Решение Волгоградского областного суда

ВОЛГОГРАДСКИЙ ОБЛАСТНОЙ СУД

РЕШЕНИЕ

от 29 апреля 2021 года Дело N 3а-122/2021

Волгоградский областной суд в составе председательствующего судьи Курниковой А.В., при ведении протокола помощником судьи Корниловой Н.В., с участием прокуроров Романенко Ф.С., Бережного А.И., рассмотрев в открытом судебном заседании в г. Волгограде 29 апреля 2021 года административное дело по административному исковому заявлению ООО "ЭкоСфера" о признании не действующим приказа комитета тарифного регулирования Волгоградской области от 18 декабря 2020 года N 48/53 "Об утверждении инвестиционной программы ООО "ЭкоСфера" в области обращения с твердыми коммунальными отходами "Строительство полигона ТКО на территории городского округа город Урюпинск - 2-я очередь строительства" на 2021 год",

установил:

приказом комитета тарифного регулирования Волгоградской области от 18 декабря 2020 года N 48/53 утверждена инвестиционная программа ООО "ЭкоСфера" в области обращения с твердыми коммунальными отходами "Строительство полигона ТКО на территории городского округа город Урюпинск -2-я очередь строительства" на 2021 год (далее - Приказ N 48/53) с общим объемом инвестиций на ее реализацию 132396, 93 тыс. рублей, объема инвестиций, возвращаемого в составе тарифа, - в размере 58519,44 тыс. рублей. Указанный нормативный правовой акт вступил в силу с 1 января 2021 года (т. 1 л.д. 128).

Приказ N 48/53 опубликован 23 декабря 2020 года на официальном сайте ответчика: http://pravo.gov.ru, а также в печатном издании - газете "Волгоградская правда" от 11 января 2021 года N 1 (т. 1 л.д. 139).

ООО "ЭкоСфера" (далее - Общество) обратилось в Волгоградский областной суд с административным исковым заявлением о признании не действующим полностью приказа комитета тарифного регулирования Волгоградской области от 18 декабря 2020 года N 48/53 со дня его принятия.

В обоснование административного иска указано на несоблюдение регулирующим органом порядка утверждения инвестиционной программы, предусмотренного Постановлением Правительства Российской Федерации от 16 мая 2016 года N 424, что повлекло нарушение прав и законных интересов истца как собственника полигона твердых коммунальных отходов (далее - ТКО). Отмечено, что утвержденная инвестиционная программа в отличие от поданного 5 ноября 2020 года проекта содержит иные параметры реализации, которые значительно занижены по сравнению с предложенными истцом, являются неисполнимыми и не компенсируют экономически обоснованные затраты в составе тарифа на деятельность по захоронению ТКО. По мнению истца, регулирующий орган, изменяя параметры инвестиционной программы, превысил свои полномочия.

В судебном заседании представитель административного истца Михеева К.Б. настаивала на удовлетворении исковых требований. Обратила внимание суда на тот факт, что организация нерегулируемую деятельность не осуществляет. Указанная в проекте инвестиционной программы величина общего объема инвестирования, по мнению представителя истца, в полном объеме относится к регулируемой деятельности и подлежит возврату в виде инвестиционной надбавки, утверждаемой в составе тарифа. Отметила, что утверждение инвестиционной программы с занижением возвращаемого в составе тарифа объема инвестиций с 148480,00 тыс. рублей до 58519,44 тыс. рублей накладывает на истца заведомо невыполнимые обязательства по строительству полигона. Указала, что неисполнение этих обязательств повлечет наложение на ООО "ЭкоСфера" штрафных санкций, в связи с чем восстановление прав истца возможно только при признании не действующим оспариваемого нормативного правового акта с даты его принятия или с даты возникновения обязательства по строительству полигона - 1 января 2021 года. Кроме того, отметила, что утвержденная ответчиком на основании оспариваемого Приказа N 48/53 инвестиционная надбавка в составе тарифа, получаемая в настоящее время истцом, подлежит возврату при признании нормативного правового акта не действующим с даты его принятия. Обратила внимание суда на тот факт, что оспаривание тарифного решения, по ее мнению, возможно только после разрешения настоящего спора. Отметила, что проект инвестиционной программы, направленный 10 июля 2020 года в порядке абзаца первого пункта 11(1) Правил разработки и утверждения инвестиционных программ, отозван в связи с истечением срока действия разрешения на строительство. Указала, что проект от 5 ноября 2020 года идентичен исправленному варианту от 29 октября 2020 года, однако является вновь поданным в ином порядке, предусмотренном абзацем вторым пункта 11(1) Правил разработки и утверждения инвестиционных программ (т. 1 л.д. 4, т. 2 л.д. 199, т. 3 л.д. 35).

Представитель административного ответчика - комитета тарифного регулирования Волгоградской области и заинтересованного лица - Администрации Волгоградской области Бонарева Е.А. с требованиями истца не согласилась по основаниям, изложенным в письменных отзывах. Отметила, что ввиду ограниченности срока принятия решения, предусмотренного абзацем третьим пункта 11(1) Правил разработки и утверждения инвестиционных программ, поданный ООО "ЭкоСфера" 5 ноября 2020 года проект инвестиционной программы на доработку не отправлялся, изменение параметров производилось на основании представленных в составе тарифной заявки документов и в установленном порядке с истцом не согласовывалось. Полагает, что изменение параметров инвестиционной программы возможно произвести в порядке ее корректировки, в связи с чем права административного истца оспариваемым нормативным правовым актом не нарушаются. Отметила, что истец с 1 января 2021 года получает утвержденную в составе тарифа инвестиционную надбавку, возврат которой возможно произвести при корректировке величины необходимой валовой выручки на 2022 год в рамках тарифного дела. Пояснила, что первоначально проект инвестиционной программы подавался истцом 10 июля 2020 года в порядке абзаца первого пункта 11(1) Правил разработки и утверждения инвестиционных программ. Этот проект истцом дорабатывался, но затем отозван письмом от 5 ноября 2020 года. Тем же письмом вновь направлен проект инвестиционной программы, но уже в порядке абзаца второго пункта 11(1) Правил разработки и утверждения инвестиционных программ, т.е. в течение 30 дней со дня получения разрешения на строительство объекта. Представленный 5 ноября 2020 года проект идентичен исправленному путем доработки первого проекта варианту от 29 октября 2020 года. Отметила, что в ходе проверки проекта от 5 ноября 2020 года на предмет соответствия подпунктам "в" и "г" пункта 14 Правил разработки и утверждения инвестиционных программ не подтвердилась обоснованность величины расходов на реализацию мероприятий инвестиционной программы и по предложению эксперта изменен их объем со 148480,00 тыс. рублей до 132396, 93 тыс. рублей, а также признан недоступным предложенный истцом в проекте тариф организации для потребителя, и его размер снижен. Подтвердила, что определенные оспариваемым нормативным правовым актом параметры реализации инвестиционной программы явились основанием для утверждения величины тарифной надбавки в составе тарифа для ООО "ЭкоСфера" приказом комитета тарифного регулирования Волгоградской области N 48/55 от 18 декабря 2020 года (далее - Приказ N 48/55) (т. 2 л.д.203, 236, т. 3 л.д. 129).

Привлеченной к участию в деле в качестве заинтересованного лица администрацией городского округа - город Урюпинск Волгоградской области, извещенной о времени и месте рассмотрения дела, участие представителя в судебном заседании не обеспечено, отзыв на исковое заявление не представлен.

Учитывая, что участие заинтересованных лиц не является обязательным, суд принял решение о рассмотрении дела в отсутствие не явившихся лиц.

Суд, заслушав участвующих в деле лиц, специалиста Калинину Е.Н., допросив свидетелей Щербакову И.В., Зотову С.В., исследовав письменные материалы дела и материалы проекта инвестиционной программы, заслушав заключение прокурора Бережного А.И., полагавшего, что требования административного истца подлежат удовлетворению, а нормативный правовой акт - признанию не действующим с даты вступления решения суда в законную силу, приходит к следующим выводам.

В соответствии с частью 1 статьи 208 КАС РФ с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

Государственное регулирование в сфере обращения с коммунальными отходами осуществляется Федеральным законом N 89-ФЗ, Основами ценообразования в области обращения с твердыми коммунальными отходами, утвержденными Постановлением Правительства Российской Федерации от 30 мая 2016 года N 484 "О ценообразовании в области обращения с твердыми коммунальными отходами" (далее - Основы ценообразования), Правилами разработки, утверждения и корректировки инвестиционных программ в области обращения с твердыми коммунальными отходами, утвержденными Постановлением Правительства Российской Федерации от 16 мая 2016 года N 424 (далее - Правила разработки и утверждения инвестиционных программ).

Кроме того, следует принимать во внимание положения Закона Волгоградской области от 9 декабря 2014 года N 169-ОД "О нормативных правовых актах Волгоградской области", Положение о комитете тарифного регулирования Волгоградской области, утвержденное постановлением Правительства Волгоградской области от 6 февраля 2014 года N 32-п, приказ комитета тарифного регулирования Волгоградской области от 28 марта 2018 года N 35-ВН "Об утверждении Положения и состава коллегии комитета тарифного регулирования Волгоградской области".

В силу части 8 статьи 213 КАС РФ при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд выясняет: нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в интересах которых подано административное исковое заявление; соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих: полномочия органа, организации, должностного лица на принятие нормативных правовых актов; форму и вид, в которых орган, организация, должностное лицо вправе принимать нормативные правовые акты; процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта; правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе порядок опубликования, государственной регистрации (если государственная регистрация данных нормативных правовых актов предусмотрена законодательством Российской Федерации) и вступления их в силу; соответствие оспариваемого нормативного правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Судом установлено, что ООО "ЭкоСфера" является собственником полигона ТКО, расположенного по адресу: Волгоградская область, <адрес>, и осуществляет деятельность по их захоронению в соответствии с лицензией серии 034 N 4959-СТОУРБ от 22 декабря 2017 года (т.3 л.д.26).

Указанные обстоятельства административным ответчиком не оспариваются.

В соответствии с пунктом 1 статьи 24.8 Федерального закона от 24 июня 1998 года N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления" (далее - Федеральный закон N 89-ФЗ) захоронение твердых коммунальных отходов относится к регулируемым видам деятельности в области обращения с твердыми коммунальными отходами.

Предельные тарифы, инвестиционные и производственные программы в области обращения с твердыми коммунальными отходами устанавливают органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области обращения с отходами (статья 6 Федерального закона N 89-ФЗ).

Принимая во внимание, что утвержденная Приказом N 48/53 инвестиционная программа содержит положения, касающиеся порядка ее реализации и обязательные для исполнения ООО "ЭкоСфера", суд приходит к выводу о том, что оспариваемый нормативный правовой акт затрагивает права и законные интересы истца, исковое заявление подано при наличии у юридического лица права на такое обращение.

Оспариваемое решение принято органом исполнительной власти Волгоградской области, уполномоченным на осуществление государственного регулирования цен (тарифов), в рамках компетенции, предусмотренной положениями пунктов 1.1, 2.3.2, 2.22, 3.4 Положения о комитете тарифного регулирования Волгоградской области, в надлежащей форме при наличии необходимого кворума коллегиального органа и официально опубликовано в установленном порядке (т.1 л.д. 128-145, 162-169, 198-208, т. 2 л.д. 189).

Учитывая также, что его положения направлены на урегулирование общественных отношений, влияют на размер тарифа на захоронение ТКО для ООО "ЭкоСфера", установленного Приказом N 48/55, рассчитаны на неоднократное применение, содержат нормы и правила, обязательные в отношении неопределенного круга лиц, суд приходит к выводу о том, что оспариваемый Приказ N 48/53 отвечает существенным признакам, характеризующим нормативный правовой акт (т. 2 л.д. 228-229).

Проверяя в силу части 8 статьи 213 КАС РФ при рассмотрении административного дела процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта, суд приходит к следующим выводам.

Согласно пункту 2 статьи 24.8 Федерального закона N 89-ФЗ регулируемые виды деятельности в области обращения с твердыми коммунальными отходами осуществляются по ценам, которые определены соглашением сторон, но не должны превышать предельные тарифы на осуществление регулируемых видов деятельности в области обращения с твердыми коммунальными отходами, установленные органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, уполномоченными в области регулирования тарифов. Предельные тарифы на осуществление регулируемых видов деятельности в области обращения с твердыми коммунальными отходами устанавливаются в отношении каждой организации, осуществляющей регулируемые виды деятельности в области обращения с твердыми коммунальными отходами, и в отношении каждого осуществляемого вида деятельности с учетом территориальной схемы обращения с отходами.

Пунктами 19, 61 Основ ценообразования предусмотрено применение при установлении тарифов метода доходности инвестированного капитала, выбор которого осуществляется по решению органа регулирования тарифов в отношении регулируемых организаций, осуществляющих эксплуатацию объектов, используемых для обращения с твердыми коммунальными отходами, созданных не ранее 1 января 2015 года.

При применении метода доходности инвестированного капитала необходимая валовая выручка регулируемой организации определяется как сумма текущих расходов, средств, обеспечивающих возврат инвестированного капитала, и средств, обеспечивающих получение дохода на инвестированный капитал (пункт 64 Основ ценообразования).

Согласно пункту 2 Правил разработки и утверждения инвестиционных программ в редакции, действующей на день принятия оспариваемого нормативного правового акта, проект инвестиционной программы разрабатывается регулируемой организацией и нерегулируемой организацией.

Инвестиционная программа утверждается уполномоченным органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации (далее - уполномоченный орган).

Если в качестве источника финансирования инвестиционной программы указаны средства, учитываемые при установлении тарифов в области обращения с твердыми коммунальными отходами, а инвестиционная программа утверждается уполномоченным органом, в полномочия которого не входит установление регулируемых тарифов, то в этом случае инвестиционная программа утверждается с учетом заключения о доступности или недоступности тарифов организации для потребителей органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации в области государственного регулирования тарифов или органа местного самоуправления в случае передачи ему соответствующих полномочий в области государственного регулирования тарифов законом субъекта Российской Федерации.

Согласно пункту 11(1) Правил разработки и утверждения инвестиционных программ в случае, указанном в абзаце третьем пункта 2 настоящих Правил, регулируемая организация или нерегулируемая организация направляет разработанный проект инвестиционной программы на рассмотрение в орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации в области государственного регулирования тарифов или в орган (органы) местного самоуправления в случае передачи ему соответствующих полномочий в области государственного регулирования тарифов законом субъекта Российской Федерации, в границах муниципального образования (муниципальных образований) которого (которых) расположены или планируется расположить объекты (далее - орган регулирования), до 15 июля года, предшествующего первому году действия инвестиционной программы.

В случае, указанном в абзаце третьем пункта 2 настоящих Правил, регулируемая организация или нерегулируемая организация, осуществляющая строительство, реконструкцию объектов накопления, обработки, утилизации, обезвреживания, хранения, захоронения твердых коммунальных отходов, направляет разработанный проект инвестиционной программы в орган регулирования в течение 30 рабочих дней со дня получения разрешения на строительство такого объекта, а в случае осуществления строительства и реконструкции в соответствии с концессионным соглашением, соглашением о государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве, инвестиционным договором направляет разработанный проект инвестиционной программы в орган регулирования в течение 30 рабочих дней со дня заключения таких соглашений или инвестиционного договора.

Орган регулирования в течение 20 рабочих дней со дня представления проекта инвестиционной программы в соответствии с абзацами первым и вторым настоящего пункта проводит оценку доступности тарифов регулируемой организации или нерегулируемой организации для потребителей путем сравнения прогнозного темпа роста платы граждан за коммунальные услуги, обусловленного учетом при установлении тарифов в области обращения с твердыми коммунальными отходами расходов на реализацию инвестиционной программы организации, с ограничениями платы граждан за коммунальные услуги, установленными в соответствии с требованиями Жилищного кодекса Российской Федерации.

При этом тариф регулируемой организации или нерегулируемой организации, являющейся концессионером, не может быть признан недоступным для потребителей в случае, если это ведет к неисполнению обязательств концессионера по строительству и (или) реконструкции объекта концессионного соглашения.

По итогам проведения оценки доступности тарифов регулируемой организации или нерегулируемой организации для потребителей орган регулирования направляет регулируемой организации или нерегулируемой организации соответственно заключение о доступности или недоступности тарифов организации для потребителей.

В соответствии с пунктом 11(2) Правил разработки и утверждения инвестиционных программ регулируемая организация или нерегулируемая организация обязана в течение 7 рабочих дней после получения заключения о недоступности тарифов организации для потребителей доработать проект инвестиционной программы и направить на повторное рассмотрение в орган регулирования либо направить на подписание в орган регулирования протокол разногласий к проекту инвестиционной программы, подписанный регулируемой организацией или нерегулируемой организацией.

Орган регулирования не позднее 7 рабочих дней со дня получения протокола разногласий к проекту инвестиционной программы обязан его рассмотреть, подписать и направить регулируемой организации или нерегулируемой организации.

Регулируемая организация или нерегулируемая организация в течение 3 рабочих дней со дня получения от органа регулирования указанного протокола разногласий обязана направить проект инвестиционной программы с протоколом разногласий к проекту инвестиционной программы в уполномоченный орган.

В случае неполучения регулируемой организацией или нерегулируемой организацией протокола разногласий к проекту инвестиционной программы, подписанного руководителем (заместителем руководителя) органа регулирования, в срок, установленный абзацем вторым настоящего пункта, протокол разногласий к проекту инвестиционной программы считается согласованным и проект инвестиционной программы направляется в уполномоченный орган с протоколом разногласий к проекту инвестиционной программы без подписи руководителя (заместителя руководителя) органа регулирования.

Орган регулирования обязан рассмотреть доработанный проект инвестиционной программы и направить в адрес регулируемой организации или нерегулируемой организации заключение о доступности или недоступности тарифов организации для потребителей в течение 7 рабочих дней со дня представления проекта инвестиционной программы на повторное согласование (пункт 11(3) Правил разработки и утверждения инвестиционных программ).

В случае повторного направления заключения о недоступности тарифов организации для потребителей дальнейшее рассмотрение проекта инвестиционной программы осуществляется в порядке, предусмотренном пунктами 11(1) - 11(3) настоящих Правил (пункт 11(4) Правил разработки и утверждения инвестиционных программ).

Регулируемая организация или нерегулируемая организация в течение 3 рабочих дней со дня получения заключения органа регулирования о доступности тарифов организации для потребителей обязана направить вместе с указанным заключением проект инвестиционной программы в уполномоченный орган (пункт 12 Правил разработки и утверждения инвестиционных программ).

Уполномоченный орган рассматривает проект инвестиционной программы, заключение органа регулирования о доступности или недоступности тарифов организации для потребителей и протокол разногласий к проекту инвестиционной программы (при его наличии) в течение 20 рабочих дней со дня их получения (пункт 13 Правил разработки и утверждения инвестиционных программ).

При рассмотрении проекта инвестиционной программы уполномоченный орган осуществляет:

а) проверку проекта инвестиционной программы на соответствие требованиям раздела II настоящих Правил;

б) проверку проекта инвестиционной программы на соответствие территориальной схеме обращения с отходами;

в) проверку обоснованности расходов на реализацию мероприятий инвестиционной программы;

г) проверку доступности тарифов регулируемой организации или нерегулируемой организации для потребителей с учетом заключения органа регулирования о доступности или недоступности тарифов организации для потребителей (пункт 14 Правил разработки и утверждения инвестиционных программ).

В целях проверки обоснованности расходов на реализацию мероприятий инвестиционной программы уполномоченный орган вправе привлекать экспертов, проводить сравнения с расходами на реализацию аналогичных мероприятий, запрашивать котировки на товары, работы и услуги, закупаемые при реализации мероприятий инвестиционной программы (пункт 15 Правил разработки и утверждения инвестиционных программ).

В случае несоответствия проекта инвестиционной программы требованиям пункта 14 настоящих Правил уполномоченный орган направляет регулируемой организации или нерегулируемой организации уведомление об отказе в утверждении проекта инвестиционной программы с описанием выявленных несоответствий и приложением проекта инвестиционной программы.

При наличии замечаний по подпункту "в" пункта 14 настоящих Правил уполномоченный орган вправе истребовать у регулируемой организации или нерегулируемой организации обосновывающие расчеты.

Наличие заключения органа регулирования о недоступности тарифов организации для потребителей является основанием для отказа в утверждении уполномоченным органом проекта инвестиционной программы (пункт 16 Правил разработки и утверждения инвестиционных программ).

Регулируемая организация или нерегулируемая организация обязана в течение 10 рабочих дней после получения уведомления об отказе в утверждении проекта инвестиционной программы доработать его и направить повторно в уполномоченный орган на утверждение или направить в уполномоченный орган проект инвестиционной программы и заявление об урегулировании разногласий.