Решение Московского областного суда от 17 апреля 2018 года №3а-997/2017, 3а-213/2018

МОСКОВСКИЙ ОБЛАСТНОЙ СУД

РЕШЕНИЕ

от 17 апреля 2018 года Дело N 3а-213/2018
Именем Российской Федерации
<данные изъяты> <данные изъяты>
<данные изъяты>
Московский областной суд в составе:
председательствующего судьи Елизаровой М.Ю.
с участием прокурора <данные изъяты> Смирновой М.В.,
при секретаре Тягай А.А.,
рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Гумашвили Г. Л., Казаковой Н. И., Королевой Н. В., Левкиной Е. Ю. о признании <данные изъяты> <данные изъяты>-ОЗ "Об организации местного самоуправления на территории Наро-Фоминского муниципального района" недействующим полностью со дня его принятия,
установил:
постановлением <данные изъяты> Думы от <данные изъяты> <данные изъяты>-О принят <данные изъяты> <данные изъяты>-ОЗ "Об организации местного самоуправления на территории Наро-Фоминского муниципального района <данные изъяты>" (далее Закон <данные изъяты>-ОЗ).
Названный Закон опубликован на официальном Интернет-портале <данные изъяты> htt//www.mosreg.ru и в <данные изъяты> - в официальном издании "Ежедневные новости. Подмосковье" <данные изъяты> от <данные изъяты>.
В соответствии с положениями статьи 1 Закона <данные изъяты>-ОЗ объединены территории городского поселения Апрелевка, городского поселения Верея, городского поселения Калининец, городского поселения Норо-Фоминск, городского поселения Селятино и сельских поселений Атепцевское, Веселевское, Волченсковское, Ташировское без изменения границ территории Наро-Фоминского муниципального района (абз. 1 ст. 1).
В состав территории Наро-Фоминского муниципального района входят территории городов, рабочих поселков и сельских населенных пунктов, не являющихся муниципальными образованиями (абз. 2 ст. 1).
Образованное путем вышеуказанного изменения состава территории Наро-Фоминского муниципального района городское поселение наделено статусом городского округа (Наро-Фоминский городской округ) (абз. 3 ст. 1).
<данные изъяты> содержит переходные положения, касающиеся осуществления органами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения городского округа после вступления в силу настоящего Закона.
Жители городского поселения Селятино Наро-Фоминского муниципального района <данные изъяты> Гумашвили Г.Л., Казакова Н.И., Королева Н.В., Левкина Е.Ю., выражая несогласие с нормативным правовым актом, принятым в противоречии с положениями части 1 статьи 6, части 2 статьи 10, частей 1.2 статьи 11, статьи 13, части 3 статьи 28 Федерального закона N131-ФЗ от <данные изъяты> "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ) просят признать полностью недействующим указанный <данные изъяты>.
Административные истцы полагают, что принимая Закон Московская областная Дума и <данные изъяты> вышли за пределы полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере правового регулирования вопросов местного самоуправления. Абзац 1 статьи 1 Закона <данные изъяты>-ОЗ, которым объединены территории всех поселений Наро-Фоминского муниципального района без изменения его границ, противоречит п. 13 ч. 1 ст. 11 Федерального закона N 131-ФЗ в соответствии с которым территория поселения не может входить в состав территории другого поселения. Для изменения статуса городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа требуется получение отдельного согласия населения соответствующего поселения и согласие муниципального района, выраженных представительными органами муниципальных образований, что в нарушение части 7 статьи 13 N131-ФЗ сделано не было.
По мнению административных истцов, положения абзаца 2 статьи 1 оспариваемого <данные изъяты> об утрате поселениями Наро-Фоминского муниципального района в результате их объединения статуса муниципальных образования не соответствует Федеральному закону N 131-ФЗ, который подобных действий в отношении поселений не предусматривает.
Административные истцы также утверждают, что <данные изъяты> <данные изъяты>-ОЗ, наделивший городское поселение, образованное в результате изменения состава территории Наро-Фоминского муниципального района статусом городского округа, противоречит п. 2 ч. 1 ст. 11 Федерального закона N 131-ФЗ, в соответствии с которым в состав муниципального района не может входить городской округ.
Кроме того, административные истцы полагают, что в нарушение положений стать 13 Федерального закона N 131-ФЗ преобразование поселений Наро-Фоминского муниципального района <данные изъяты> посредством их объединения и наделение образовавшегося вследствие этого городского поселения статусом городского округа произошло в отсутствие чьей-либо инициативы. Ни публичных слушаний, ни получения согласия населения, выраженного представительными органами Наро-Фоминского муниципального района и входящих в его состав поселений по вопросу преобразования муниципальных образований путем наделения объединенного городского поселения статусом городского округа в данном случае не было. Преобразование муниципальных образований не соответствуют ни одному из способов преобразования, установленных закрытым перечнем части 1 статьи 13 Федерального закона N 131-ФЗ.
Для реализации преобразования муниципальных образований в виде изменения статуса городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа, в нарушение части 2 статьи 11 Федерального закона N131-ФЗ не соблюден предусмотренный ряд дополнительных условий, носящих обязательный характер. Образованное Законом <данные изъяты>-ОЗ городское поселение не имело перспективы развития подтвержденной генеральным планом для повышения статуса городского поселения до городского округа.
Гумашвили Г. Л., Казакова Н. И., Королева Н. В., Левкина Е. Ю. считают, что в результате принятия оспариваемого <данные изъяты> нарушено их конституционное право на осуществление местного самоуправления.
В судебном заседании представитель административных истцов, Казаковой Н. И., Королевой Н. В., Левкиной Е. Ю. - по доверенности Дорофеев С.В. и лично Гумашвили Г. Л. поддержали заявленные требования в полном объеме.
Представитель административного ответчика - <данные изъяты> Думы- Мерцалова Т.С., возражала против заявленных требований и указала, что проект оспариваемого <данные изъяты>, которым предлагалось осуществить наделение городского поселения, образованного в результате объединения поселений Наро-Фоминского муниципального района, статусом городского округа внесен в Московскую областную Думу непосредственно Советом депутатов Наро-Фоминского муниципального района. Полагает, что указанное решение представительного органа Наро-Фоминского муниципального района может являться посредственным, выражением согласия на наделение городского поселения статусом городского округа. Поскольку, возникшее в результате изменения состава территории Наро-Фоминского муниципального района муниципальное образование уже не отвечало критериям муниципального района и полностью соответствовало критериям городского округа. Оспариваемым Законом статус городского поселения приведен в соответствие с требованиями Федерального закона N131-ФЗ. Упразднение Наро-Фоминского муниципального района оспариваемым Законом не осуществлялось. В законе отсутствуют правовые нормы, устанавливающие ограничения или запрет права административных истцов на осуществление местного самоуправления.
Представители заинтересованных лиц - Главного управления по территориальной политике <данные изъяты> - Нагорная М.Н., <данные изъяты> Перминова А.М. требования административных истцов не признали и пояснили, что <данные изъяты> <данные изъяты>-ОЗ принят в пределах компетенции органов государственной власти <данные изъяты>, не противоречит федеральному законодательству и не нарушает права и законные интересы Гумашвили Г. Л., Казаковой Н. И., Королевой Н. В., Левкиной Е. Ю.. В удовлетворении требований административного истца указанные представители просили отказать.
Суд, выслушав объяснения административного истца, представителя административных истцов, представителей административного ответчика и заинтересованных лиц, заслушав заключение прокурора, полагавшего, что оснований для удовлетворения административного искового заявления не имеется, исследовав материалы дела, приходит к следующему.
В соответствии с п. "н" ч. 1 ст. 72, ч. 2, 5 ст. 76 Конституции Российской Федерации установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные закона и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, которые не могут противоречить федеральным законам.
Местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций. Структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно. Изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается с учетом мнения населения соответствующих территорий (статья 131 Конституции Российской Федерации).
Общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации установлены Федеральным законом от <данные изъяты> N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (с последующими изменениями и дополнениями).
Согласно части 1.1. ст. 10 названного Федерального закона наделение муниципальных образований статусом городского округа осуществляется законами субъектов Российской Федерации.
В силу положений пунктов 1, 2, 3 статьи 13 Федерального закона N 131-ФЗ объединение муниципальных образований и изменение статуса городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа является преобразованием муниципальных образований осуществляемым законами субъектов Российской Федерации по инициативе населения, органов местного самоуправления, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, федеральных органов государственной власти в соответствии с данным федеральным законом. Инициатива органов местного самоуправления о преобразовании муниципального образования оформляется решениями соответствующих органов местного самоуправления (п.1, 2 ст. 13). Объединение двух и более поселений, не влекущее изменения границ иных муниципальных образований, осуществляется с согласия населения каждого из поселений, выраженного представительным органом каждого из объединяемых поселений (п. 3 ст. 13).
Судом установлено, что объединение территорий городского поселения Апрелевка, городского поселения Верея, городского поселения Калининец, городского поселения Наро-Фоминск, городского поселения Селятино и сельских поселений Атепцевское, Веселевское, Волчёнковское, Ташировское осуществлено по инициативе Совета депутатов городского поселения Наро-Фоминск Наро-Фоминского муниципального района <данные изъяты> в целях оптимизации муниципального управления в <данные изъяты>. Данная инициатива оформлена <данные изъяты> решением и доведена до сведения Советов депутатов указанных муниципальных образований.
По результатам рассмотрения инициативы Совета депутатов городского поселения Наро-<данные изъяты> об объединении территорий поселений Советами депутатов поселений с целью выявления мнения населения назначены публичные слушания по вопросу объединения территорий поселений, входящих в состав Наро-Фоминского муниципального района. В городском поселении Апрелевка <данные изъяты> решение <данные изъяты>, решением Совета депутатов в городском поселении Верея от <данные изъяты> <данные изъяты>, решением Совета депутатов городского поселения Калининец от <данные изъяты> <данные изъяты>, в городском поселении Наро-Фоминск решением от <данные изъяты> <данные изъяты>, в городском поселении Селятино решением от <данные изъяты> <данные изъяты>, в сельском поселении Атепцевское решением Совета депутатов от <данные изъяты> <данные изъяты>, решением Совета депутатов сельского поселения Веселовское от <данные изъяты> <данные изъяты>, решением Совета депутатов сельского поселения Волчёнковском от <данные изъяты> <данные изъяты>, и в сельском поселении Ташировское решением Совета депутатов от <данные изъяты> <данные изъяты>.
Публичные слушания состоялись в городском поселении Апрелевка <данные изъяты>, городском поселении Верея 25, 28 и <данные изъяты>, в городском поселении Калининец <данные изъяты>, в городском поселении Наро-Фоминск <данные изъяты>, в городском поселении Селятино <данные изъяты>, в сельском поселении Атепцевское <данные изъяты>, сельском поселении Веселевское <данные изъяты>, в сельском поселении Волчёнковском <данные изъяты> и в сельском поселении Ташировское <данные изъяты>.
По итогам проведения публичных слушаний Советы депутатов городских и сельских поселений, выражая мнение населения данных поселений, с учетом результатов публичных слушаний, решениями Совета депутатов городского поселения Апрелевка от <данные изъяты> <данные изъяты>, Совета депутатов городского поседения Верея от <данные изъяты> <данные изъяты>, Совета депутатов городского поселения Калининец от <данные изъяты> <данные изъяты>, Совета депутатов городского поселения Наро-Фоминск от <данные изъяты> 2016 года <данные изъяты>, Совета депутатов городского поселения Селятино от <данные изъяты> <данные изъяты>, Совета депутатов сельского поселения Атепцевское <данные изъяты> <данные изъяты>, Совета депутатов сельского поселения Веселевское Наро-Фоминского муниципального района <данные изъяты> от <данные изъяты> <данные изъяты>, Совета депутатов сельского поселения Волчёнковское Наро-Фоминского муниципального района <данные изъяты> от <данные изъяты> <данные изъяты> и Совета депутатов сельского поселения Ташировское Наро-Фоминского муниципального района <данные изъяты> от <данные изъяты> <данные изъяты> названная инициатива была поддержана.
Совет депутатов Наро-Фоминского муниципального района <данные изъяты>, выражая мнение населения всего муниципального района <данные изъяты>, с учетом указанных решений Советов депутатов муниципальных образований, чьи территории объединяются, свои решением от <данные изъяты> <данные изъяты>, также согласился на их объединение.
Все вышеназванные решения Советов депутатов муниципальных образований, а также заключения и протоколы публичных слушаний опубликованы.
Судом также установлено, что решением Совета депутатов Наро-Фоминского муниципального района <данные изъяты> от <данные изъяты> <данные изъяты> "О законодательной инициативе Совета депутатов Наро-Фоминского муниципального района" на рассмотрение <данные изъяты> Думы внесен в порядке законодательной инициативы проект <данные изъяты> "Об организации местного самоуправления на территории Наро-Фоминского муниципального района", по результатам рассмотрения которого <данные изъяты> Думой было принято постановление о принятии данного Закона, оспариваемого административными истцами. После подписания <данные изъяты> Закона <данные изъяты>-ОЗ он был в установленном порядке опубликован в официальных изданиях <данные изъяты>. Порядок принятия и опубликования <данные изъяты> <данные изъяты>-ОЗ административными истцами не оспаривается.
Названный закон устанавливает правила формирования органов местного самоуправления <данные изъяты> в переходный период.
Суд, проанализировав приведенные нормы федерального законодательства, оценив представленные доказательства в совокупности и взаимосвязи, приходит к выводу о том, что <данные изъяты> <данные изъяты>-ОЗ принят в пределах полномочий органов государственной власти <данные изъяты>, не противоречит нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, и не нарушает права, свободы и законные интересы административных истцов.
Доводы Гумашвили Г. Л., Казаковой Н. И., Королевой Н. В., Левкиной Е. Ю. суд находит необоснованными.
В силу принципов территориальной организации местного самоуправления, закрепленных в главе 2 (ст. 10-13.2) Федерального закона N 131-ФЗ, объединение территорий муниципальных образований является одновременно их преобразованием в виде объединения, поскольку в соответствии с данными нормами, муниципального образования без территории не существует. То, что объединение территории всех поселений Наро-Фоминского муниципального района является объединением данных муниципальных образований, констатируется статье 1 оспариваемого <данные изъяты>.
При таких обстоятельствах осуществление процедуры, предусмотренной статьей 13 Федерального закона N 131-ФЗ для преобразования муниципальных образований посредством их объединения, при принятии оспариваемого <данные изъяты> являлось правомерным и необходимым, в том числе, в части порядка инициирования такого преобразования и учета мнения населения относительно этого.
Как следует из положений статьи 13 Федерального закона N 131-ФЗ при преобразовании муниципальных образований учет мнения населения в той и или иной форме требуется только в случаях, когда при таком преобразовании происходит изменение границ муниципальных образований (ч. 3, 3.1,3.2, 4 -6, 6.1, -6.3, 7, 7.1, 7.2 ст. 13 Федерального закона N 131-ФЗ).
Так, согласно положениям части 7 статьи 13 Федерального закона N 131-ФЗ изменение статуса городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа, осуществляется с согласия населения только в случае выделения городского поселения из состава муниципального района. В данном случае требуется как согласие населения выделяемого городского округа, так и согласие населения соответствующего муниципального района, из состава которого выделяется городское поселение.
Согласно редакции названной нормы на период принятия оспариваемого <данные изъяты> согласие населения выражается представительными органами указанных муниципальных образований.
Таким образом, в силу положений названной нормы, наделение статусом городского округа городского поселения, образовавшегося в результате объединения территорий муниципальных образований, и территория которого полностью совпала с территорией Наро-Фоминского муниципального района, согласия населения в той или иной форме не требовалось, поскольку изменение состава территории данного муниципального района произошло без изменения его границ.
В данном случае статус образовавшегося городского поселения оспариваемым истцами <данные изъяты> <данные изъяты>-ОЗ был приведен в соответствие с требованиями Федерального закона N 131-ФЗ, поскольку возникшее в результате изменения состава территории Наро-Фоминского муниципального района муниципальное образование уже не отвечало критериям муниципального района, определенным в статье 2 данного закона и полностью соответствовало критериям городского округа.
Так, в соответствии с положениями статьи 2 Федерального закона N 131-ФЗ муниципальный район это не одно, а несколько поселений объединенных общей территорией, а городской округ - один или несколько объединенных общей территорией населенных пунктов, не являющихся муниципальными образованиями.
В этой связи несостоятельны также доводы административных истцов о противоречии статьи <данные изъяты> <данные изъяты>-ОЗ об объединении территорий всех поселений Наро-Фоминского муниципального района и о наделении образовавшегося городского поселения статусом городского округа, пунктам 2 и 13 части 1 статьи 11 Федерального закона N 131-ФЗ в соответствии с которыми, территория поселения не может входить в состав территории другого поселения, а городской округ - в состав муниципального района, поскольку в результате принятия оспариваемого нормативного правового акта образовалось одно муниципальное образование с единой территорией - Наро-Фоминский городской округ.
Необоснован также довод административных истцов о несоответствии Федеральному закону N 131-ФЗ положений абзаца 2 статьи 1 оспариваемого <данные изъяты> об утрате поселениями Наро-Фоминского муниципального района в результате их объединения статуса муниципальных образований, поскольку, по мнению истцов, названный Федеральный закон подобных действий в отношении поселений не предусматривает.
Согласно части 3, 8 Федерального закона N 131-ФЗ преобразование муниципальных образований посредством объединения двух и более поселений, не влекущее изменение границ иных муниципальных образований, влечет создание вновь образованного муниципального образования. Таким образом, утрата объединенными муниципальными поселениями статуса муниципальных образований ввиду создания вновь образованного муниципального образования, соответствует указанным положениям Федерального закона N 131-ФЗ.
Учитывая изложенное, принимая во внимание, что оспариваемый Закон принципов организации местного самоуправлении не нарушает и не снижает уровень правовых гарантий граждан в области местного самоуправления, суд не усматривает оснований для удовлетворения административного искового заявления.
На основании изложенного и руководствуясь ст.ст. 175-178, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд
РЕШИЛ:
административное исковое заявление Гумашвили Г. Л., Казаковой Н. И., Королевой Н. В., Левкиной Е. Ю. о признании <данные изъяты> от <данные изъяты> <данные изъяты>-ОЗ "Об организации местного самоуправления на территории Наро-Фоминского муниципального района" недействующим полностью со дня его принятия - оставить без удовлетворения.
На решение могут быть принесены апелляционные жалобы и апелляционное представление в Верховный Суд Российской Федерации в течение месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме с подачей жалобы, представления через Московский областной суд.
Решение суда в окончательной форме изготовлено <данные изъяты>.
Судья М.Ю. Елизарова


Электронный текст документа
подготовлен и сверен по:
файл-рассылка