Дата принятия: 03 августа 2021г.
Номер документа: 3а-10/2021
КАМЧАТСКИЙ КРАЕВОЙ СУД
РЕШЕНИЕ
от 3 августа 2021 года Дело N 3а-10/2021
Камчатский краевой суд в составе:
председательствующего судьи Венина А.Н.,
при секретаре Ткаченко А.В.,
с участием административного истца Саркисяна А.А., представителя административного ответчика губернатора Камчатского края Солодова В.В. - Хамьянова В.В., представителей заинтересованного лица Управления Роспотребнадзора по Камчатскому краю Фроловой Е.А., старшего прокурора отдела прокуратуры Камчатского края Федорук И.Ю.
рассмотрел в открытом судебном заседании административное дело по административному иску Саркисяна Андрея Ашотовича к губернатору Камчатского края Солодову В.В. о признании недействующим нормативного правового акта - пункта 1 части 10 постановления губернатора Камчатского края от 10 апреля 2020года N 50 "О мерах по недопущению распространения новой коронавирусной инфекции (COVID-19) на территории Камчатского края" (в редакции постановления от 18 июня 2021 года N 88),
УСТАНОВИЛ:
10 апреля 2020 года губернатором Камчатского края Солодовым В.В. принято постановление N 50 "О мерах по недопущению распространения новой коронавирусной инфекции (COVID-19) на территории Камчатского края".
Саркисян А.А. обратился в суд с административным иском, в котором просил признать недействующим пункт 1 части 10 названного выше постановления, указав, что оно принято в нарушение пункта 10 статьи 4.1, пункта 1.1 статьи 11 Федерального закона от 21 декабря 1994 года N 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера", Правил поведения, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 2 апреля 2020 года N 417, статьи 3, пункта 1 части 3 статьи 5 Федерального закона от 19 июня 2004 года N 54-ФЗ "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях", пункта 4.4 Санитарно-эпидемиологических правил СП 3.1.3597-20 "Профилактика новой коронавирусной инфекции (COVID-19)", а также части 4 статьи 15, части 1 статьи 17, статьи 31 и части 3 статьи 55 Конституции Российской Федерации.
В обоснование заявленных требований с учетом принятых судом уточнений истец указал, что 20 апреля 2021года в администрацию Петропавловск-Камчатского городского округа подал уведомление о проведении публичного мероприятия 24 апреля 2021 года с 12 часов 00минут до 17 часов 00 минут в форме пикетирования, целью которого являлось выражение мнения о том, что глава Петропавловск-Камчатского городского округа должен избираться на муниципальных выборах на основе всеобщего равного и прямого избирательного права; формирование у жителей Камчатского края мнения о том, что глава Петропавловск-Камчатского городского округа должен избираться на муниципальных выборах на основе всеобщего равного и прямого избирательного права; сбор подписей под обращением к губернатору Камчатского края о внесении в Законодательное собрание Камчатского края законопроекта "О внесении изменений в статью 4 Закона Камчатского края от 4 июня 2014 года N 463" (о прямых выборах главы Петропавловск-Камчатского городского округа). Местом проведения пикетирования заявлено: г. Петропавловск-Камчатский, напротив здания N 28 по проспекту 50 лет Октября. В соответствии с письмом от 20 апреля 2021 года N 01-02-02-01/2790/21 администрацией ПКГО предложено перенести публичное мероприятие и провести его в другой день после снятия ограничительных мероприятий, установленных пунктом 1 части 10 постановления губернатора Камчатского края от 10апреля 2020 года N 50. Считает, что губернатор Камчатского края, вводя на территории Камчатского края режим повышенной готовности и принимая дополнительные меры по защите населения и территории от чрезвычайных ситуаций, не имел право ограничивать конституционное и законодательное право граждан проводить публичные мероприятия, все без исключения, в том числе пикетирование, проводимые на открытом воздухе. Ссылается на то, что правила поведения, установленные постановлением губернатора Камчатского края от 10 апреля 2020года N 50 в части приостановления проведения всех форм публичных мероприятий, в том числе пикетирования, противоречат Правилам поведения, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 2 апреля 2020 года N 417. Публичные мероприятия, указанные в Федеральном законе N 54-ФЗ, не включены в перечень массовых мероприятий, отраженных в пункте 4.4 СанПиН 3.1.3597-20. Содержащийся в пункте 1 части 10 оспариваемого постановления абсолютный запрет на проведение публичных мероприятий противоречит Конституции РФ. Обращает внимание на то, что в оспариваемое постановление неоднократно вносились изменения, которые разрешали проведение различных массовых мероприятий с очным присутствием граждан, как на открытом воздухе, так и в закрытых помещениях. Полагает, что предусмотренное оспариваемым постановлением правовое регулирование в виде запрета на проведение публичных мероприятий, при одновременном разрешении на проведение в указанный период культурных и развлекательных мероприятий, может рассматриваться как возложение на граждан чрезмерного бремени. Считает, что оспариваемое постановление в действующей редакции в той мере, в которой оно вводит общий (абсолютный) запрет на проведение всех форм публичных мероприятий, без учета того, создает ли конкретное публичное мероприятие действительную угрозу правам и свободам человека и гражданина, законности, правопорядку и общественной безопасности, является незаконным и подлежит признанию недействительным. Отсутствует обоснование целесообразности введенных ограничений и запретов.
В отзыве представитель административного ответчика требования административного истца не признал, просил отказать в удовлетворении заявленных требований. Полагал, что оспариваемый нормативный правовой акт принят в рамках предоставленных губернатору Камчатского края полномочий и на основании действующего законодательства. Принимая во внимание то обстоятельство, что распространение коронавирусной инфекции представляет опасность для окружающих, характеризуется тяжелым течением и высоким уровнем смертности, сложившаяся ситуация обоснованно расценена губернатором Камчатского края как угроза возникновения чрезвычайной ситуации на территории Камчатского края. При проведении публичного мероприятия, предусмотренного Федеральным законом от 19 июня 2004 года N 54-ФЗ, граждане не смогут обезопасить себя такими средствами защиты как маски, поскольку использование масок участниками публичного мероприятия нормами этого Закона запрещено. Решение о введении ограничительных мер для граждан и юридических лиц, установление соответствующих правил поведения, в том числе приостановление проведения досуговых, развлекательных, зрелищных, культурных, выставочных, просветительских, рекламных, всех форм публичных мероприятий и иных мероприятий с очным присутствием граждан, приняты в условиях сложившейся эпидемиологической ситуации с учетом требований действующего законодательства Российской Федерации, в рамках полномочий губернатора Камчатского края и направлены на защиту конституционных прав граждан, на обеспечение здоровья населения Камчатского края.
Из письменного мнения на иск Управления Роспотребнадзора по Камчатскому краю, привлеченного судом к участию в деле в качестве заинтересованного лица, следует, что пункт 1 части 10 постановления губернатора Камчатского края от 10 апреля 2020 года N 50 "О мерах по недопущению распространения новой коронавирусной инфекции (COVID-19) на территории Камчатского края" во всех редакциях не противоречит нормативным актам, имеющим большую юридическую силу и действовавшим на момент принятия оспариваемого нормативного акта. Оспариваемым нормативным правовым актом не нарушены права, свободы и законные интересы истца, в связи с чем оснований для удовлетворения его требований не имеется.
В судебном заседании административный истец Саркисян А.А. заявленные требования поддержал по основаниям, изложенным в исковом заявлении с учетом уточнений. Представил письменные пояснения, в которых указал, что губернатор Камчатского края имеет право принимать дополнительные меры по недопущению распространения коронавирусной инфекции, что не подразумевает установление в целях обеспечения прав и свобод человека и гражданина, охраны здоровья граждан общего (полного) запрета проведения любых собраний, митингов, шествий и демонстраций вне зависимости от характера и вида инициируемого публичного мероприятия, предполагаемого числа участников, планируемого времени (даты) его проведения, а равно иных факторов, свидетельствующих о реальных угрозах упомянутым конституционным ценностям, которые могут быть вызваны проведением конкретного публичного мероприятия. Тем более с учетом того, что одновременно с запретом на проведение любых публичных мероприятий, в этот же период времени разрешается проведение большого количества развлекательных и иных мероприятий с одновременным массовым пребыванием граждан.
Дополнительно пояснил, что 18 мая 2021 года губернатор Камчатского края внес в постановление N 50 изменения, согласно которым разрешено проведение физкультурных и спортивных мероприятий на открытом воздухе и на объектах спорта открытого типа, в том числе, расположенных на территориях образовательных организаций, при этом количество участников, зрителей и посетителей не ограничено. Также на открытом воздухе проводятся публичные мероприятия в форме молодежной политики. Таким образом, по состоянию на 1июня 2021 года губернатор Камчатского края разрешает проводить публичные мероприятия молодежной политики на открытом воздухе без ограничений по количеству участников, при этом запрещает проводить публичные мероприятия в форме пикетирования на открытом воздухе, где количество участников ограничено. Считает, что данный запрет является незаконным, противоречащим положениям Федеральных законов и Конституции РФ. На сегодняшний день санитарно-эпидемиологическая обстановка в Камчатском крае напряженная, однако губернатор Камчатского края отменил оспариваемое постановление. Просил суд удовлетворить его требования в полном объеме. Дополнительно указал, что после прекращения своего действия постановление губернатора Камчатского края N 50 продолжает нарушать его права и законные интересы, поскольку в настоящее время рассматривается вопрос о его привлечении к административной ответственности за нарушение правил, установленных этим нормативно-правовым актом. Просил признать незаконным оспариваемый нормативный правовой акт в последней действвовавшей редакции.
В абзаце 2 пункта 27 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами" (далее - постановление Пленума ВС РФ от 25 декабря 2018 года N 50) разъяснено, что в случае, когда после уточнения заявленных требований, будет установлено, что административный истец, заявитель оспаривает основные нормативные положения в определенной редакции, суд рассматривает заявление об оспаривании нормативного правового акта как требование об оспаривании основных нормативных положений в соответствующей редакции.
Представитель административного ответчика губернатора Камчатского края Солодова В.В. - Хамьянов В.В. возражал против удовлетворения административного иска по доводам, изложенным в отзыве. Дополнительно пояснил, что норма, регулирующая проведение публичных мероприятий, не запрещена, а приостановлена с целью стабилизации санитарно-эпидемиологической обстановки. При большом скоплении людей соблюдение масочного режима является обязательным. Необходимость в ограничении проведения публичных мероприятий с массовым участием людей связана с обеспечением прав граждан на защиту их здоровья. Все меры, принятые губернатором Камчатского края, направлены на сохранение жизни и здоровья граждан Камчатского края. Полагал, что у губернатора Камчатского края имелись правовые основания для издания оспариваемого постановления. Решения о проведении публичных мероприятий принимаются отдельным региональным штабом, коллегиально и согласовываются с Роспотребнадзором. Полагал, что оснований для удовлетворения требований административного истца не имеется.
Представитель заинтересованного лица Управления Роспотребнадзора по Камчатскому краю Фролова Е.А. в судебном заседании поддержала доводы, изложенные в письменном мнении. Полагала, что требования административного истца не подлежат удовлетворению. Установленные в постановлении губернатора Камчатского края ограничительные мероприятия соответствуют требованиям Федерального закона РФ. При согласовании проведения публичных мероприятий в период действия ограничительных мер Управление Роспотребнадзора по Камчатскому краю брало на себя обязанность по контролю за их проведением.
Выслушав и дав оценку объяснениям сторон, исследовав материалы дела, с учетом заключения прокурора Федорук И.Ю., полагавшей административный иск не подлежащим удовлетворению, суд приходит к следующему.
В соответствии с частью 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее также - КАС РФ) нормативный правовой акт (или его часть), не соответствующий иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, признается судом недействующим полностью или в части со дня его принятия или иной определенной судом даты.
С учетом положений части 8 статьи 213 КАС РФ для правильного разрешения настоящего спора об оспаривании нормативного правового акта юридически значимыми обстоятельствами являются:
- соблюдение порядка принятия нормативного правового акта, в частности требования, устанавливающие полномочия органа, организации, должностного лица на принятие нормативных правовых актов; форму и вид, в которых орган, организация, должностное лицо вправе принимать нормативные правовые акты; процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта; правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе порядок опубликования, государственной регистрации (если государственная регистрация данных нормативных правовых актов предусмотрена законодательством Российской Федерации) и вступления их в силу;
- соответствие оспариваемого нормативного правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.
Согласно статье 17 Конституции РФ в Российской Федерации признаются и гарантируются права и свободы человека и гражданина согласно общепризнанным принципам и нормам международного права и в соответствии с настоящей Конституцией.
Основные права граждан Российской Федерации перечислены в главе 2 Конституции Российской Федерации.
В соответствии с частями 2 и 3 статьи 55 Конституции РФ в Российской Федерации не должны издаваться законы, отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина.
Вместе с тем частью 3 статьи 55 Конституции РФ допускается возможность ограничения федеральным законом прав человека и гражданина как средство защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.
В силу статьи 72 Конституции РФ защита прав и свобод человека и гражданина, координация вопросов здравоохранения, осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями, ликвидация их последствий находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации (часть 2 статьи 76 Конституции Российской Федерации).
В соответствии с пунктом "а" части 2, пунктом 3 Указа Президента Российской Федерации от 2 апреля 2020 года N 239 "О мерах по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия населения на территории Российской Федерации в связи с распространением новой коронавирусной инфекции (COVID-19)" в целях обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения на территории Российской Федерации в связи с распространением новой коронавирусной инфекции (COVID-19), в соответствии со статьей 80 Конституции Российской Федерации поручено высшим должностным лицам (руководителям высших исполнительных органов государственной власти) субъектов Российской Федерации с учетом положений настоящего Указа, исходя из санитарно-эпидемиологической обстановки и особенностей распространения новой коронавирусной инфекции (COVID-19) в субъекте Российской Федерации, обеспечить разработку и реализацию комплекса ограничительных и иных мероприятий, в первую очередь определить в границах соответствующего субъекта Российской Федерации территории, на которых предусматривается реализация комплекса ограничительных и иных мероприятий, направленных на обеспечение санитарно-эпидемиологического благополучия населения (далее - соответствующая территория), в том числе в условиях введения режима повышенной готовности, чрезвычайной ситуации. Ограничительные и иные мероприятия могут реализовываться в различные периоды времени в пределах общего срока, установленного пунктом 1 настоящего Указа.
Подпунктом "а" пункта 1 Указа Президента Российской Федерации от 11 мая 2020 года N 316 в целях дальнейшего обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения в субъектах Российской Федерации в связи с распространением новой коронавирусной инфекции (COVID-19), в соответствии со статьей 80 Конституции Российской Федерации высшим должностным лицам (руководителям высших исполнительных органов государственной власти) субъектов Российской Федерации с учетом положений настоящего Указа, предписано исходя из санитарно-эпидемиологической обстановки и особенностей распространения новой коронавирусной инфекции (COVID-19) в субъекте Российской Федерации, обеспечить определение в границах соответствующего субъекта Российской Федерации территорий, на которых в случае необходимости может быть продлено действие ограничительных мер, направленных на обеспечение санитарно-эпидемиологического благополучия населения.
Отношения, возникающие в процессе деятельности органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, а также предприятий, учреждений и организаций независимо от их организационно-правовой формы и населения в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, регулируются Федеральным законом от 21 декабря 1994 года N 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" (далее также - Федеральный закон N 68-ФЗ, Закон о защите населения от чрезвычайных ситуаций).
В статье 1 Федерального закона N 68-ФЗ указано, что под чрезвычайной ситуацией понимается обстановка на определенной территории, сложившаяся в результате аварии, опасного природного явления, катастрофы, распространения заболевания, представляющего опасность для окружающих, стихийного или иного бедствия, которые могут повлечь или повлекли за собой человеческие жертвы, ущерб здоровью людей или окружающей среде, значительные материальные потери и нарушение условий жизнедеятельности людей.
В силу статьи 7 Федерального закона N 68-ФЗ к основным принципам защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций относится проведение мероприятий, направленных на предупреждение чрезвычайных ситуаций.
Для предупреждения чрезвычайных ситуаций привлекаются органы управления единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций (статья 1 Федерального закона N 68-ФЗ).
Пунктом 6 статьи 4.1 Федерального закона N 68-ФЗ определено, что соответствующие органы функционируют в режиме:
а) повседневной деятельности - при отсутствии угрозы возникновения чрезвычайной ситуации;
б) повышенной готовности - при угрозе возникновения чрезвычайной ситуации;
в) чрезвычайной ситуации - при возникновении и ликвидации чрезвычайной ситуации.
В статье 11 Федерального закона N 68-ФЗ закреплены полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, в частности органы государственной власти субъектов Российской Федерации:
принимают в соответствии с федеральными законами законы и иные нормативные правовые акты в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций межмуниципального и регионального характера (подпункт "а" пункта 1 статьи 11);
принимают решения об отнесении возникших чрезвычайных ситуаций к чрезвычайным ситуациям регионального или межмуниципального характера, вводят режим повышенной готовности для соответствующих органов управления и сил единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций (подпункт "м" пункта 1 статьи 11);
устанавливают обязательные для исполнения гражданами и организациями правила поведения при введении режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации в соответствии с подпунктом "м" настоящего пункта (подпункт "у" пункта 1 статьи 11, введен Федеральным законом от 1 апреля 2020 года N 98-ФЗ);
с учетом особенностей чрезвычайной ситуации на территории субъекта Российской Федерации или угрозы ее возникновения во исполнение правил поведения, установленных в соответствии с подпунктом "а.2" статьи 10 настоящего Федерального закона, могут устанавливать дополнительные обязательные для исполнения гражданами и организациями правила поведения при введении режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации в соответствии с подпунктом "а.1" статьи 10 настоящего Федерального закона (подпункт "ф" пункта 1 статьи 11, введен Федеральным законом от 1 апреля 2020 года N 98-ФЗ).
Согласно статье 19 Закона о защите населения от чрезвычайных ситуаций граждане Российской Федерации обязаны выполнять установленные в соответствии с настоящим Федеральным законом правила поведения при введении режима повышенной готовности.
По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам.
Подпунктом 5 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона Российской Федерации от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъекта Российской Федерации" по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации, отнесено решение вопросов предупреждения чрезвычайных ситуаций межмуниципального и регионального характера, стихийных бедствий, эпидемий и ликвидации их последствий, реализации мероприятий, направленных на спасение жизни и сохранение здоровья людей при чрезвычайных ситуациях.
Согласно статье 2(1) Закона Камчатского края от 19 декабря 2008года N 198 "О защите населения и территории Камчатского края от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" нормативное правовое регулирование в сфере защиты населения и территории Камчатского края от чрезвычайных ситуаций и введение режима повышенной готовности относится к полномочиям губернатора Камчатского края.
В соответствии с частью 3 статьи 13, частями 2, 4 статьи 19 Устава Камчатского края губернатор Камчатского края является высшим должностным лицом Камчатского края и возглавляет исполнительную власть в Камчатском крае.
Частью 2 статьи 20 Устава Камчатского края губернатор Камчатского края в пределах своих полномочий на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, настоящего Устава, законов и иных нормативных правовых актов Камчатского края издает постановления и распоряжения.
Из приведенных положений следует, что губернатор Камчатского края уполномочен принимать решения об угрозе возникновения чрезвычайной ситуации и введении режима повышенной готовности на территории, на которую распространяются его полномочия, а также устанавливать обязательные для исполнения гражданами и организациями правила поведения при введении режима повышенной готовности, в том числе направленные на ограничение права граждан на свободу передвижения в пределах территории, на которой существует угроза возникновения чрезвычайной ситуации, и приостановление деятельности организаций.
