Решение Ростовского областного суда от 18 августа 2017 года №3а-977/2016, 3а-210/2017

 
РОСТОВСКИЙ ОБЛАСТНОЙ СУД
 
РЕШЕНИЕ
 
от 18 августа 2017 года Дело N 3а-210/2017
 
Именем Российской Федерации
18 августа 2017 года г. Ростов-на-Дону
Ростовский областной суд в составе судьи Рудневой О.А.,
при секретаре Донецкой А.С.,
с участием:
прокурора Стрельцова Е.М.,
представителя административного истца ПАО «ТНС энерго Ростов-на-Дону» Кабуровой Е.С.,
представителя административного ответчика Региональной службы по тарифам Ростовской области Кириченко А.А.,
рассмотрев в открытом судебном заседании в помещении Ростовского областного суда административное дело по административному иску ПАО «ТНС энерго Ростов-на-Дону» об оспаривании постановления Региональной службы по тарифам Ростовской области от 1 декабря 2016 года № 65/1 «Об установлении сбытовой надбавки гарантирующего поставщика электрической энергии ПАО «ТНС энерго Ростов-на-Дону»,
у с т а н о в и л :
Постановлением Региональной службы по тарифам Ростовской области (далее по тексту РСТ) 29 декабря 2015 года № 83/3 установлены на период с 1 января 2016 года по 31 декабря 2016 года сбытовые надбавки гарантирующего поставщика ПАО «ТНС энерго Ростов-на-Дону», поставляющего энергию (мощность) на розничном рынке на территории Ростовской области, в границах зон его деятельности с календарной разбивкой согласно приложению к постановлению.
Приказом Федеральной антимонопольной службы (ФАС России) от 28 ноября 2016 года № 1675/16 РСТ признана нарушившей законодательство в области государственного регулирования цен (тарифов) в сфере электроэнергетики, в части непринятия мер по исключению из расчета регулируемых цен (тарифов) в электроэнергетике экономически необоснованных расходов, а также учете в указанных тарифах расходов, экономическая обоснованность которых не подтверждена; с 1 декабря 2016 года отменено постановление РСТ от 29 ноября 2015 года № 83/3; предписано РСТ в установленном законом порядке принять и ввести в действие с 1 декабря 2016 года решение об установлении сбытовых надбавок для ПАО «ТНС энерго Ростов-на-Дону» с учетом исключения из расчета указанных тарифов в электроэнергетике экономически необоснованных и неподтвержденных документально расходов ПАО «ТНС энерго Ростов-на-Дону».
1 декабря 2016 года РСТ во исполнение приказа ФАС России приняла постановление № 65/1 «Об установлении сбытовой надбавки гарантирующего поставщика электрической энергии ПАО «ТНС энерго Ростов-на-Дону», которым установлены сбытовые надбавки гарантирующего поставщика на период с 1 по 31 декабря 2016 года.
ПАО «ТНС энерго Ростов-на-Дону» (далее также Общество) обратилось в суд с административным исковым заявлением, в котором после уточнения требований в порядке ст. 46 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (т. 2 л.д. 35-42) просило суд признать недействующим со дня принятия постановление РСТ от 1 декабря 2016 года № 65/1 и возложить на административного ответчика обязанность принять новый нормативный правовой акт, заменяющий постановление № 65/1.
В обоснование заявленных требований указано на то, что приказ ФАС России от 28 ноября 2016 года № 1675/16 признан арбитражным судом недействительным. Оспариваемое постановление РСТ, по мнению Общества, противоречит нормам, имеющим большую юридическую силу, в частности, ст. 23, 23.1 Федерального закона от 26 марта 2003 года № 35-ФЗ «Об электроэнергетике», пунктам 2 и 4 Основ ценообразования в области регулируемых цен (тарифов) в электроэнергетике и пунктам 7 и 35 Правил государственного регулирования (пересмотра, применения) цен (тарифов) в электроэнергетике, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 29 декабря 2011 года № 1178, а также Методическим указаниям по расчету сбытовых надбавок гарантирующих поставщиков и размера доходности продаж гарантирующих поставщиков, утвержденным приказом Федеральной службы по тарифам (ФСТ России) от 30 октября 2012 года № 703-э.
В судебном заседании представитель административного истца Кабурова Е.С. поддержала требования и доводы, изложенные в уточненном административном исковом заявлении Общества.
Представитель Региональной службы по тарифам Ростовской области Кириченко А.А. требование о признании постановления РСТ № 65/1 недействующим оставила на усмотрение суда, указав, приказом РСТ от 3 августа 2017 года данный приказ признан утратившим силу. В то же время полагала, что не имеется оснований для признания постановления недействующим со дня его принятия и для принятия нового акта взамен постановления № 65/1.
Представители привлеченной к участию в деле в качестве заинтересованного лица ФАС России в судебное заседание не явились. От представителя данного лица Молчанова А.В. в суд поступил письменный отзыв на административное исковое заявление, в котором обращено внимание на то, что оспариваемым постановлением РСТ привело ранее принятое решение об установлении сбытовых надбавок в соответствие с законодательством Российской Федерации об электроэнергетике. В отзыве изложено ходатайство о рассмотрении дела в отсутствие представителей ФАС России.
С учетом положений ст. 150 КАС РФ суд признал возможным рассмотрение дела в отсутствие неявившегося лица.
Выслушав доводы сторон, допросив свидетеля, исследовав материалы дела, заслушав заключение прокурора Стрельцова Е.М., полагавшего, что в удовлетворении административного иска надлежит отказать, суд приходит к следующим выводам.
Правовые основы экономических отношений в сфере электроэнергетики, полномочия органов государственной власти на регулирование этих отношений, основные права и обязанности при осуществлении деятельности в сфере электроэнергетики и потребителей электрической энергии установлены Федеральным законом от 26 марта 2003 года № 35-ФЗ "Об электроэнергетике".
В соответствии с п. 3 ст. 24 Федерального закона органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области государственного регулирования тарифов устанавливают цены (тарифы), указанные в ст. 23.1 данного Федерального закона, за исключением цен (тарифов), регулирование которых осуществляется Правительством Российской Федерации или федеральным органом исполнительной власти в области регулирования тарифов.
В силу п. 3 ст. 23.1 Федерального закона на розничных рынках в электроэнергетике государственному регулированию подлежат сбытовые надбавки гарантирующих поставщиков.
Во исполнение п. 1 ст. 23 Федерального закона Правительством Российской Федерации принято постановление от 29 декабря 2011 года № 1178 "О ценообразовании в области регулируемых цен (тарифов) в электроэнергетике", которым утверждены Основы ценообразования в области регулируемых цен (тарифов) в электроэнергетике (далее - Основы ценообразования) и Правила государственного регулирования (пересмотра, применения) цен (тарифов) в электроэнергетике (далее - Правила регулирования).
Пунктом 4 Основ ценообразования предусмотрено, что установление регулируемых цен (тарифов) в электроэнергетике осуществляется регулирующими органами в соответствии с целями и принципами государственного регулирования, предусмотренными Федеральным законом «Об электроэнергетике» и нормативными правовыми актами, в том числе устанавливающими правила функционирования оптового и розничных рынков.
Судом установлено, что ПАО «ТНС энерго Ростов-на-Дону» является гарантирующим поставщиком электрической энергии на территории Ростовской области, границы его зоны деятельности согласованы в постановлении Региональной службы по тарифам Ростовской области от 13 октября 2006 года № 10/1 «О присвоении статуса гарантирующего поставщика и согласовании границ зон деятельности гарантирующего поставщика».
Органом исполнительной власти Ростовской области в сфере государственного регулирования тарифов является Региональная служба по тарифам Ростовской области, полномочия которой на установление сбытовых надбавок гарантирующих поставщиков электрической энергии закреплены в разделе 2 (п. 2.1.4) Положения о Региональной службе по тарифам Ростовской области, утвержденного постановлением Правительства Ростовской области от 13 января 2012 года № 20 (с последующими изменениями и дополнениями).
Оспариваемое административным истцом постановление РСТ содержит правовые нормы, обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение, направленные на урегулирование общественных отношений, то есть обладает признаками нормативного правового акта.
Упомянутый акт издан в форме постановления, что соответствует п. 1.3.1 Положения о Региональной службе по тарифам Ростовской области., принят на заседании Правления РСТ правомочным составом Правления, по вопросу, отнесенному к его компетенции, подписан уполномоченным лицом (руководителем РСТ).
Постановление РСТ от 1 декабря 2016 года № 65/1 опубликовано на официальном портале правовой информации Ростовской области (http://pravo.donland.ru) 8 декабря 2016 года (номер публикации 6145201612080003). В силу прямого указания в тексте постановления № 65/1, оно подлежало применению к правоотношениям, имевшим место в период с 1 по 31 декабря 2016 года.
В соответствии с ч. 3 ст. 64 Устава Ростовской области, утвержденного Областным законом Ростовской области от 29 мая 1996 года № 19-ЗС, ч. 2 ст. 15 Областного закона Ростовской области от 29 декабря 2003 года № 85-ЗС «О порядке опубликования и вступления в силу Устава Ростовской области, областных законов, постановлений Законодательного Собрания Ростовской области, правовых актов Губернатора Ростовской области и органов исполнительной власти Ростовской области» нормативные правовые акты органов исполнительной власти Ростовской области, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу со дня их официального опубликования, если самими нормативными правовыми актами не установлен более поздний срок вступления их в силу.
Постановлением РСТ от 1 декабря 2016 года № 65/1 об установлении сбытовых надбавок гарантирующего поставщика (в том числе по тарифной группе потребителей «население») затрагиваются права граждан-потребителей. Следовательно, оно вступило в силу 8 декабря 2016 года и не могло применяться к правоотношениям ранее этой даты - с 1 декабря 2016 года как на то указано в самом тексте постановления.
В связи с приведенными обстоятельствами суд признает, что порядок опубликования и введения в действие нормативного правового акта нарушен.
При этом судом отклоняются доводы Общества, ссылающегося на п. 7 Правил регулирования о невозможности изменения размера сбытовых надбавок до истечения 12-месячного периода регулирования, поскольку согласно абзацу третьему названного пункта его действие не распространяется на решения регулирующих органов, направленные на приведение ранее принятых решений об установлении тарифов в соответствие с законодательством Российской Федерации об электроэнергетике.
Общество обратилось в суд с административным исковым заявлением об оспаривании постановления № 65/1 в период действия данного нормативного правового акта-26 декабря 2016 года.
Постановлением Девятого арбитражного апелляционного суда от 21 июля 2017 года приказ ФАС от 28 ноября 2016 года № 1675/16 об отмене постановления РСТ от 29 декабря 2015 года № 83/3 признан недействительным, в том числе, в связи с тем, что содержал предписание региональному органу регулирования принять новое решение об установлении сбытовых надбавок без учета установленных порядка и сроков принятия тарифных решений.
3 августа 2017 года РСТ вынесено постановление № 32/1 о признании утратившим силу постановления от 1 декабря 2016 года № 65/1. Постановление № 32/1 официально опубликовано 11 августа 2017 года на сайте http://pravo.donland.ru (номер публикации 6145201708110002), по изложенным выше основаниям вступило в силу со дня опубликования.
Согласно ч. 11 ст. 213 КАС РФ утрата нормативным правовым актом силы или его отмена в период рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта не может служить основанием для прекращения производства по этому административному делу в случае, если при его рассмотрении установлены применение оспариваемого нормативного правового акта в отношении административного истца и нарушение его прав, свобод и законных интересов.
Оспариваемое постановление применялось в расчетах гарантирующего поставщика с населением, сетевыми организациями и прочими потребителями в декабре 2016 года. Постановлением № 65/1 сбытовые надбавки Общества установлены в меньшем размере по сравнению с постановлением РСТ от 29 декабря 2015 года № 83/3, что повлекло снижение полученного гарантирующим поставщиком дохода. Изложенное указывает на то, что в результате применения постановления № 65/1 нарушены права и интересы административного истца. Следовательно, требования Общества об оспаривании нормативного правового акта должны быть разрешены судом по существу вне зависимости от факта утраты силы оспариваемым постановлением ко дню рассмотрения дела судом.
В случае необходимости приведения ранее принятого тарифного решения в соответствие с законодательством Российской Федерации изменение регулируемых цен (тарифов) не может осуществляться в нарушение порядка установления и пересмотра тарифов, который также определяется законодательством.
С учетом этого, содержащиеся в приказе ФАС России указания о сроках принятия и введения в действие нового постановления РСТ взамен отмененного приказом ФАС, не освобождали орган регулирования от соблюдения регламентированного законодательством порядка подготовки и принятия нормативного правового акта и обеспечения возможности реализации заинтересованными лицами их прав.
Согласно п. 8 Правил регулирования в случае если пересмотр цен (тарифов) и (или) их предельных уровней осуществляется в течение финансового года в соответствии с актом Правительства Российской Федерации либо в целях приведения в соответствие с законодательством Российской Федерации, дело об установлении цены (тарифа) и (или) ее предельного уровня не открывается, а материалы при необходимости запрашиваются соответствующими регулирующими органами. Регулирующие органы определяют срок представления материалов, который не может быть менее 7 дней со дня поступления запроса в организацию.
Пунктом 25 Правил регулирования установлено, что организация, осуществляющая регулируемую деятельность, за 10 дней до рассмотрения коллегиальным органом регулирующего органа вопроса об установлении цен (тарифов) должна быть извещена (с подтверждением получения извещения) о дате, времени и месте заседания коллегиального органа регулирующего органа и не позднее чем за 1 день до заседания ознакомлена с его материалами, включая проект решения.
В случае отсутствия на заседании официальных представителей организации, осуществляющей регулируемую деятельность, рассмотрение может быть отложено на срок, определяемый правлением (коллегиальным органом). В случае повторного отсутствия указанных представителей рассмотрение дела проводится без их участия (п. 26 Правил регулирования).
Аналогичные нормы закреплены в п. 29, 30 Регламента установления цен (тарифов) и (или) их предельных уровней, предусматривающего порядок регистрации, принятия к рассмотрению и выдачи отказов в рассмотрении заявлений об установлении цен (тарифов) и (или) их предельных уровней, утвержденного приказом Федеральной службы по тарифам от 28 марта 2013 года № 313-э.
Постановление от 1 декабря 2016 года № 65/1 принято органом регулирования без соблюдения приведенных положений законодательства, обеспечивающих соблюдение прав и интересов организации, осуществляющей регулируемую деятельность.
Из представленных суду документов и показаний свидетеля ... (уполномоченного по тарифному делу, члена Правления РСТ) следует, что после ознакомления с приказом ФАС России 29 ноября 2016 года было подготовлено дополнительное заключение к экспертному заключению по делу об установлении сбытовой надбавки гарантирующего поставщика электрической энергии ПАО «ТНС энерго Ростов-на-Дону» на 2016 год.
Представители Общества о предстоящем заседании правления РСТ по вопросу об изменении сбытовых надбавок на декабрь 2016 года не извещались, им не была предоставлена возможность знакомиться с указанным экспертным заключением, проектом решения РСТ, что не оспаривалось административным ответчиком.
Невыполнение перечисленных выше предписаний Правил и Регламента нарушило права и законные интересы Общества, поскольку воспрепятствовало присутствию его представителей на заседании правления 1 декабря 2016 года, лишило возможности представления при необходимости дополнительных объяснений и документов.
Суд также отмечает, что в соответствии с п. 6 Типового положения об органе исполнительной власти субъекта Российской Федерации в области государственного регулирования тарифов, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 21 февраля 2011 года № 97, и п. 3.6 Положения о Региональной службе по тарифам Ростовской области, утвержденного постановлением Правительства Ростовской области от 13 января 2012 года № 20, члены коллегиального органа (в данном случае - Правления РСТ), не являющиеся работниками органа регулирования, не позднее чем за 10 календарных дней извещаются о проведении заседания коллегиального органа. По планируемым к рассмотрению вопросам членам коллегиального органа, не являющимся работниками органа регулирования, в срок не позднее 5 рабочих дней до дня проведения заседания коллегиального органа представляются на электронном носителе материалы к заседанию коллегиального органа, включая проект решения об установлении тарифов и (или) их предельных уровней, расчеты и заключения экспертизы, а также пояснительная записка.
В состав Правления РСТ входят два члена, не являющиеся работниками РСТ - представитель Управления ФАС России по Ростовской области и представитель Ассоциации НП «Совет рынка» (при рассмотрении и принятии решений по вопросам регулирования цен (тарифов) в области электроэнергетики). Последний из указанных представителей на заседании Правления 1 декабря 2016 года, как следует из протокола, не присутствовал.
Постановление РСТ от 1 декабря 2016 года № 65/1 принято через три дня после издания приказа ФАС России от 28 ноября 2016 года, и, как следует из пояснений представителей органа регулирования, до издания упомянутого приказа пересмотр сбытовых надбавок Общества на декабрь 2016 года не планировался. Указанное свидетельствует о нарушении приведенных выше норм о сроках извещения членов Правления, не являющихся работниками РСТ, о заседании и об обязательности заблаговременного представления им для ознакомления материалов к заседанию коллегиального органа, что не обеспечивало возможности их надлежащей подготовки и своевременной явки для участия в заседании Правления РСТ.
Таким образом, при принятии оспариваемого постановления РСТ № 65/1 существенно нарушены процедура его подготовки и принятия, правила опубликования и введения в действие.
Пленум Верховного Суда Российской Федерации в п. 17 постановления от 29 ноября 2007 года № 48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части» разъяснил, что если суд установит, что при издании оспариваемого нормативного правового акта были нарушены требования законодательства хотя бы по одному из оснований, влекущих признание акта недействующим, он вправе принять решение об удовлетворении заявления без исследования других обстоятельств по делу, в том числе содержания оспариваемого акта.
По изложенным основаниям суд считает необходимым удовлетворить административный иск в части требования о признании постановления РСТ № 65/1 недействующим.
Определяя момент, с которого оспариваемый акт должен быть признан недействующим, суд не может признать обоснованным требование Общества о признании акта таковым со дня принятия - с 1 декабря 2016 года.
Суд руководствуется ч. 2 ст. 215 КАС РФ и разъяснениями Пленума Верховного Суда Российской Федерации, данными в абзаце третьем п. 28 упомянутого выше постановления № 48, и исходит из того, что постановление № 65/1 применялось в декабре 2016 года, на его основании определялся объем прав и финансовых обязательств не только гарантирующего поставщика, но и его контрагентов - сетевых организаций, граждан, иных категорий потребителей. При подобных обстоятельствах, по общему правилу, нормативный правовой акт может быть признан недействующим со дня вступления решения суда в законную силу.
В рассматриваемом случае оспариваемый акт до принятия решения суда по делу утратил силу и не действует с 11 августа 2017 года (со дня вступления в силу постановления РСТ от 3 августа 2017 года № 32/1). С учетом этого суд признает постановление РСТ № 65/1 недействующим именно с этой даты.
Принимая во внимание основания изменения оспариваемым постановлением размера сбытовых надбавок, иные приведенные выше обстоятельства, суд приходит к выводу о недостаточной правовой определенности и урегулированности в вопросе, по которому было вынесено постановление № 65/1, которая может повлечь за собой нарушение прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц, что на основании ч. 4 ст. 216 КАС РФ является основанием для возложения на орган регулирования обязанности принять новый нормативный правовой акт, заменяющий нормативный правовой акт, признанный судом недействующим, на соответствующий период, в данном случае - на декабрь 2016 года.
Принятие такого заменяющего акта, с учетом п. 31 Правил регулирования и разъяснений, содержащихся в п. 7 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации «О рассмотрении судами споров об оплате энергии в случая признания недействующим нормативного правового акта, которым установлена регулируемая цена», не повлечет перерасчет платежей потребителей за электроэнергию за прошлое время. Компенсация имущественных потерь поставщика электрической энергии (при их доказанности в установленном законом порядке) может быть осуществлена с учетом размеров сбытовых надбавок, установленных вновь принятым заменяющим актом, путем их учета в следующих периодах регулирования, а также посредством реализации иных способов защиты нарушенного права (ст. 12 Гражданского кодекса Российской Федерации).
Во исполнение п. 2 ч. 4 ст. 215 КАС РФ суд возлагает на административного ответчика обязанность в месячный срок со дня вступления настоящего решения суда в законную силу опубликовать текст решения в официальном периодическом печатном издании "Собрание правовых актов Ростовской области".
В соответствии со ст. 111 КАС РФ судебные расходы, понесенные административным истцом в связи с обращением в суд, подлежат возмещению за счет административного ответчика.
Руководствуясь ст. 175-180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд
р е ш и л :
Административные исковые требования ПАО «ТНС энерго Ростов-на-Дону» удовлетворить частично.
Признать постановление Региональной службы по тарифам Ростовской области от 1 декабря 2016 года № 65/1 «Об установлении сбытовой надбавки гарантирующего поставщика электрической энергии ПАО «ТНС энерго Ростов-на-Дону» недействующим с 11 августа 2017 года.
Обязать Региональную службу по тарифам Ростовской области принять в установленном законом порядке новый нормативный правовой акт об установлении сбытовой надбавки гарантирующего поставщика электрической энергии ПАО «ТНС энерго Ростов-на-Дону», заменяющий постановление от 1 декабря 2016 года № 65/1 на соответствующий период.
В удовлетворении остальной части требований отказать.
Обязать Региональную службу по тарифам Ростовской области в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу опубликовать данное решение в официальном периодическом печатном издании "Собрание правовых актов Ростовской области".
Взыскать с Региональной службы по тарифам Ростовской области в пользу ПАО «ТНС энерго Ростов-на-Дону» расходы по оплате государственной пошлины в сумме 3 000 рублей.
Решение может быть обжаловано в апелляционном порядке в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в течение месяца со дня принятия решения в окончательной форме.
Судья О.А.Руднева
Решение в окончательной форме принято 23 августа 2017 года
Судья О.А.Руднева



Электронный текст документа
подготовлен и сверен по:
файл-рассылка