Решение Томского областного суда

ТОМСКИЙ ОБЛАСТНОЙ СУД

РЕШЕНИЕ

от 28 апреля 2021 года Дело N 3а-101/2021

28 апреля 2021 года Томский областной суд в составе

судьи Бондаревой Н.А.,

при секретарях Маслюковой М.В., Нетесове И.М.,

с участием прокурора Кофман Е.Г.,

административного истца Ихсанова Р.Ш., представителя административных истцов Долматова А.О., представителя Совета Воронинского сельского поселения адвоката Заплавнова Д.Г.,

рассмотрев в открытом судебном заседании в г. Томске административное дело N 3а-101/2021 по административному иску Ихсанова Рифа Шайнуровича, Ихсановой Ольги Николаевны к Совету Воронинского сельского поселения о признании недействующим решения Совета Воронинского сельского поселения от 26 июня 2020 года N 17,

установил:

пунктом 1 решения Совета Воронинского сельского поселения от 29 января 2016 года N 02 в Генеральный план Воронинского сельского поселения внесены изменения в части изменения зоны СХ-2 с разрешенным использованием "для сельскохозяйственного использования" на СХ-3 с разрешенным использованием "для дачного строительства" в границах земельных участков с кадастровыми номерами /__/ и /__/ (л.д. 13 т. 1).

Решением Совета Воронинского сельского поселения от 26 июня 2020 года N 17 пункт 1 указанного решения от 29 января 2016 года N 02 отменен (л.д. 12 т. 1).

Ихсанов Р.Ш. обратился в Томский районный суд Томской области с административным исковым заявлением к Совету Воронинского сельского поселения о признании недействующим решения Совета Воронинского сельского поселения от 26 июня 2020 года N 17 "Об отмене пункта 1 решения Совета Воронинского сельского поселения "О внесении изменений в Генеральный план и Правила землепользования и застройки муниципального образования "Воронинское сельское поселение" N 02 от 29 января 2016 г." (л.д. 2-4 т.1).

Определением от 28 января 2021 г. административное дело, переданное по подсудности из Томского районного суда Томской области, принято к производству Томского областного суда (л.д. 209 т. 1, л.д. 2-4 т. 2).

При рассмотрении дела Ихсанов Р.Ш. в письменных пояснениях указал, что право собственности на земельный участок с кадастровым номером /__/, образованный в результате дробления участков с кадастровыми номерами /__/ и /__/, 28 апреля 2017 г. зарегистрировано за его супругой Ихсановой О.Н. Так как указанный земельный участок с кадастровым номером /__/ является совместной собственностью супругов, то его права и интересы затрагиваются принятием оспариваемого решения (л.д. 33-36 т. 2).

Определением Томского областного суда от 19 февраля 2021 г. Ихсанова О.Н. привлечена к участию в деле в качестве заинтересованного лица на стороне административного истца (л.д. 65-66 т. 2), а определением от 3 марта 2021 года Ихсанова О.Н. признана административным соистцом (л.д. 78-80, 82-83 т. 2).

В обоснование заявленных требований административные истцы ссылались на то, что решением Совета Воронинского сельского поселения от 29 января 2016 года N 02 земельные участки с кадастровыми номерами /__/ и /__/ выведены из состава территории, на которую действие градостроительных регламентов не распространяется, с установлением в их границах функциональной зоны сельскохозяйственного использования и территориальной зоны размещения садовых и дачных участков. Это послужило основанием для обустройства данной территории для проживания людей, возведения дачных и жилых домов, устройства водозаборных скважин, дорог, проездов.

Считали, что оспариваемое решение от 26 июня 2020 года N 17 принято с нарушением статьи 77 Земельного кодекса Российской Федерации, без учета того, что принадлежащий им на праве собственности земельный участок, а также иные образованные в результате раздела земельные участки, фактически с 2016 года находятся в зоне жилой застройки, что не позволяет отнести их к землям сельскохозяйственного назначения, в том числе к сельскохозяйственным угодьям, в том смысле, как они определены Земельным кодексом Российской Федерации, в нарушение прав административных истцов и иных лиц, приобретших добросовестно земельные участки на данной территории.

В судебном заседании административный истец Ихсанов Р.Ш. требования административного иска поддержал по приведенным основаниям.

Представитель административных истцов Долматов А.О. настаивал на удовлетворении административного иска. Дополнительно указал, что отнесение земельных участков к сельскохозяйственным угодьям в 2020 году нарушает права граждан независимо от соблюдения или нарушения процедуры принятия решения Совета Воронинского сельского поселения от 29 января 2016 года N 02, поскольку на момент принятия оспариваемого решения от 26 июня 2020 года N 17 их земельные участки не соответствовали описанию угодий, содержащемуся в статье 79 Земельного кодекса Российской Федерации. Собственники земельных участков, образованных из бывших участков с кадастровыми номерами /__/ и /__/, в момент приобретения прав на земельные участки не имели оснований и не должны были сомневаться в компетентности лиц, задействованных в реализации процедуры изменения разрешенного использования земельных участков в 2016 году, в полноте и достаточности соблюдения процедурных особенностей изменения зоны разрешенного использования. В данном случае должен выступать приоритет защиты прав и свобод граждан по отношению к процедурным особенностям принятия нормативных актов. Просил возложить на административного ответчика обязанность принять новый нормативный правовой акт, заменяющий решение Совета Воронинского сельского поселения от 29 января 2016 года N 02 и учитывающий фактические обстоятельства на момент принятия решения от 26 июня 2020 года N 17, поскольку признание факта незаконности решения Совета Воронинского сельского поселения от 29 января 2016 года N 02 породит правовую неопределенность, недостаточную правовую урегулированность публичных правоотношений, участниками которых являются собственники земельных участков, которая может повлечь нарушение прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц.

Представитель Совета Воронинского сельского поселения Заплавнов Д.Г. в судебном заседании просил в удовлетворении административного иска отказать. Настаивал на том, что оспариваемое решение N 17 принято уполномоченным органом в пределах предоставленной законодательством Российской Федерации компетенции, с соблюдением порядка его принятия и опубликования, не противоречит нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, и не нарушает прав, свобод и законных интересов административных истцов. Правовым основанием отмены решения от 29 января 2016 года N 02 явилось нарушение процедуры его принятия, а также нарушения земельного законодательства, регулирующего правовой режим сельскохозяйственных угодий.

В судебное заседание не явилась извещенная надлежащим образом о времени и месте рассмотрения дела административный истец Ихсанова О.Н., в связи с чем суд счёл возможным рассмотреть дело в ее отсутствие в соответствии с частью 2 статьи 150, частью 5 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Выслушав объяснения лиц, участвующих в деле, заключение прокурора об отсутствии оснований для признания оспариваемого решения недействующим, изучив представленные доказательства, проверив решение Совета Воронинского сельского поселения от 26 июня 2020 года N 17 на предмет соответствия федеральным законам и иным нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, суд находит заявленные требования не подлежащими удовлетворению.

Из материалов дела следует, что право собственности на земельный участок с кадастровым номером /__/, площадью /__/ кв.м, отнесенный к категории земель: земли сельскохозяйственного назначения, имеющий вид разрешенного использования: ведение дачного хозяйства, расположенный по адресу: местоположение установлено относительно ориентира, расположенного в границах участка, почтовый адрес ориентира: /__/, 28 апреля 2017 года зарегистрировано за Ихсановой О.Н. на основании договора о передаче имущества в счет задолженности и акта приема передачи от 18 апреля 2017 года, заключенного с П. (л.д. 17-19, 37-48, 51 т. 2, л.д. 7-13 т. 3).

Брак между Ихсанововым Р.Ш. и Ихсановой О.Н. зарегистрирован /__/ года (л.д. 16 т. 2).

По сведениям Единого государственного реестра недвижимости земельный участок с кадастровым номером /__/ образован в результате раздела земельного участка с кадастровым номером /__/ площадью /__/ кв.м (/__/, земельный участок расположен в северо-западной части кадастрового квартала) с постановкой на кадастровый учет 11 ноября 2016 года (образовано 167 земельных участков) (л.д. 52-60 т. 2, л.д. 5-6, 100-250 т. 3, л.д. 1-75 т. 4).

При этом земельный участок с кадастровым номером /__/ образован в результате объединения земельных участков с кадастровыми номерами /__/ и /__/ и поставлен на кадастровый учет 5 августа 2016 года (л.д. 52-60 т. 2, л.д. 5-6 т. 3).

Сведения о земельном участке /__/ внесены в Единый государственный реестр недвижимости 22 декабря 2014 года со следующими характеристиками: адрес (местоположение): /__/, площадь /__/ кв.м, категория земель: земли сельскохозяйственного назначения, вид разрешенного использования: для ведения личного подсобного хозяйства. Собственником земельного участка по 3 июля 2015 г. являлась Ихсанова О.Н., а впоследствии на основании договора купли- продажи от 27 июня 2015 года П. (л.д. 5-6, 14-21, 60-100 т. 3, л.д. 37-39 т. 2).

Сведения о земельном участке /__/ внесены в Единый государственный реестр недвижимости 4 августа 2004 года со следующими характеристиками: адрес (местоположение): /__/, земельный участок расположен в северо-западной части кадастрового квартала, площадь /__/ кв.м, категория земель: земли сельскохозяйственного назначения, вид разрешенного использования: для ведения личного подсобного хозяйства. С 2 июля 2012 года на основании постановления Главы муниципального образования "Воронинское сельское поселение" от 25 апреля 2012 N 35а вид разрешенного использования земельного участка изменен и установлен: для ведения крестьянско-фермерского хозяйства; с 24 сентября 2015 г. на основании межевого плана площадь земельного участка уточнена - /__/ кв.м. В период с 22 сентября 2004 года по 3 июля 2015 г. собственником земельного участка являлась Ихсанова О.Н., а впоследствии на основании договора купли-продажи от 27 июня 2015 года П. (л.д. 5-6, 22-27, 28-590 т. 3, л.д. 37-39 т. 2).

В соответствии с картой функционального зонирования Генерального плана муниципального образования "Воронинское сельское поселение", утвержденного решением Совета Воронинского сельского поселения от 27 декабря 2013 года N 30 и действующего в редакции до 29 января 2016 года, земельные участки с кадастровыми номерами /__/ и /__/ располагались за границами населенного пункта /__/, в функциональной зоне сельскохозяйственного использования - сельскохозяйственные угодья (в том числе крестьянско-фермерские хозяйства), а в соответствии с картой градостроительного зонирования Правил землепользования и застройки муниципального образования "Воронинское сельское поселение" - относились к территории, на которые регламенты не устанавливаются (сельскохозяйственные угодья, в составе земель сельскохозяйственного назначения) (л.д. 101-109 т. 2, л.д. 17-18, 19-22 т. 6).

Постановлением Администрации Воронинского сельского поселения от 19 декабря 2015 года N 325а назначено проведение публичных слушаний по вопросам местного значения на 22 января 2016 года, в том числе по заявлению П. о внесении изменений в Генеральный план Воронинского сельского поселения в части изменения зоны СХ-2 на СХ-3 с разрешенным использование "для дачного строительства" в границах земельных участков с кадастровыми номерами /__/ и /__/ (подпункт А пункта 1) (л.д. 224-226 т. 5).

В соответствии с протоколом публичных слушаний от 22 января 2016 года и заключением по их итогам от 25 января 2016 года принято решение о согласовании внесения заявленных изменений (л.д. 194-198 т. 5).

Рассмотрев заключение по итогам проведения публичных слушаний, Совет Воронинского сельского поселения 29 января 2016 года принял решение N 02, пунктом 1 которого внес изменения в Генеральный план Воронинского сельского поселения в части изменения зоны с СХ-2 с разрешенным использованием "для сельскохозяйственного использования" на СХ-3 с разрешенным использованием "для дачного строительства" в границах земельных участков с кадастровыми номерами /__/ и /__/ (л.д. 13 т. 1).

Оспариваемым решением Совета Воронинского сельского поселения от 26 июня 2020 года N 17 пункт 1 указанного решения от 29 января 2016 года N 02 отменен (л.д. 12 т. 1).

Изложенное указывает на то, что Ихсанов Р.Ш. и Ихсанова О.Н., в совместной собственности которых находится земельный участок с кадастровым номером /__/ образованный из земельных участков с кадастровыми номерами /__/ и /__/ являются субъектами правоотношений, регулируемых оспариваемым решением N 17, и в силу части 1 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации вправе обратиться в суд с данным административным исковым заявлением.

В Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление, которое в пределах своих полномочий самостоятельно (статья 12 Конституции Российской Федерации). Местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью; осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления (статья 130 Конституции Российской Федерации).

Федеральный законодатель, реализуя возложенные на него Конституцией Российской Федерации полномочия, установил в Федеральном законе от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" общие правовые, территориальные и организационные принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, а также государственные гарантии его осуществления (преамбула).

Частями 1 и 4 статьи 7 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ установлено, что по вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, указанному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.

Согласно части 1 статьи 43 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ в систему муниципальных правовых актов входят в том числе нормативные и иные правовые акты представительного органа муниципального образования.

Отношения, связанные с деятельностью по развитию территорий, в том числе городов и иных поселений, осуществляемой в виде территориального планирования, градостроительного зонирования, планировки территории, архитектурно-строительного проектирования, строительства, капитального ремонта, реконструкции, сноса объектов капитального строительства, эксплуатации зданий, сооружений, благоустройства территорий, регулируются законодательством о градостроительной деятельности, что закреплено в части 1 статьи 4 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

В силу части 4 статьи 7 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ, части 4 статьи 3 Градостроительного кодекса Российской Федерации по вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить Градостроительному кодексу Российской Федерации.

К вопросам местного значения сельского поселения согласно части 3 статьи 14 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" относятся вопросы, предусмотренные пунктами 1 - 3, 9, 10, 12, 14, 17, 19 (за исключением использования, охраны, защиты, воспроизводства городских лесов, лесов особо охраняемых природных территорий, расположенных в границах населенных пунктов поселения), 20 (в части принятия в соответствии с гражданским законодательством Российской Федерации решения о сносе самовольной постройки, решения о сносе самовольной постройки или приведении ее в соответствие с установленными требованиями), 21, 28, 30, 33 части 1 настоящей статьи. Законами субъекта Российской Федерации и принятыми в соответствии с ними уставом муниципального района и уставами сельских поселений за сельскими поселениями могут закрепляться также другие вопросы из числа предусмотренных частью 1 настоящей статьи вопросов местного значения городских поселений (за исключением вопроса местного значения, предусмотренного пунктом 23 части 1 настоящей статьи).

Законом Томской области от 17 ноября 2014 года N 152-ОЗ "О закреплении отдельных вопросов местного значения за сельскими поселениями в Томской области", действующим в редакции до 31 декабря 2020 года, за сельскими поселениями, в том числе входящими в состав муниципального образования "Томский район", были закреплены вопросы местного значения, предусмотренные пунктом 20 части 1 статьи 14 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ, в частности утверждение генеральных планов и правил землепользования и застройки поселения.

Согласно подпункту 18 пункта 1 статьи 4 Устава муниципального образования "Воронинское сельское поселение", утвержденного решением Совета Воронинского сельского поселения от 16 марта 2015 г. N 7, утверждение генерального плана поселения также отнесено к вопросам местного значения сельского поселения (л.д. 155-193 т. 1).

При этом принятие генерального плана поселения в силу подпункта 11 пункта 3 статьи 21 Устава муниципального образования, части 1 статьи 24 Градостроительного кодекса Российской Федерации относится к полномочиям Совета поселения, как представительного органа местного самоуправления.

На основании статьи 22 Устава поселения по вопросам, отнесенным к компетенции Совета поселения, он принимает решения. Также Совет принимает муниципальные правовые акты по вопросам местного значения и реализации отдельных государственных полномочий в случае отсутствия в законодательстве указаний на конкретный орган местного самоуправления, к компетенции которого отнесено принятие указанных муниципальных правовых актов.

Частью 1 статьи 48 Федерального закона N 131-ФЗ предусмотрено, что муниципальные правовые акты могут быть отменены или их действие может быть приостановлено органами местного самоуправления или должностными лицами местного самоуправления, принявшими (издавшими) соответствующий муниципальный правовой акт, в случае упразднения таких органов или соответствующих должностей либо изменения перечня полномочий указанных органов или должностных лиц - органами местного самоуправления или должностными лицами местного самоуправления, к полномочиям которых на момент отмены или приостановления действия муниципального правового акта отнесено принятие (издание) соответствующего муниципального правового акта, а также судом; а в части, регулирующей осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных им федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, - уполномоченным органом государственной власти Российской Федерации (уполномоченным органом государственной власти субъекта Российской Федерации).

Исходя из содержания приведенной нормы, орган местного самоуправления вправе в порядке самоконтроля отменить ранее принятый им нормативный правовой акт в случае выявления его противоречия закону. В свою очередь, отменяющий акт органа местного самоуправления должен соответствовать закону, то есть быть обоснованным и не нарушать законных прав граждан и организаций. При этом реализация органами местного самоуправления предоставленных законом полномочий не может ставиться в зависимость исключительно от усмотрения данных органов.

Как неоднократно указывал Конституционный Суд Российской Федерации, положение части 1 статьи 48 Федерального закона N 131-ФЗ, регулирующее порядок отмены муниципальных правовых актов и приостановления их действия, основывающееся на необходимости контроля за соблюдением действующего законодательства, направлено на регламентацию деятельности и реализацию гарантий самостоятельности органов местного самоуправления, закрепленной в статье 12 Конституции Российской Федерации, и само по себе не может рассматриваться как нарушающее конституционные права граждан. Конституционный Суд Российской Федерации также отмечал, что оспариваемое положение не исключает возможности судебного контроля принимаемых органами местного самоуправления решений, а сами решения об отмене или приостановлении действия ранее изданных муниципальных правовых актов не могут носить произвольный характер, должны быть законными и обоснованными (определения от 26 мая 2011 г. N 739-О-О и от 22 марта 2012 г. N 486-О-О).

На пятом собрании четвертого созыва Совета Воронинского сельского поселения 26 июня 2020 года четвертым вопросом большинством голосов принято оспариваемое административными истцами решение N 17, заседание Совета поселения состоялась при наличии кворума, т.е. с соблюдением положений статей 20, 22 Устава, части 5 статьи 14, статьи 31 регламента Совета Воронинского сельского поселения, утвержденного решением Совета от 28 мая 2020 г. N 14 (л.д. 173, 175-176 т. 1, 25-29 т. 2, 31-46 т. 7).

Проект данного решения на рассмотрение Совета внесен Главой поселения на основании представления прокуратуры Томского района Томской области от 4 июня 2020 г. N 123ж-2020 (л.д. 233-237 т. 6).

Оспариваемое решение подписано Главой поселения - председателем Совета, что предусмотрено пунктом 3 статьи 22, статьей 27 Устава (л.д. 176-180 т. 1), и в соответствии с пунктом 5 статьи 3 Устава опубликовано в информационном бюллетене Воронинского сельского поселения от 29 июня 2020 года N 28 и на официальном информационном портале http://www.voronadm.ru/normatives (л.д. 154-155, 179-180 т. 2).

Анализ приведенных нормативных правовых актов и изученных судом документов указывает на то, что оспариваемое решение от 26 июня 2020 года N 17 принято в пределах полномочий представительного органа Воронинского сельского поселения, с соблюдением требований законодательства к его форме и виду, процедуре принятия и опубликования и по этим основаниям не оспаривается.

В данном случае оспариваемое решение принято в целях устранения нарушения закона, без осуществления нового правового регулирования в области территориального планирования. При принятии названного решения Совет Воронинского сельского поселения реализовал свое право на отмену противоречащего федеральному законодательству муниципального правового акта, предусмотренное частью 1 статьи 48 Федерального закона N 131-ФЗ. При этом порядок и процедура принятия решения об отмене муниципальных правовых актов в порядке самоконтроля не регламентируется нормами градостроительного законодательства, так как глава 3 Градостроительного кодекса Российского Федерации не предусматривает процедуру отмены генерального плана, в том числе и необходимость опубликования проекта такого решения и вынесения его на публичные слушания.

Оценивая доводы административных истцов об отсутствии правовых основании для отмены решения от 29 января 2016 г. N 02, суд исходит из следующего.