Решение Иркутского областного суда

ИРКУТСКИЙ ОБЛАСТНОЙ СУД

РЕШЕНИЕ

от 7 июля 2021 года Дело N 3а-105/2021

Иркутский областной суд в составе председательствующего судьи Папуши А.С., при секретаре Рыковой А.А., с участием представителя административного истца Елисеева А.Е. - Клещенко Е.М., действующего на основании нотариальной доверенности от Дата изъята , представителя административного истца Губернатора Иркутской области Хороших К.А., действующего на основании доверенности от Дата изъята Номер изъят, прокурора отдела прокуратуры Иркутской области Валеевой Ю.Р., рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело N 3а-105/2021 по административному исковому заявлению Елисеева А.Е. к Губернатору Иркутской области о признании недействующим в части Указ Губернатора Иркутской области от 12.10.2020 N 279-уг "О режиме функционирования повышенной готовности для территориальной подсистемы Иркутской области единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций",

УСТАНОВИЛ:

Елисеев А.Е., действуя через своего представителя по доверенности Клещенко Е.М. посредством заполнения формы на официальном сайте Иркутского областного суда обратился с административным исковым заявлением о признании недействующим в части Указ Губернатора Иркутской области от 12.10.2020 N 279-уг "О режиме функционирования повышенной готовности для территориальной подсистемы Иркутской области единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций".

В обоснование административных исковых требований Елисеев А.Е. указывает, что 22 января 2021 г. он совершал поездку в общественном транспорте в пассажирском автобусе по маршруту от г. Иркутска до с. Урик Иркутского района. При посадке в транспортное средство водитель (или иной представитель транспортной организации) не предложил Елисееву А.Е. средство индивидуальной защиты органов дыхания (маску) и не проинформировал о наличии масок предназначенных для пассажиров. Елисеев А.Е. использовал свою личную маску. В процессе движения транспорта маска Елисеева А.Е. пришла в негодность (увлажнилась), и её следовало заменить на новую, в связи с чем, он ее снял, однако, другой маски у него не оказалось. Далее, автобус был остановлен на стационарном посту дорожно-патрульной службы (далее - ДПС), в салон автобуса вошли сотрудники полиции, обнаружили Елисеева А.Е. без маски и доставили в помещение стационарного поста ДПС из-за нарушения Правил поведения при введении режима повышенной готовности на территории Иркутской области, на которой существует угроза возникновения чрезвычайной ситуации в связи с распространением новой коронавирусной инфекции (COV1D-19) установленных Указом Губернатора Иркутской области от 12 октября 2020 г. N 279-уг. В отношении Елисеева А.Е. был составлен протокол об административном правонарушении, предусмотренном частью (данные изъяты) Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Дата изъята судья Куйбышевского районного суда г. Иркутска ФИО16 вынесла постановление по делу об административном правонарушении, предусмотренном частью (данные изъяты) Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в отношении Елисеева А.Е. Данным постановлением признана вина Елисеева А.Е. в совершенном правонарушении и назначено административное наказание в виде (данные изъяты)

При юридической квалификации действий Елисеева А.Е., составлении протокола об административном правонарушении и вынесении постановления по делу об административном правонарушении был применен пункт 1 Правил поведения в редакции Указа Губернатора Иркутской области от 28 октября 2020 г. N 304-уг "О внесении изменений в Указ Губернатора Иркутской области от 12 октября 2020 года N 279-уг", действовавшей по состоянию на 22 января 2021 г.

Елисеев А.Е. указывает, что в результате действия пункта 1 "Правил поведения при введении режима повышенной готовности на территории Иркутской области, на которой существует угроза возникновения чрезвычайной ситуации в связи с распространением новой коронавирусной инфекции (COVID-19) (Порядок передвижения на территории Иркутской области лиц и транспортных средств, за исключением транспортных средств, осуществляющих межрегиональные перевозки) (приложение 1 к Указу Губернатора N 279-уг) (далее - Правила поведения), установленных Указом Губернатора Иркутской области N 279-уг (в редакции Указа Губернатора Иркутской области от 28 октября 2020 г. N 304-уг) и применения нормы статьи 20.6.1 Кодекса об административных правонарушениях Российской Федерации (далее - 20.6.1 КоАП РФ) создается реальная угроза ограничения права на свободное передвижение по территории Российской Федерации, предусмотренное ч. 1 ст. 27 Конституции Российской Федерации. Ограничение данного права возникнет всякий раз, при вынужденном нахождении Елисеева А.Е. в местах, где использование средств индивидуальной защиты органов дыхания (ношение масок) обязательно, а само приобретение, либо изготовление маски затруднительно, по независящим от гражданина причинам.

Покупка или изготовление масок самостоятельно, как условие для совершения поездок в общественном транспорте, под угрозой административного наказания, приводит к материальным тратам, при этом Указ Губернатора Иркутской области N 279-уг (во всех и в действующей редакции) не предусматривает ни предварительного (ни последующего) и равноценного возмещения убытков лицам, находящимся на территории Иркутской области, в связи использованием ими своего имущества (масок, денег, необходимых для покупки масок или материала пригодного для изготовления масок) в целях защиты населения и территории от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.

Ссылаясь на часть 3 статьи 35 Конституции Российской Федерации, административный истец считает, что в сложившейся ситуации, на основании нормативного правового акта Губернатора Иркутской области имущество (маски), которое должно предоставляться гражданам органами исполнительной власти Иркутской области, органами местного самоуправления и организациями подменено на личное имущество граждан (маски, деньги, необходимые для покупки масок или материал пригодный для изготовления масок), которое они должны использовать (расходовать) в целях защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера вместо положенного для предоставления гражданам имущества. Личное имущество, утрачивается (расходуется) гражданами вынужденно, под угрозой применения государством механизма принуждения в виде санкций статьи 20.6.1 КоАП Российской Федерации.

Административный истец указывает, что оспариваемые им положения нормативного правового акта, установленные Указом Губернатора Иркутской области от 12 октября 2020 года N 279-уг в нарушение требований части 1.1 статьи 11 Федерального закона от 21 декабря 1994 г. N 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" (далее - Федеральный закон N 68-ФЗ) противоречат абзацу 1, подпункту "в" пункта 3, абзацу 1 и подпункту "б" пункта 6 Правил поведения, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 2 апреля 2020 г. N 417, в той мере, в какой устанавливает обязанность для граждан, под угрозой привлечения к административной ответственности, при посещении магазинов и других помещений организаций, деятельность которых не приостановлена, совершении поездок в общественном транспорте и такси, при нахождении на парковках, в подъездах многоквартирных жилых домов, лифтах использовать средства индивидуальной защиты органов дыхания, без их предварительного предоставления гражданам органами исполнительной власти Иркутской области Российской Федерации, органами местного самоуправления и организациями, на территории которых находятся данные граждане.

Административный истец считает, что введенный режим функционирования повышенной готовности для территориальной подсистемы Иркутской области единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций является незаконным как не отвечающий требованиям законодательства к порядку его введения.

В обоснование данного утверждения истец указывает, что согласно пункту 1 Указа Губернатора Иркутской области от 12 октября 2020 г. N 279-уг установлено, что на территории Иркутской области Указом Губернатора Иркутской области от 18 марта 2020 г. N 59-уг "О введении режима функционирования повышенной готовности для территориальной подсистемы Иркутской области единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций" с 18 марта 2020 г. введен и действует режим функционирования повышенной готовности для территориальной подсистемы Иркутской области единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций.

Порядок введения данного режима установлен пунктом "м" части 1 статьи 11 Федерального закона N 68-ФЗ, которым предусмотрено, что органы государственной власти субъектов Российской Федерации принимают решения об отнесении возникших чрезвычайных ситуаций к чрезвычайным ситуациям регионального или межмуниципального характера, вводят режим повышенной готовности или чрезвычайной ситуации для соответствующих органов управления и сил единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций.

Административный истец полагает, что Федеральный закон N 68-ФЗ не предусматривает такой формы введения режима повышенной готовности как подтверждение факта введения этого режима ранее иным решением органа государственной власти субъекта Российской Федерации, исходя из чего административный истец считает, что Указ Губернатора Иркутской области N 279-уг не является решением о введении режима повышенной готовности.

Единственным, принятым решением о введении режима повышенной готовности, удовлетворяющим требованиям пункта "м" части 1 статьи 11 Федерального закона N 68-ФЗ, по мнению административного истца, является Указ Губернатора Иркутской области от 18 марта 2020 г. N 59-уг, который признан утратившим силу Указом Губернатора Иркутской области от 12 октября 2020 г. N 280-уг.

Административный истец считает, что Указ Губернатора Иркутской области N 279-уг на момент своего издания не обладал признаками решения о введении режима повышенной готовности.

Елисеев А.Е. считает, что поскольку Указ Губернатора Иркутской области N 279-уг, согласно которому на территории Иркутской области действует режим повышенной готовности, принят с нарушением порядка введения такого режима, то являются незаконными и утвержденные этим нормативным правовым актом Правила поведения.

Незаконно установленные Правила поведения влекут за собой ограничения конституционных прав Елисеева А.Е.

Елисеев А.Е., с учетом последних уточнений, просит суд признать пункт 1 "Правил поведения при введении режима повышенной готовности на территории Иркутской области, на которой существует угроза возникновения чрезвычайной ситуации в связи с распространением новой коронавирусной инфекции (COVID-19) (Порядок передвижения на территории Иркутской области лиц и транспортных средств, за исключением транспортных средств, осуществляющих межрегиональные перевозки) (приложение 1 к Указу Губернатора N 279-уг), утвержденных Указом Губернатора Иркутской области от 12 октября 2020 г. 279-уг "О режиме функционирования повышенной готовности для территориальной подсистемы Иркутской области единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций" (с учетом всех изменений) не действующим в связи с его несоответствием нормативным правым актам, имеющим большую юридическую силу.

В судебное заседание административный истец Елисеев А.Е., надлежащим образом извещенный о времени и месте рассмотрения дела, в судебное заседание не явился, ранее направили суду ходатайство о рассмотрении дела в его отсутствие во всех судебных заседаниях.

Представитель Елисеева А.Е. Клещенко Е.М., действующий на основании доверенности, надлежащим образом извещенный о времени и месте рассмотрения дела, в судебное заседание не явился, о причинах неявки суду не сообщил.

Представитель административного ответчика Губернатора Иркутской области Хороших К.А., действующий на основании доверенности, в судебном заседании поддержал доводы возражений на административное исковое заявление, просил в удовлетворении административного иска отказать.

Суд, выслушав мнения явившегося в судебное заседание представителя Губернатора Иркутской области Хороших К.А., заключение прокурора Матвеенко М.В., полагавших возможным рассматривать дело в отсутствие неявившихся лиц, руководствуясь статьей 150 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ), совещаясь на месте, определилрассматривать дело в отсутствие неявившихся лиц.

Выслушав объяснения явившегося в судебное заседание представителя Губернатора Иркутской области Хороших К.А., заключение прокурора Матвеенко М.В., полагавшей, что в удовлетворении административного иска следует отказать, оценив собранные по делу доказательства в соответствии с требованиями статьи 84 КАС РФ, суд не находит оснований для удовлетворения административных исковых требований.

Согласно части 1 статьи 208 КАС РФ, с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

В соответствии с частью 7 статьи 213 КАС РФ, при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд проверяет законность положений нормативного правового акта, которые оспариваются. При проверке законности этих положений суд не связан основаниями и доводами, содержащимися в административном исковом заявлении о признании нормативного правового акта недействующим, и выясняет обстоятельства, указанные в части 8 настоящей статьи, в полном объеме.

Согласно части 8 статьи 213 КАС РФ суды выясняют соответствие оспариваемого нормативного правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, и в соответствии с разъяснениями, приведенными в пункте 28 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 25 декабря 2018 г. N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами", не вправе обсуждать вопрос о целесообразности принятия органом или должностным лицом конкретного способа правового регулирования, поскольку это относится к исключительной компетенции уполномоченного органа государственной власти субъекта Российской Федерации.

В соответствии с пунктами "б", "ж", "з" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации вопросы защиты прав и свобод человека и гражданина, координация вопросов здравоохранения, в том числе обеспечение оказания доступной и качественной медицинской помощи, сохранение и укрепление общественного здоровья, осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями, ликвидация их последствий находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

На основании части 2 статьи 76 Конституции Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.

Вне пределов ведения Российской Федерации, совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации республики, края, области, города федерального значения, автономная область и автономные округа осуществляют собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных правовых актов.

Согласно пункту 1 статьи 17 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" в субъекте Российской Федерации устанавливается система органов исполнительной власти во главе с высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации.

Подпунктом 5 пункта 2 статьи 26.3 названного Федерального закона к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации, отнесено решение вопросов предупреждения чрезвычайных ситуаций межмуниципального и регионального характера, стихийных бедствий, эпидемий и ликвидации их последствий, реализации мероприятий, направленных на спасение жизни и сохранение здоровья людей при чрезвычайных ситуациях.

Федеральным законом N 68-ФЗ предусмотрено введение режима повышенной готовности при угрозе возникновения чрезвычайной ситуации - обстановки на определенной территории, сложившейся в результате, в частности, распространения заболевания, представляющего опасность для окружающих, которое может повлечь или повлекло за собой человеческие жертвы, ущерб здоровью людей или окружающей среде, значительные материальные потери и нарушение условий жизнедеятельности людей (статья 1, подпункт "б" пункта 6 статьи 4.1 Федерального закона N 68-ФЗ).

В статье 2 Федерального закона N 68-ФЗ закреплено, что правовое регулирование отношений в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций основывается на общепризнанных принципах и нормах международного права и осуществляется данным Федеральным законом, принимаемыми в соответствии с ним федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.

Статьей 11 Федерального закона N 68-ФЗ предусмотрены полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций. В частности, указанные органы:

- принимают решения об отнесении возникших чрезвычайных ситуаций к чрезвычайным ситуациям регионального или межмуниципального характера, вводят режим повышенной готовности или чрезвычайной ситуации для соответствующих органов управления и сил единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций (п. п. "м" п. 1 ст. 11 Федерального закона N 68-ФЗ);

- устанавливают обязательные для исполнения гражданами и организациями правила поведения при введении режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации в соответствии с подпунктом "м" данного пункта (п. п. "у" п. 1 ст. 11 Федерального закона N 68-ФЗ, введенный Федеральным законом от 1 апреля 2020 г. N 98-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций");

- с учетом особенностей чрезвычайной ситуации на территории Российской Федерации или угрозы ее возникновения во исполнение правил поведения, установленных в соответствии с подпунктом "а.2" статьи 10 Федерального закона N 68-ФЗ, могут устанавливать дополнительные обязательные для исполнения гражданами и организациями правила поведения при введении режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации в соответствии с подпунктом "а.1" статьи 10 Федерального закона N 68-ФЗ (п. п. "ф" п. 1 ст. 11 Федерального закона N 68-ФЗ, введенный Федеральным законом от 1 апреля 2020 г. N 98-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций").

В соответствии с подпунктом "в" пункта 8 статьи 4.1 Федерального закона N 68-ФЗ региональный уровень реагирования вводится решением высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) при возникновении чрезвычайной ситуации регионального или межмуниципального характера и привлечении к ее ликвидации сил и средств организаций, органов местного самоуправления городского поселения, муниципального района, городского округа и органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации, оказавшихся в зоне чрезвычайной ситуации.

Статьей 4 (1) Закона Иркутской области от 8 июня 2009 г. N 34-оз "Об отдельных вопросах защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера в Иркутской области" введение режима повышенной готовности отнесено к полномочиям Губернатора Иркутской области.

В соответствии с подпунктами 1.1, 1.2 пункта 1 постановления Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 2 марта 2020 г. N 5 "О дополнительных мерах по снижению рисков завоза и распространения новой коронавирусной инфекции (2019-nCoV)" высшим должностным лицам субъектов Российской Федерации (руководителям высшего исполнительного органа государственной власти субъектов Российской Федерации) предписано обеспечить организацию и проведение мероприятий, направленных на предупреждение завоза и распространения, своевременное выявление и изоляцию лиц с признаками новой коронавирусной инфекции (2019-nCoV), с учетом складывающейся эпидемиологической ситуации в регионе и прогноза ее развития своевременно вводить ограничительные мероприятия.

В целях реализации вышеуказанных предписаний 18 марта 2020 г. временно исполняющим обязанности Губернатора Иркутской области Кобзевым И.И. принят Указ N 59-уг "О введении режима функционирования повышенной готовности для территориальной подсистемы Иркутской области единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций" (вместе с "Правилами поведения при введении режима повышенной готовности на территории Иркутской области, на которой существует угроза возникновения чрезвычайной ситуации в связи с распространением новой коронавирусной инфекции (COVID-19) (Порядком передвижения на территории Иркутской области лиц и транспортных средств, за исключением транспортных средств, осуществляющих межрегиональные перевозки)").

Законность введения на территории Иркутской области режима повышенной готовности и установления Правил поведения Указом Губернатора Иркутской области N 59-уг от 18 марта 2020 г. ранее была предметом проверки Иркутского областного суда по административному делу N 3а-171/2020 по административным исковым заявлениям Плеханова В.А., Тетерина В.А. к Временно исполняющему обязанности Губернатора Иркутской области Кобзеву И.И. о признании недействующим в части Указа Губернатора Иркутской области N 59-уг от 18 марта 2020 г. "О введении режима функционирования повышенной готовности для территориальной подсистемы Иркутской области единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций", а также утверждённый этим указом Правил поведения при введении режима повышенной готовности на территории Иркутской области, на которой существует угроза возникновения чрезвычайной ситуации в связи с распространением новой коронавирусной инфекции (COVID-19) (Порядок передвижения на территории Иркутской области лиц и транспортных средств за исключением транспортных средств, осуществляющих межрегиональные перевозки). Решением Иркутского областного суда от 6 мая 2020 г. в удовлетворении административных исковых требований Плеханову В.А., Тетерину В.А. отказано.

Законность этого решения проверена Пятым апелляционным судом общей юрисдикции, определением которого от 20 августа 2020 г. решение Иркутского областного суда от 6 мая 2020 г. по административному делу N 3а-171/2020 оставлено без изменения.

Впоследствии Указ Губернатора Иркутской области от 18 марта 2020 г. N 59-уг признан утратившим силу Указом Губернатора Иркутской области от 12 октября 2020 г. N 280-уг "О признании утратившими силу отдельных указов Губернатора Иркутской области".

Согласно Указу Губернатора Иркутской области N 279-уг от 12 октября 2020 г. "О режиме функционирования повышенной готовности для территориальной подсистемы Иркутской области единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций" установлено, что на территории Иркутской области Указом Губернатора Иркутской области от 18 марта 2020 г. N 59-уг "О введении режима функционирования повышенной готовности для территориальной подсистемы Иркутской области единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций" с 18 марта 2020 г. введен и действует режим функционирования повышенной готовности для территориальной подсистемы Иркутской области единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций (п. 1 Указа N 279-уг).

Учитывая изложенное выше судом не принят, как основанный на неправильном толковании норм материального права, довод административного истца о том, что режим функционирования повышенной готовности для территориальной подсистемы Иркутской области единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций на территории Иркутской области не введен на момент принятия, применения и рассмотрения настоящего административного дела оспариваемых административным истцом положений, поскольку этот довод опровергается собранными по делу доказательствами, а особенности юридической техники при изложении норм оспариваемого нормативного правового акта не влияют на понимание их содержания и не приводят к их неоднозначному толкованию.