр (в редакции от 25 сентября 2018 года), Управление лесами Правительства Хабаровского края является органом исполнительной власти Хабаровского края, осуществляющим полномочия в области лесных отношений.

Таким образом, оспариваемым лесохозяйственным регламентом определен режим использования, охраны, защиты, воспроизводства лесов, расположенных, в том числе, на особо охраняемых природных территориях. При этом на момент утверждения Управлением лесами Правительства Хабаровского края Регламента Кизинского лесничества принятие такого рода нормативных правовых актов законом было отнесено к полномочиям федерального органа исполнительной власти.

При таких обстоятельствах Управление лесами Правительства Хабаровского края, являющееся исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, утверждая лесохозяйственный регламент Кизинского лесничества, отдельные лесные участки которого расположены на землях ООПТ, вышло за пределы предоставленных ему полномочий, что является основанием для признания данного нормативного правового акта недействующим в оспариваемой части.

Рассматривая приведенные прокурором в качестве основания административного иска доводы по существу, суд приходит к следующим выводам.

Согласно части 1 статьи 10 ЛК РФ леса, расположенные на землях лесного фонда, по целевому назначению подразделяются на защитные леса, эксплуатационные леса и резервные леса.

Пунктом 1 части 2 статьи 102, частью 1 статьи 103 ЛК РФ определено, что леса, расположенные на особо охраняемых природных территориях, в том числе расположенные на территориях памятников природы, относятся к одной из категорий защитных лесов.

Защитные леса подлежат освоению в целях сохранения средообразующих, водоохранных, защитных, санитарно-гигиенических, оздоровительных и иных полезных функций лесов с одновременным использованием лесов при условии, если это использование совместимо с целевым назначением защитных лесов и выполняемыми ими полезными функциями (часть 4 статьи 12 ЛК РФ).

Эксплуатационные леса имеют иные цели освоения: устойчивое, максимально эффективное получение высококачественной древесины и других лесных ресурсов, продуктов их переработки с обеспечением сохранения полезных функций лесов (часть 3 статьи 12 ЛК РФ).

В силу части 5 статьи 102 ЛК РФ в защитных лесах и на особо защитных участках лесов запрещается осуществление деятельности, несовместимой с их целевым назначением и полезными функциями.

В статье 2 Федерального закона от 14 марта 1995 года N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях" (здесь и далее в редакции от 3 августа 2018 года) перечислены категории особо охраняемых природных территорий, к которым относятся, в том числе, памятники природы.

В соответствии с частью 1 статьи 27 данного закона на территориях, на которых находятся памятники природы, и в границах их охранных зон запрещается всякая деятельность, влекущая за собой нарушение сохранности памятников природы.

Таким образом, леса, расположенные на особо охраняемых природных территориях, не могут быть отнесены к эксплуатационным лесам, поскольку они имеют иные цели освоения, нежели защитные леса.

Из содержания таблицы 3 пункта 1.1.6 оспариваемого Регламента, следует, что кварталы N/N 2, 3, 5-10, 12-14, 17, 18, 26-32, 34-38, 40-44, 48, 50-54, 56, 59-61, 65-67, 71-74, 76, 77, 82, 84-86, 90-109 Мариинского участкового лесничества Кизинского лесничества общей площадью 46 332 га, кварталы N/N 1-7, 10-12, 14-19, 21-25, 28-32, 34-37, 39-43, 45-49, 53-56, 58, 60-103, 105-119, 124-128, 133-137, 139-141 Кизинского участкового лесничества Кизинского лесничества общей площадью 71 503 га относятся к эксплуатационным лесам.

Между тем, как следует из вышеуказанного описания границ памятников природы краевого значения, расположенных на территории Ульчского муниципального района Хабаровского края, внешние границы кварталов N/N 7, 10, 14, 8, 5, 2 Мариинского участкового лесничества Кизинского лесничества составляют границы памятника природы "Холано-Кудюмское урочище"; в кварталах N/N 64-68, 75-77 Кизинского участкового лесничества Кизинского лесничества расположен памятник природы "Естественное возобновление елово-пихтового леса".

Кроме того, в таблице 7 пункта 1.2 Регламента для кварталов N /N21-114 Мариинского участкового лесничества и кварталов N/N 1-63, части 64-69, 70-73, части 74-78, 79-141 Кизинского участкового лесничества установлены виды разрешенного использования "заготовка древесины", "выполнение работ по геологическому изучению недр", "разработка месторождений полезных ископаемых", "переработка древесины и иных лесных ресурсов".

Отнесение оспариваемым лесохозяйственным регламентом лесных участков, включенных в состав памятников природы "Холано-Кудюмское урочище" и "Естественное возобновление елово-пихтового леса", к эксплуатационным лесам в границах названных особо охраняемых природных территорий и установление для них соответствующих видов разрешенного использования недопустимо, поскольку такое использование лесов фактически допускает их сплошную рубку для целей заготовки древесины, размещение лесоперерабатывающей инфраструктуры, может повлечь иное их использование без соблюдения ограничений, определенных лесным законодательством для особо охраняемых природных территорий, что противоречит целям создания памятников природы.

В связи с изложенным приведенные прокурором в обоснование требований доводы о неправомерности отнесения Регламентом защитных лесов, расположенных на территории памятников природы краевого значения "Холано-Кудюмское урочище" и "Естественное возобновление елово-пихтового леса", к эксплуатационным, суд также находит обоснованными.

Доводы Комитета лесного хозяйства Правительства Хабаровского края о том, что оспариваемый Регламент принят во исполнение приказа Федерального агентства лесного хозяйства от 18 декабря 2009 года N 517 "Об отнесении лесов на территории Хабаровского края к ценным лесам, эксплуатационным лесам, резервным лесам и установлении их границ", судом отклоняются.

В соответствии с пунктами 8, 9 Указа Президента Российской Федерации от 23 мая 1996 года N 763 "О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных актов федеральных органов исполнительной власти" (в редакции от 28 июня 2005 года) нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций или имеющие межведомственный характер, подлежат обязательному официальному опубликованию в "Российской газете" в течение десяти дней после дня их регистрации, а также в Бюллетене нормативных актов федеральных органов исполнительной власти издательства "Юридическая литература" Администрации Президента Российской Федерации.

Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, не прошедшие государственную регистрацию, а также зарегистрированные, но не опубликованные в установленном порядке, не влекут правовых последствий, как не вступившие в силу, и не могут служить основанием для регулирования соответствующих правоотношений, применения санкций к гражданам, должностным лицам и организациям за невыполнение содержащихся в них предписаний. На указанные акты нельзя ссылаться при разрешении споров (пункт 10 вышеприведенного Указа).

Как следует из сведений сайта информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" http://www.consultant.ru, указанный административным ответчиком приказ Рослесхоза в установленном порядке не опубликовывался, в связи с чем, он не вступил в силу и не является действующим нормативным правовым актом.

В связи с изложенным являются несостоятельными доводы Комитета лесного хозяйства о воспроизведении в оспариваемом Регламенте положений нормативного правового акта, имеющего большую юридическую силу.

Утверждения Комитета лесного хозяйства Правительства Хабаровского края о том, что лесные участки на ООПТ не предоставляются для заготовки древесины и их использование соответствует положениям об ООПТ, выводы суда о незаконности Регламента не опровергают и правового значения не имеют, поскольку данное обстоятельство к существу спора не относится.

Поскольку в ходе судебного разбирательства установлено противоречие оспариваемых положений Лесохозяйственного регламента Кизинского лесничества федеральному законодательству, суд приходит к выводу о признании их недействующими.

Если нормативный правовой акт до принятия решения суда применялся и на основании этого акта были реализованы права граждан и организаций, суд может признать его не действующим полностью или в части со дня вступления решения в законную силу (пункт 38 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 25 декабря 2018 года N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами").

Учитывая, что до вынесения настоящего решения оспариваемый нормативный правовой акт применялся, суд полагает необходимым признать его не действующим в оспариваемой части со дня вступления решения суда в законную силу.