Решение Вологодского областного суда от 15 января 2018 года №3а-99/2017, 3а-5/2018

ВОЛОГОДСКИЙ ОБЛАСТНОЙ СУД

РЕШЕНИЕ

от 15 января 2018 года Дело N 3а-5/2018
Вологодский областной суд в составе:
председательствующего судьи Соколовой М.В.,
с участием прокурора прокуратуры Вологодской области Ойдупа А.В.,
при секретаре Опрячиной Я.А.,
рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Множинского А.Н. Погожева А.С. об оспаривании в части нормативного правового акта,
установил:
Множинский А.Н. является собственником земельного участка с кадастровым номером N..., категория земель - земли населенных пунктов, разрешенное использование - для эксплуатации и обслуживания индивидуального жилого дома, общей площадью ..., расположенного по адресу: <адрес>, что подтверждено свидетельством о государственной регистрации права N... от <ДАТА> (л.д.68).
Погожев А.С. является собственником земельного участка с кадастровым номером N..., категория земель - земли населенных пунктов, разрешенное использование - для эксплуатации и обслуживания жилого дома, общей площадью ..., расположенного по адресу: <адрес>, что подтверждено свидетельством о государственной регистрации права N... от <ДАТА> (л.д.58).
Решением Вологодской городской Думы от 25 декабря 2014 года N 171 утверждён генеральный план городского округа применительно к территории города Вологды, подписано главой города Вологды 29 декабря 2014 года.
Указанное решение Вологодской городской Думы, генеральный план городского округа применительно к территории города Вологды, приложение N 1 опубликованы в газете "Вологодские новости" от 31 декабря 2014 года N 52, приложения N 2-11 в газете "Вологодские новости" от 14 января 2015 года N 1.
Оспариваемым решением утверждено Приложение N 9 к генеральному плану города Вологды - Карта планируемого размещения объектов местного значения.Автомобильные дороги и сооружения транспортной инфраструктуры (т.2, л.д.12).
Принадлежащие на праве собственности истцам земельные участки с кадастровыми номерами N..., N... в соответствии с указанной картой планируемого размещения объектов местного значения отнесены к территориям, предназначенным для размещения линейных объектов, планируемые границы которых обозначены красными линиями. Улица Полярная на участке от улицы Саммера до улицы Карла Маркса в соответствии с картой планируемого размещения объектов местного значения является магистральной улицей районного значения.
Административные истцы Множинский А.Н., Погожев А.С. обратились в Вологодский областной суд с административным исковым заявлением о признании недействующим решения Вологодской городской Думы от 29 декабря 2014 года N171 "Об утверждении генерального плана городского округа применительно к территории города Вологды" в части отнесения земельных участков с кадастровыми номерами N... и N... категория земель - земли населенных пунктов, разрешенное использование - для эксплуатации и обслуживания индивидуального жилого дома, к территориям, предназначенным для размещения линейных объектов планируемые (изменяемые, вновь образуемые) границы которых обозначены красными линиями.
В ходе судебного разбирательства по делу административные требования истцами уточнены, просили суд признать недействующим Приложение N 9 к решению Вологодской городской Думы от 29 декабря 2014 года N171 "Об утверждении генерального плана городского округа применительно к территории города Вологды" в части планирования размещения линейного объекта - магистральной улицы районного значения, планируемые (изменяемые, вновь образуемые) границы которых обозначены красными линиями по территории земельных участков с кадастровыми номерами N... и N... категория земель - земли населенных пунктов, разрешенное использование - для эксплуатации и обслуживания индивидуального жилого дома (т.2, л.д.59-65).
В обоснование уточненных исковых требований истцы указали на то, что при принятии оспариваемого нормативного акта допущены нарушения статьи 28 Градостроительного кодекса Российской Федерации, поскольку истцы не были извещены о проведении публичных слушаний и не могли представить свои замечания, касающиеся проекта генерального плана. Выставки и экспозиции демонстрационных материалов проекта генерального плана не проводились. Оспариваемым нормативным актом нарушено право истцов, как собственников земельных участков, на использование земельных участков в соответствии с видом разрешенного использования и градостроительным зонированием.
Административные истцы Множинский А.Н., Погожев А.С., их представитель по доверенностям адвокат Неклюдов М.Е. в судебном заседании уточненные исковые требования поддержали.
Представитель административного ответчика Вологодской городской Думы по доверенности Тихомирова Т.Б. исковые требования не признала. Указала, что оспариваемое решение принято в пределах компетенции Вологодской городской Думы и в соответствии с действующим градостроительным законодательством. Поддержала доводы, изложенные в письменных возражениях на административное исковое заявление (т.1,л.д.126-129, т.2, л.д.133-136).
Представитель заинтересованного лица администрации города Вологды по доверенности Завьялова А.А. полагала исковые требования не подлежащими удовлетворению. Поддержала доводы, изложенные в письменных возражениях на административное исковое заявление (т.2, л.д.1-7).
Заслушав объяснения лиц участвующих в деле, исследовав материалы дела, заслушав заключение прокурора прокуратуры Вологодской области Ойдупа А.В., полагавшего уточненные исковые требования не подлежащими удовлетворению, суд приходит к выводу об отказе административным истцам в удовлетворении уточненных требований административного искового заявления.
Статьей 3 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ) предусмотрено, что законодательство о градостроительной деятельности состоит из Кодекса, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить ГрК РФ.
В соответствии с пунктом 26 части 1 статьи 16 Федерального закона от 06 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", пунктом 29 статьи 24 Устава муниципального образования "Город Вологда" (здесь и далее по тексту в редакции на дату принятия оспариваемого нормативного акта) утверждение генерального плана городского округа относится к вопросам местного значения городского округа, по которым принимаются муниципальные правовые акты.
Муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, указанному Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации (часть 4 статьи 7 Закона N 131-ФЗ).
В силу части 1 статьи 24 ГрК РФ, пункта 12 части 2 статьи 31 Устава муниципального образования "Город Вологда" генеральный план городского округа утверждается представительным органом местного самоуправления городского округа.
В соответствии с частью 4 статьи 1 Устава муниципальное образование "Город Вологда" является городским округом. Данный статус установлен законом Вологодской области "Об установлении границ муниципального образования "Город Вологда" и наделении его статусом городского округа".
Статьёй 28 Устава муниципального образования "Город Вологда" определена структура органов местного самоуправления города Вологды, в которую входит представительный орган муниципального образования "Город Вологда" - Вологодская городская Дума.
К исключительной компетенции Вологодской городской Думы в соответствии с законодательством относится принятие Устава муниципального образования "Город Вологда" и внесение в него изменений и дополнений (статья 31 Устава).
Вологодская городская Дума по вопросам своей компетенции принимает решения, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории города Вологды. Акты Вологодской городской Думы принимаются коллегиально на официальных заседаниях - сессиях.
Решения Вологодской городской Думы, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, подлежат официальному опубликованию и вступают в силу после их официального опубликования (обнародования). Правовые акты направляются для официального опубликования не позднее десяти дней со дня их подписания, если иное не установлено самим актом. Официальным опубликованием правового акта считается первая публикация его полного текста в газете "Вологодские новости" или ином печатном средстве массовой информации, определенном решением Вологодской городской Думы (части 10,11 статьи 27 Устава).
Решением Вологодской городской Думы от 25 декабря 2014 года N 171 утверждён генеральный план городского округа применительно к территории города Вологды, подписано главой города Вологды 29 декабря 2014 года.
Указанное решение, генеральный план городского округа применительно к территории города Вологды, приложение N 1 опубликованы в газете "Вологодские новости" от 31 декабря 2014 года N 52 (т.1, л.д.173-179), приложения N 2-11 в газете "Вологодские новости" от 14 января 2015 года N 1 (т.1, л.д.180-181). При публикации приложений в газете "Вологодские новости" имеется ссылка на сайт администрации города Вологды, на котором возможно ознакомиться с приложениями в цветном исполнении.
Учитывая вышеизложенное, суд пришёл к выводу о том, что оспариваемое решение принято уполномоченным органом в пределах его компетенции. Соблюдены форма, в которой Вологодская городская Дума вправе принимать нормативные правовые акты и порядок их опубликования.
Пунктом 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации предусмотрено, что при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд выясняет соответствие оспариваемого нормативного правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.
Порядок подготовки и утверждения генерального плана городского округа, а также внесения в него изменений определен статьей 24 ГрК РФ, которая предусматривает обязательное согласование проекта генерального плана в соответствии со статьей 25 ГрК РФ и осуществление его подготовки в соответствии с требованиями статьи 9 ГрК РФ, а также с учетом региональных и местных нормативов градостроительного проектирования, результатов публичных слушаний по проекту генерального плана, а также с учетом предложений заинтересованных лиц.
Обязательным приложением к проекту генерального плана является протокол публичных слушаний по указанному проекту и заключение о результатах таких публичных слушаний (части 12, 13 статьи 24 ГрК РФ).
Согласно частям 1 и 2 статьи 28 Градостроительного кодекса Российской Федерации в целях соблюдения права человека на благоприятные условия жизнедеятельности, прав и законных интересов правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства по проектам генеральных планов, в том числе по внесению в них изменений, в обязательном порядке проводятся публичные слушания с участием жителей поселений, городских округов (далее - публичные слушания). Порядок организации и проведения публичных слушаний определяется уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования с учетом положений настоящей статьи.
Решением Вологодской городской Думы от 30 ноября 2012 года N 1409 утверждено Положение о порядке организации и проведения публичных слушаний в муниципальном образовании "Город Вологда" (далее - Положение).
В соответствии с пунктом 2.3 Положения (в редакции решения, действовавшей на момент принятия решения о проведении публичных слушаний по проекту генерального плана) публичные слушания по проекту генерального плана, проектам решений Вологодской городской Думы о внесении изменений в генеральный план, проводимые по инициативе главы города Вологды, назначаются постановлением администрации города Вологды.
Как усматривается из материалов дела, 01 августа 2011 года администрацией города Вологды принято постановление N 4209 "О подготовке проекта о внесении изменений в генеральный план города Вологды и создании Комиссии по подготовке проекта о внесении изменений в генеральный план города Вологды".
По итогам проведенного МКУ "Градостроительный центр города Вологды" конкурса на разработку проекта о внесении изменений в генеральный план города Вологды заключен муниципальный контракт от 29 ноября 2011 года N 124 на выполнение научно-исследовательской работы по подготовке проекта о внесении изменений в генеральный план города Вологды" с Федеральным государственным унитарным предприятием "Российский государственный научно-исследовательский и проектный институт Урбанистики".
Разработанный ФГУП "РосНИПИ Урбанистики" проект генерального плана города Вологды 24 марта 2014 года был размещен на официальном сайте администрации города Вологды в информационно - телекоммуникационной сети "Интернет" и опубликован в газете "Вологодские новости" от 26 марта 2014 года N 12 (1832).
Проект генерального плана был размещен в федеральной государственной информационной системе территориального планирования для согласования федеральными органами.
Проект генерального плана города Вологды рассмотрен Министерством регионального развития Российской Федерации и в соответствии с положениями статьи 25 ГРК РФ на основании заключений федеральных органов на проект генерального плана представлено сводное заключение о согласовании (письмо Минрегиона России от 18 июня 2014 года N 8503-АВ/02).
Согласно статье 1 закона Вологодской области от 06 декабря 2004 года N 1103-ОЗ "Об установлении границ муниципального образования "Город Вологда" и наделении его статусом городского округа" установлено, что муниципальное образование "Город Вологда" находится в административных границах города Вологды и села Молочное Вологодского района с административным центром - город Вологда. Перечень населенных пунктов, входящих в состав территории муниципального образования "Город Вологда", а именно город Вологда и село Молочное, установлен законом Вологодской области от 27 июня 2017 года N 4167-ОЗ "О внесении изменений в закон области "Об установлении границ муниципального образования "Город Вологда" и наделении его статусом городского округа", вступившим в силу 10 июля 2017 года.
Вологда является самостоятельным населенным пунктом - городом. Оспариваемое решение утверждает генеральный план применительно к территории города Вологды как населенного пункта, а не к части территории городского округа "Город Вологда", что соответствует положениям части 3 статьи 28 ГрК РФ. В связи с чем, оповещение населения о проведении публичных слушаний было осуществлено путем опубликования муниципальных правовых актов о проведении публичных слушаний в газете "Вологодские новости" и размещено на официальном сайте администрации города Вологды в сети "Интернет", что соответствует общему порядку оповещения населения о проведении публичных слушаний, определенному решением Вологодской городской Думы от 30 ноября 2012 года N 1409 "Об утверждении Положения о порядке организации и проведения публичных слушаний в муниципальном образовании "Город Вологда", требованиям статьи 28 ГрК РФ и не противоречит закону Вологодской области от 06 декабря 2004 года N 1103-ОЗ "Об установлении границ муниципального образования "Город Вологда" и наделении его статусом городского округа".
В соответствии с частью 4 статьи 28 ГрК РФ, статьей 5 закона Вологодской области от 01 мая 2006 года N 1446-ОЗ "О регулировании градостроительной деятельности на территории Вологодской области" в целях обеспечения всем заинтересованным лицам равных возможностей для участия в публичных слушаниях по проектам генеральных планов поселений, городских округов области территория населенного пункта, в котором проводятся публичные слушания, может быть разделена на части. Указанные нормы закона не являются императивными.
По проекту генерального плана города Вологды дважды проводились публичные слушания.
Постановлением администрации города Вологды от 05 ноября 2013 года N 8910 проведение публичных слушаний с участием населения города Вологды по проекту генерального плана города Вологды было назначено на 09 декабря 2013 года в 17 часов 00 минут по адресу: г. Вологда, ул. Каменный мост, д. 4, третий этаж (Большой зал) (т.1, л.д. 184-186).
Постановление опубликовано в газете "Вологодские новости" N 43 от 06 ноября 2013 года (т.1,л.д.182) и размещено на официальном сайте администрации города Вологды.
По результатам публичных слушаний подготовлено заключение, согласно которому участники публичных слушаний в количестве 111 человек проголосовали за направление проекта генерального плана города Вологды на доработку (т.1, л.д.187-188).
Указанное заключение размещено на официальном сайте администрации города Вологды (т.1, л.д.189).
Постановлением администрации города Вологды от 14 апреля 2014 года N 2552 назначены повторные публичные слушания по проекту генерального плана города Вологды на 23 мая 2014 года в 17 часов 00 минут по адресу: г. Вологда, ул.Каменный мост, д. 4, третий этаж (т.1, л.д. 190-192).
Постановление опубликовано в газете "Вологодские новости" N 15 (1835) от 16 апреля 2014 года и размещено на официальном сайте администрации города Вологды.
Экспозиция демонстрационных материалов по проекту генерального плана города Вологды, ознакомление с проектом решения Вологодской городской Думы "Об утверждении генерального плана города Вологды" проводилось до 22 мая 2014 года в здании администрации города Вологды по адресу: г. Вологда, ул.Ленина, д. 2.
По итогам публичных слушаний, состоявшихся 23 мая 2014 года, составлены протокол публичных слушаний и заключение о результатах публичных слушаний, согласно которым публичные слушания признаны состоявшимися, участники публичных слушаний (139 человек) проголосовали за утверждение генерального плана.
Заключение о результатах проведения публичных слушаний по проекту генерального плана города Вологды размещено на официальном сайте администрации города Вологды в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" (т.1, л.д.199-211).
Проект решения Вологодской городской Думы "Об утверждении генерального плана городского округа применительно к территории города Вологды" был внесен в городскую Думу 28 мая 2014 года (т.1, л.д.148).
На заседании четвертой сессии Вологодской городской Думы 25 декабря 2014 года было принято решение N 171 "Об утверждении генерального плана городского округа применительно к территории города Вологды", подписано главой города Вологды 29 декабря 2014 года.
Оценив собранные доказательства в их совокупности, суд приходит к выводу о том, что порядок подготовки и утверждения генерального плана города Вологды соблюден.
Генеральный план городского округа является документом территориального планирования муниципального образования (пункт 3 части 1 статьи 18, часть 1 статьи 24 ГрК РФ).
Согласно подпункту "б" пункта 1, пункту 3 части 5 статьи 23 ГрК РФ на картах, утверждаемых в составе генерального плана муниципального образования, отображаются автомобильные дороги местного значения, а также границы и описание функциональных зон с указанием планируемых для размещения в них объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения и местоположения линейных объектов федерального значения, линейных объектов регионального значения, линейных объектов местного значения.
Генеральный план муниципального образования, определяя стратегию градостроительного развития муниципального образования и условия формирования среды жизнедеятельности, исходя из планов развития территории в целом, могут не соответствовать ее фактическому использованию, предполагая потенциальное изменение назначения территории. Учитывая длительные сроки реализации документов территориального планирования (часть 11 статьи 9 ГрК РФ), на картах, входящих в состав генерального плана поселения или городского округа, допускается указывать только местоположение планируемого объекта местного значения, в том числе автомобильной дороги местного значения (часть 5 статьи 23 ГрК РФ), точные границы такого объекта, в которых действует режим территории общего пользования, будут определены при реализации генерального плана, в документации по планировке территории (часть 1 статьи 26, пункт 5 части 3 статьи 41 ГрК РФ).
Красные линии обозначают существующие, планируемые (изменяемые, вновь образуемые) границы территорий общего пользования и (или) границы территорий, занятых линейными объектами и (или) предназначенных для размещения линейных объектов (пункт 11 статьи 1 ГрК РФ), которые утверждаются в составе проекта планировки территории (подпункт "а" пункта 1 части 3 статьи 42 ГрК РФ), а также проекта межевания территории (пункты 2 и 3 части 6 статьи 43 ГрК РФ).
Проект планировки территории и проект межевания территории относятся к документации по планировке территории, которая подготавливается в целях реализации положений документов территориального планирования (пункт 1 части 1 статьи 26 ГрК РФ) и утверждается главой местной администрации поселения или главой местной администрации городского округа (часть 13 статьи 46 ГрК РФ).
Как следует из приведенных выше положений ГрК РФ, полномочиями на утверждение генерального плана и документации по планировке территории муниципального образования наделены различные органы местного самоуправления, назначение данных документов не совпадает. Отображение на картах генерального плана местоположения линейных объектов местного значения, в том числе автомобильных дорог, не равнозначно определению границ территорий, занятых такими объектами, которые обозначаются красными линиями на отдельных чертежах (план красных линий, разбивочный чертеж красных линий), утверждаемых в составе документации по планировке территории.
Такое толкование учитывает позицию Конституционного Суда Российской Федерации, изложенную в определении от 25 февраля 2016 года N 242-О, о недопустимости произвольного установления красных линий уполномоченными органами и необходимости разработки специального проекта на основе генеральных планов муниципальных образований и проектов детальной планировки территорий.
Кроме того, согласно инструкции о порядке проектирования и установления красных линий в городах и других поселениях Российской Федерации, введенной в действие постановлением Госстроя Российской Федерации от 06 апреля 1998 года N 18-30 "РДС 30-201-98" (далее - Инструкция), действовавшей на дату принятия оспариваемого генплана, проект красных линий разрабатывается, согласовывается и утверждается в составе градостроительной документации либо в виде отдельного документа. При этом вне зависимости от способа его утверждения проект красных линий выполняется в виде отдельного чертежа, после утверждения которого красные линии переносятся органами архитектуры и градостроительства на планшеты топоподосновы в масштабе 1:2000, охватывающие территорию всего поселения, и закрепляются на ней как сводный план красных линий.
На карте планируемого размещения объектов местного значения, утверждённой в составе генплана (Приложение N9), красные линии, в том числе обозначающие границы планируемой автодороги, не обозначены ни графически, ни при помощи поясняющих подписей.
Таким образом, генеральный план города Вологды в соответствии с ГрК РФ не является документом, которым утверждается расположение красных линий, и фактически не содержит оспариваемых положений в части обозначения красных линий.
Согласно части 1 статьи 9 ГрК РФ территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов, в том числе в целях обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.
Действующее градостроительное законодательство не содержит требований, обязывающих органы местного самоуправления определять функциональные зоны в генеральном плане исключительно в соответствии с фактическим использованием территории, поскольку планирование территории направлено не на фиксацию существующего положения, а на ее развитие в будущем, так как генеральный план городского округа утверждается на срок не менее чем двадцать лет.
Проверив соответствие оспариваемого в части нормативного правового акта нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, суд приходит к выводу о соответствии приложения N 9, утвержденного решением Вологодской городской Думы от 29 декабря 2014 года N 171 в составе генерального плана городского округа применительно к территории города Вологды, Градостроительному кодексу Российской Федерации.
Оспариваемый в части нормативный правовой акт прав и законных интересов административных истцов не нарушает.
При таких обстоятельствах по делу оснований для удовлетворения уточнённых требований административного искового заявления Множинского А.Н., Погожева А.С. не имеется.
В соответствии со статьёй 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение об отказе в удовлетворении заявленных требований, если оспариваемый полностью или в части нормативный правовой акт признается соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.
Руководствуясь статьями 175, 180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд
решил:
Множинскому А.Н., Погожеву А.С. отказать в удовлетворении уточнённых требований административного искового заявления о признании недействующим Приложения N 9, утвержденного решением Вологодской городской Думы от 29 декабря 2014 года N 171 "Об утверждении генерального плана городского округа применительно к территории города Вологды" в части планирования размещения линейного объекта - магистральной улицы районного значения, планируемые (изменяемые, вновь образуемые) границы которой обозначены красными линиями по территории земельных участков с кадастровыми номерами N... и N... категория земель: земли населенных пунктов, разрешенное использование: для эксплуатации и обслуживания индивидуального жилого дома.
Решение суда может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации через Вологодский областной суд в течение месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме.
Судья М.В. Соколова
Мотивированное решение изготовлено 19 января 2018 года.


Электронный текст документа
подготовлен и сверен по:
файл-рассылка