Дата принятия: 18 сентября 2020г.
Номер документа: 3а-973/2020
КРАСНОДАРСКИЙ КРАЕВОЙ СУД
РЕШЕНИЕ
от 18 сентября 2020 года Дело N 3а-973/2020
Краснодарский краевой суд в составе:
судьи Кривцова А.С.,
при ведении протокола помощником судьи Богдановым Л.Ю.,
с участием прокурора Савушкиной О.Н.,
рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Кузьмина < Ф.И.О. >8 к администрации муниципального образования город-курорт Анапа, Совету муниципального образования город-курорт Анапа об оспаривании нормативных правовых актов в части,
установил:
административный истец Кузьмин С.Г. обратился в суд с вышеуказанным административным исковым заявлением, в котором просит:
- признать недействующим со дня принятия Решение Совета муниципального образования города-курорта Анапа от 03.07.2017 г. N 198 в части внесения изменений в Решение Совета муниципального образования города-курорта Анапа от 26.12.2013 г. N 424 "Об утверждении правил землепользования и застройки муниципального образования город-курорт Анапа" в отношении изменения ранее установленной территориальной зоны "Зона объектов санаторно-курортного назначения" (Р-К) относительно земельного участка с кадастровым номером , расположенного по адресу: Краснодарский край, <Адрес...>, принадлежащего Кузьмину С.Г. на праве собственности, на зону пляжей (Р-П);
- признать недействующим со дня принятия Решение Совета муниципального образования города-курорта Анапа N 145 от 22.12.2016 г. в части внесения изменений в решение Совета муниципального образования города-курорта Анапа N 404 от 14.11.2013 г. "Об утверждении генерального плана городского округа город-курорт Анапа" в части включения принадлежащего Кузьмину С.Г. на праве собственности земельного участка с кадастровым номером , в состав функциональной зоны рекреационного назначения: зону пляжей.
В обоснование административных исковых требований указано, что Кузьмин С.Г. является собственником земельного участка с кадастровым номером , расположенного по адресу: Краснодарский край, <Адрес...> кв.м., с видом разрешенного использования: "строительство и дальнейшая эксплуатация пансионата без лечения". Для получения разрешения на строительство пансионата на данном земельном участке административным истцом был подготовлен и сдан в Управление архитектуры и градостроительства администрации муниципального образования город-курорт Анапа необходимый пакет документов. Письмом Управления архитектуры и градостроительства от 19.03.2020 г. исх. административному истцу отказано в выдаче разрешения на том основании, что 3 июля 2017 года в Правила землепользования и застройки муниципального образования город-курорт Анапа Советом муниципального образования город-курорт Анапа (далее - Правила) были внесены изменения: территориальная зона земельного участка с зоны объектов санаторно-курортного назначения (Р-К) изменена на зону пляжей (Р-П). Строительство зданий в зоне пляжей градостроительным регламентом не предусмотрено.
Административный истец полагает, что указанный нормативный правовой акт подлежит признанию недействующим в части установления территориальной зоны пляжей (Р-П) в отношении принадлежащего ему земельного участка в силу несоблюдения Советом муниципального образования город-курорт Анапа ч. 1 ст. 30 ГрК РФ, нарушения прав на возможность строительства объекта на принадлежащем административному истцу земельном участке, а также нарушения порядка проведения публичных слушаний по проекту внесения изменений в Правила землепользования и застройки муниципального образования город-курорт Анапа.
Из письма администрации муниципального образования город-курорт Анапа следует, что причиной такого изменения стало издание приказа Министерством природных ресурсов "О резервировании земель для государственных нужд Краснодарского края в целях создания особо охраняемой природной территории регионального значения природного парка "Анапская пересыпь" от 15 мая 2017 года, однако, в настоящее время срок резервирования земельных участков закончился, в связи с чем, по мнению административного истца, территориальную зону следует изменить на прежнюю.
Административный истец полагает, что Советом муниципального образования город-курорт Анапа не были соблюдены сроки проведения публичных слушаний. Вопреки требованиям ч. 13 ст. 31 ГрК РФ, п. 3 ст. 17 Решения Совета муниципального образования город-курорт Анапа от 25.08.2006 г. N 334 продолжительность публичных слушаний составила менее двух месяцев. Кроме того, в нарушение положений п. 4 ст. 17 Положения о публичных слушаниях в муниципальном образовании город-курорт Анапа административному истцу, как правообладателю земельного участка, территориальная зона которого подлежит изменению, не было направлено извещение о проведении публичных слушаний по проекту Правила землепользования и застройки в срок не позднее чем через пятнадцать дней со дня принятия главой муниципального образования решения о проведении публичных слушаний.
Административный истец указывает, что территория, на которой располагается его земельный участок, состоит из баз отдыха, гостевых домов и санаториев. Однако Советом муниципального образования город-курорт Анапа при принятии нормативного правового акта были проигнорированы нормы градостроительного законодательства, согласно которым границы территориальных зон устанавливаются, в том числе, с учетом сложившейся планировки территории и существующего землепользования (п. 4 ч. 1 ст. 34 ГрК РФ).
Кузьмин С.Г. также ссылается на то, что предыдущий собственник земельного участка Шумский В.А. приобрел названный земельный участок в результате победы на состоявшихся торгах за выкупную цену у администрации муниципального образования город-курорт Анапа на основании договора купли-продажи земельного участка, находящегося в государственной (муниципальной) собственности, от 02.03.2005 г., согласно п. 1.7 которого категория земельного участка определена как земли поселений (индивидуальное жилищное строительство). Пунктом 2.6 договора предусмотрено право покупателя "возводить здания, строения, сооружения в соответствии с целевым назначением земельного участка и его разрешенным использованием".
Административный истец приобрел указанный земельный участок с видом разрешенного использования: "строительство и дальнейшая эксплуатация пансионата без лечения" на основании договора купли-продажи от 13.12.2016 г., для последующего строительства санатория и оказания населению туристических услуг. Однако администрация муниципального образования город-курорт Анапа, злоупотребляя в настоящее время своими полномочиями, отказалось внести изменения в генеральный план города относительно установленной зоны по отношению к его земельному участку, тем самым полностью лишая административного истца возможности полноценного использования земельного участка.
Административный истец также указывает, что функциональное зонирование земельного участка, существовавшее на момент его продажи муниципальным образованием, соответствовало Правилам землепользования и застройки того периода времени и виду разрешенного использования. Основополагающие документы муниципального образования соответствовали друг другу и не противоречили градостроительному законодательству Российской Федерации.
Полагает, что оспариваемые нормативные правовые акты нарушают права административного истца, поскольку установление ими в отношении принадлежащего административному истцу земельного участка функциональной и территориальных зон произведено в нарушение требований градостроительного законодательства.
В судебном заседании представитель административного истца Савченко Ю.А.:, действующая на основании доверенности, настаивала на удовлетворении административного иска по изложенным в нем основаниям.
Представитель административных ответчиков - Совета муниципального образования город-курорт Анапа и администрации муниципального образования город-курорт Анапа по доверенностям Зиров Я.И. возражал против удовлетворения административного искового заявления, полагая, что оспариваемые нормативные правовые акты не противоречат действующему законодательству и не нарушают права и законные интересы административного истца. В подтверждение соответствующей правовой позиции представил письменные отзыв и возражения на административный иск.
Прокурор Савушкина О.Н. в заключении просила отказать в административном иске в полном объеме, мотивируя это тем, что требования градостроительного законодательства при принятии оспариваемых нормативных правовых актов соблюдены в полном объеме.
Административный истец Кузьмин С.Г. в судебное заседание не явился, уведомлен надлежащим образом о времени и месте судебного заседания. В своем заявлении административный истец Кузьмин С.Г. просил рассмотреть дело в его отсутствие.
Неявка в судебное заседание лиц, участвующих в деле, надлежащим образом извещенных о времени и месте судебного заседания, не препятствует рассмотрению и разрешению административного дела, за исключением случая, если их явка признана судом обязательной.
При таких обстоятельствах, учитывая, что судом явка лиц, участвующих в деле, не признана обязательной, с учетом положений части 2 статьи 150 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд полагает возможным рассмотреть дело в отсутствие неявившегося административного истца.
Выслушав объяснения лиц, участвующих в деле, изучив доводы административного иска и возражений, исследовав доказательства и материалы дела, принимая во внимание заключение прокурора, суд считает административный иск не подлежащим удовлетворению по следующим основаниям.
Руководствуясь частью 7 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства РФ, при рассмотрении настоящего административного дела, суд не связан с основаниями и доводами, содержащимися в административном иске и выясняет обстоятельства, указанные в части 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства РФ в полном объеме.
Судом установлено, что 14 ноября 2013 года Советом муниципального образования г-к. Анапа принято решение N 404, которым утвержден генеральный план городского округа г.-к. Анапа (далее - Генеральный план).
22 декабря 2016 года Советом муниципального образования г-к. Анапа принято решение N 145, которым внесены изменения в Генеральный план.
Проверяя полномочия Совета муниципального образования г.-к. Анапа на принятие оспариваемых нормативных правовых актов, суд исходит из следующего.
В соответствии с частью 1 статьи 132 Конституции Российской Федерации органы местного самоуправления наделены полномочиями самостоятельно управлять муниципальной собственностью, формировать, утверждать и исполнять местный бюджет, устанавливать местные налоги и сборы, осуществлять охрану общественного порядка, а также решать иные вопросы местного значения.
Согласно пункту 2 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации, территориальное планирование - планирование развития территорий, в том числе для установления функциональных зон, определения планируемого размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения.
В соответствии с пунктом 3 части 1 статьи 18 Градостроительного кодекса Российской Федерации, генеральные планы городских округов являются документами территориального планирования.
В силу пунктов 3 и 4 части 1 статьи 8 Градостроительного кодекса Российской Федерации, к полномочиям органов местного самоуправления городских округов в области градостроительной деятельности относится утверждение правил землепользования и застройки городских округов; утверждение документации по планировке территории.
Согласно пункту 26 части 1 статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", к вопросу местного значения городского округа относится утверждение генеральных планов городского округа, правил землепользования и застройки, утверждение подготовленной на основе генеральных планов городского округа документации по планировке территории.
Статьей 2 Закона Краснодарского края N 676-КЗ от 1 апреля 2004 года "Об установлении границ муниципального образования город-курорт Анапа и наделении его статусом городского округа" муниципальное образование город-курорт Анапа наделено статусом городского округа.
На момент разработки и принятия оспариваемого нормативного правового акта от 14 ноября 2013 года N 404, которым утвержден Генеральный план, действовал устав муниципального образования г.-к. Анапа, утвержденный решением Совета муниципального образования г.-к. Анапа от 5 декабря 2007 года N 636 (далее - Устав 2007 года). На момент разработки и принятия оспариваемого нормативного правового акта от 22 декабря 2016 года N 145, которым утверждены изменения в Генеральный план, действовал устав муниципального образования г.-к. Анапа, утвержденный решением Совета муниципального образования г.-к. Анапа от 16 апреля 2015 года N 544 (далее - Устав 2015 года).
В пункте 11 части 2 статьи 25 Устава 2007 года и пункте 12 части 2 статьи 28 Устава 2015 года содержатся аналогичные правовые нормы, согласно которым на сессиях Совета муниципального образования г-к. Анапа решаются следующие вопросы: утверждение генеральных планов муниципального образования город-курорт Анапа, утверждение местных нормативов градостроительного проектирования муниципального образования город-курорт Анапа.
Таким образом, суд приходит к выводу, что административный ответчик по делу - Совет муниципального образования г-к. Анапа является уполномоченным представительным органом местного самоуправления, имеющим полномочия по принятию оспариваемых нормативных правовых актов.
Рассматривая вопрос о соблюдении порядка принятия оспариваемых нормативных правовых актов, судом установлены следующие обстоятельства.
В соответствии частью 1 статьи 28 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", для обсуждения проектов муниципальных правовых актов по вопросам местного значения с участием жителей муниципального образования представительным органом муниципального образования, главой муниципального образования могут проводиться публичные слушания.
Согласно части 2 статьи 28 указанного Федерального закона, публичные слушания проводятся по инициативе населения, представительного органа муниципального образования или главы муниципального образования. Публичные слушания, проводимые по инициативе населения или представительного органа муниципального образования, назначаются представительным органом муниципального образования, а по инициативе главы муниципального образования - главой муниципального образования.
Как указано в части 4 статьи 28 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", порядок организации и проведения публичных слушаний определяется уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования и должен предусматривать заблаговременное оповещение жителей муниципального образования о времени и месте проведения публичных слушаний, заблаговременное ознакомление с проектом муниципального правового акта, другие меры, обеспечивающие участие в публичных слушаниях жителей муниципального образования, опубликование (обнародование) результатов публичных слушаний, включая мотивированное обоснование принятых решений.
Как следует из материалов дела, проект генерального плана городского округа г.-к. Анапа (далее - Генеральный план) разработан администрацией муниципального образования г.-к. Анапа.
Публичные слушания по проекту генерального плана городского округа г.-к. Анапа были назначены постановлением администрации муниципального образования г.-к. Анапа от 1 ноября 2012 года N 3196 и проводились с 3 ноября 2012 года по 28 февраля 2013 года на территории всего муниципального образования г.-к. Анапа.
В выпуске газеты "Анапское Черноморье" N 132 (13153) от 3 ноября 2012 года опубликованы постановление администрации муниципального образования г.-к. Анапа от 1 ноября 2012 года N 3196 и сообщение о проведении публичных слушаний.
В соответствии с Перечнем средств массовой информации, в которых осуществляется обязательная публикация сообщений, связанных с реализацией прав и обязанностей участников земельных отношений, утвержденным постановлением главы администрации Краснодарского края от 3 декабря 2002 года N 1369, газета "Анапское Черноморье" определена в качестве средства массовой информации, в котором на территории муниципального образования г.-к. Анапа обязательна публикация сообщений, связанных с реализацией прав и обязанностей участников земельных отношений.
Требования градостроительного законодательства при проведении публичных слушаний соблюдены в полной мере, что подтверждается представленными административным ответчиком документами.
Организационным комитетом по проведению публичных слушаний подготовлено заключение о результатах публичных слушаний, которое было опубликовано в выпуске газеты "Анапское Черноморье" N 11 (13188) от 2 февраля 2013 года.
Учитывая изложенное, суд приходит к выводу, что жители муниципального образования г.-к. Анапа были заблаговременно оповещены о времени и месте проведения публичных слушаний по проекту Генерального плана.
Оспариваемое решение об утверждении Генерального плана принято 14 ноября 2013 года на сессии Совета муниципального образования г-к. Анапа с соблюдением процедуры и при наличии кворума.
Проект изменений в Генеральный план также разработан администрацией муниципального образования г.-к. Анапа.
Решение о проведении публичных слушаний по проекту оспариваемых изменений в Генеральный план оформлено в постановлении главы муниципального образования г.-к. Анапа от 15 октября 2015 года N 4659, опубликованном в газете "Анапское Черноморье" от 22 октября 2015 года N 127 (136616), в которой также опубликован график проведения публичных слушаний по проекту изменений в Генеральный план.
Требования градостроительного законодательства при проведении публичных слушаний соблюдены в полной мере, что подтверждается представленными административным ответчиком документами.
Организационным комитетом по проведению публичных слушаний подготовлено заключение о результатах публичных слушаний, которое было опубликовано в выпуске газеты "Анапское Черноморье" от 21 января 2016 года N 7 (13652).
Учитывая указанные обстоятельства в их совокупности, суд считает, что жители муниципального образования г.-к. Анапа были заблаговременно оповещены о времени и месте проведения публичных слушаний по проекту изменений в Генеральный план.
Оспариваемое решение о внесении изменений в Генеральный план принято 22 декабря 2016 года в ходе очередного сессии Совета муниципального образования г-к. Анапа с соблюдением процедуры и при наличии кворума.
Указанное решение Совета муниципального образования город-курорт Анапа "О внесении изменений в генеральный план городского округа город-курорт Анапа" опубликовано в газете "Анапское Черноморье" от 05.01.2017г. N 1.
Таким образом, судом не установлено обстоятельств, свидетельствующих о нарушении порядка принятия оспариваемых решений от 14 ноября 2013 года N 404, от 22 декабря 2016 года N 145.
Процедура подготовки и принятия правил землепользования и застройки (далее - Правила), их утверждения и внесения в них изменений регламентирована статьями 30-35 Градостроительного кодекса Российской Федерации и включает в себя принятие главой местной администрации решения о подготовке проекта и утверждение состава и порядка деятельности комиссии по подготовке проекта (далее - Комиссия) (части 5 и 6 статьи 31 Градостроительного кодекса Российской Федерации), официальную публикацию сообщения о принятии такого решения (часть 7 статьи 31 Градостроительного кодекса Российской Федерации), проверку проекта органом местного самоуправления на соответствие требованиям технических регламентов и документам территориального планирования (часть 9 статьи 31 Градостроительного кодекса Российской Федерации), направление проекта главе муниципального образования для принятия решения о проведении публичных слушаний либо в Комиссию на доработку (части 10 и 11 статьи 31 Градостроительного кодекса Российской Федерации), проведение Комиссией публичных слушаний по проекту (части 12, 13 и 14 статьи 31 Градостроительного кодекса Российской Федерации), внесение Комиссией изменений в проект с учетом результатов таких слушаний и представление его главе местной администрации (часть 15 статьи 31 Градостроительного кодекса Российской Федерации), который должен принять решение о направлении указанного проекта в представительный орган местного самоуправления или об отклонении проекта и о направлении его на доработку с указанием даты его повторного представления (часть 16 статьи 31 Градостроительного кодекса Российской Федерации).
Судом установлено, что вышеприведенные правовые нормы при принятии оспариваемого нормативного правового акта от 3 июля 2017 года N 198 соблюдены.
Проект изменений в Правила разработан администрацией муниципального образования г.-к. Анапа.
Решение о проведении публичных слушаний по проекту изменений в Правила оформлено в постановлении главы муниципального образования г.-к. Анапа от 23 декабря 2016 года N 5295, опубликованном в газете "Анапское Черноморье" от 29 декабря 2016 года N 148 (13793), в которой также опубликован график проведения публичных слушаний по проекту изменений в Правила.
Требования градостроительного законодательства при проведении публичных слушаний соблюдены в полной мере, что подтверждается представленными административным ответчиком документами.
Организационным комитетом по проведению публичных слушаний подготовлено заключение о результатах публичных слушаний, которое было опубликовано в газете "Анапское Черноморье" N 31 (13825) от 25 марта 2017 года.
Актом приема-передачи копия решения от 03.07.2017 N 198 "О внесении изменений в решение Совета от 26 декабря 2013 года N 424 "Об утверждении Правил землепользования и застройки муниципального образования г-к. Анапа" передана для обнародования.
В подтверждение соблюдения процедуры обнародования муниципального правового акта составлен акт об обнародовании решения Совета муниципального образования города-курорта Анапа от 03.07.2017 N 198 "О внесении изменений в решение Совета муниципального образования города-курорта Анапа от 26 декабря 2013 года N 424 "Об утверждении Правил землепользования и застройки муниципального образования города-курорта Анапа".
Исходя из совокупности представленных доказательств, суд приходит к выводу, что жители муниципального образования города-курорта Анапа были заблаговременно оповещены о времени и месте проведения публичных слушаний по проекту изменений в Правила.
Оспариваемое решение о внесении изменений в Правила принято 3 июля 2017 года в ходе очередного сессии Совета муниципального образования г-к. Анапа с соблюдением процедуры и при наличии кворума.
Таким образом, судом не установлено обстоятельств, свидетельствующих о нарушении порядка принятия оспариваемого решения от 3 июля 2017 года N 198.
Рассматривая вопрос соблюдения порядка публикации оспариваемых нормативных правовых актов, судом установлено следующее.
В соответствии с частью 3 статьи 15 Конституции Российской Федерации, законы подлежат официальному опубликованию. Неопубликованные законы не применяются. Любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения.
Согласно части 1 статьи 47 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", муниципальные правовые акты вступают в силу в порядке, установленном уставом муниципального образования.
В соответствии с частью 2 статьи 47 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", муниципальные нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций, учредителем которых выступает муниципальное образование, а также соглашения, заключаемые между органами местного самоуправления, вступают в силу после их официального опубликования (обнародования).
Официальным опубликованием муниципального правового акта или соглашения, заключенного между органами местного самоуправления, считается первая публикация его полного текста в периодическом печатном издании, распространяемом в соответствующем муниципальном образовании.
Для официального опубликования (обнародования) муниципальных правовых актов и соглашений органы местного самоуправления вправе также использовать сетевое издание. В случае опубликования (размещения) полного текста муниципального правового акта в официальном сетевом издании объемные графические и табличные приложения к нему в печатном издании могут не приводиться.
Согласно части 3 статьи 47 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", порядок опубликования (обнародования) муниципальных правовых актов, соглашений, заключаемых между органами местного самоуправления, устанавливается уставом муниципального образования и должен обеспечивать возможность ознакомления с ними граждан.
С учетом вышеприведенных правовых норм порядок опубликования оспариваемых нормативных правовых актов устанавливается Уставом муниципального образования г.-к. Анапа.
На момент принятия оспариваемого нормативного правового акта об утверждении Генерального плана действовал Устав 2007 года, а на момент принятия оспариваемого нормативного правового акта о внесении изменений в Генеральный план действовал Устав 2015 года.
Часть 3 статьи 65 Устава 2007 года и часть 3 статьи 77 Устава 2015 года содержат идентичные правовые нормы, согласно которым муниципальные нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу после их официального опубликования (обнародования).
Согласно части 5 статьи 65 Устава 2007 года, официальным опубликованием нормативного правового акта является первая его публикация в печатном средстве массовой информации. Официальное опубликование производится за счет средств местного бюджета.
В соответствии с частью 6 статьи 65 Устава 2007 года, официальным обнародованием нормативных правовых актов органов местного самоуправления является доведение до всеобщего сведения граждан, проживающих на территории муниципального образования город-курорт Анапа, текста муниципального правового акта посредством размещения его в специально установленных местах, обеспечения беспрепятственного доступа к тексту муниципального правового акта в органах местного самоуправления.
Согласно части 8 статьи 65 Устава 2007 года, опубликование (обнародование) муниципальных правовых актов органов местного самоуправления муниципального образования город-курорт Анапа производится не позднее чем через 15 дней со дня принятия (издания) муниципального правового акта, если иное не предусмотрено федеральным и краевым законодательством, правовыми актами органов местного самоуправления муниципального образования город-курорт Анапа, самим муниципальным правовым актом.
В соответствии с частью 9 статьи 65 Устава 2007 года, в подтверждение соблюдения процедуры обнародования муниципального правового акта составляется акт об обнародовании, в котором должны содержаться сведения об обнародованном муниципальном правовом акте, дате начала и окончания его обнародования.
Указанный акт об обнародовании подписывается главой муниципального образования и представителями учреждений и организаций, в ведении которых находятся места, использованные для обнародования.
Согласно части 5 статьи 77 Устава 2015 года, официальным опубликованием нормативного правового акта является первая его публикация в печатном средстве массовой информации и (или) первое размещение (опубликование) его полного текста на сайте в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет", зарегистрированном в качестве средства массовой информации.
В соответствии с частью 7 статьи 77 Устава 2015 года, направление на официальное опубликование осуществляется путем внесения в текст документа пункта о необходимости опубликования его текста в соответствующих печатных изданиях и (или) на сайте в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет", зарегистрированном в качестве средства массовой информации.
На основании части 9 статьи 77 Устава 2015 года, официальным обнародованием нормативных правовых актов органов местного самоуправления является доведение до всеобщего сведения граждан, проживающих на территории муниципального образования город-курорт Анапа, текста муниципального правового акта посредством размещения его в помещениях Совета и (или) администрации, доступ в которые обеспечен неопределенному кругу лиц, в библиотеке муниципального образования город-курорт Анапа и посредством размещения его полного текста на официальном сайте администрации в информационно-телекоммуникационной сети Интернет (www.anapa-official.ru) с указанием, что данное размещение является официальным обнародованием, обеспечения беспрепятственного доступа к тексту муниципального правового акта в органах местного самоуправления.
В соответствии с частью 11 статьи 77 Устава 2015 года, опубликование (обнародование) муниципальных правовых актов органов местного самоуправления муниципального образования город-курорт Анапа производится не позднее чем через 15 дней со дня принятия (издания) муниципального правового акта, если иное не предусмотрено федеральным и краевым законодательством, правовыми актами органов местного самоуправления муниципального образования город-курорт Анапа, самим муниципальным правовым актом.
Согласно части 12 статьи 77 Устава 2015 года, в подтверждение соблюдения процедуры обнародования муниципального правового акта составляется акт об обнародовании, в котором должны содержаться сведения об обнародованном муниципальном правовом акте, дате начала и окончания его обнародования.
Указанный акт об обнародовании подписывается главой города-курорта Анапа и лицами, которым переданы копии муниципального правового акта для обнародования.
Из буквального толкования вышеприведенных правовых норм, содержащихся в Федеральном законе от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", Уставе 2007 года, Уставе 2015 года следует, что опубликование и обнародование являются различными процедурами, которые являются обязательными условиями вступления муниципальных нормативных правовых актов в законную силу.
Согласно постановлению администрации муниципального образования г.-к. Анапа от 22 октября 2010 года N 2739, "Вестник органов местного самоуправления муниципального образования город-курорт Анапа" является официальным периодическим изданием органов местного самоуправления муниципального образования г.-к. Анапа, в котором публикуются муниципальные правовые акты, обсуждаются проекты таких актов по вопросам местного значения, а также доводится до сведения жителей муниципального образования г.-к. Анапа официальная информация.
Таким образом, на момент утверждения оспариваемых решений порядок публикации нормативных правовых актов Совета муниципального образования г.-к. Анапа регламентировался Уставом (2007 года при принятии решения от 14 ноября 2013 года N 404; 2015 года при принятии решения от 22 декабря 2016 года N 145); постановлением администрации муниципального образования г.-к. Анапа от 22 октября 2010 года N 2739; постановлением главы администрации Краснодарского края от 3 декабря 2002 года N 1369.
При проверке соблюдения требований указанных нормативных правовых актов при публикации оспариваемых решений Совета муниципального образования г.-к. Анапа судом учитывалось, что ранее решением Краснодарского краевого суда от 30 июля 2018 года, которым удовлетворен административный иск ООО "КавказАгро2", установлено нарушение порядка публикации оспариваемых нормативных правовых актов.
Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации от 12 декабря 2018 года указанное решение суда от 30 июля 2018 года оставлено без изменения.
В соответствии с положениями части 2 статьи 64 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, обстоятельства, установленные указанными судебными актами, имеют преюдициальное значение для рассмотрения настоящего дела, поскольку предметом оспаривания по административному делу N 3а-565/18 являлись те же решения Совета муниципального образования г.-к. Анапа, которые оспариваются и по настоящему делу. Таким образом, обстоятельства, установленные вступившим в законную силу решением суда от 30 июля 2018 года, не доказываются вновь и не подлежат оспариванию при рассмотрении судом настоящего административного дела.
Как следует из содержания решения Краснодарского краевого суда от 30 июля 2018 года, порядок публикации оспариваемых нормативных правовых актов административными ответчиками был нарушен. Так, судом установлено, что решение Совета муниципального образования города-курорта Анапа от 14 ноября 2013 года N 404, которым утвержден Генеральный план, в полном объеме (с приложением, графическими и иными материалами) было опубликовано в периодическом печатном издании "Вестник органов местного самоуправления муниципального образования город-курорт Анапа" 25 апреля 2018 года.
До указанной даты решение от 14 ноября 2013 года N 404 публиковалось в газете "Анапское Черноморье" от 19 ноября 2013 года N 138 (13315) без каких-либо приложений и графических материалов.
Таким образом, при публикации решения от 14 ноября 2013 года N 404 формально требования постановления главы администрации Краснодарского края от 3 декабря 2002 года N 1369 соблюдены. Вместе с тем, публикацию полного текста решения от 14 ноября 2013 года N 404 по истечению четырех с половиной лет со дня его принятия в периодическом печатного издания "Вестник органов местного самоуправления муниципального образования город-курорт Анапа" нельзя признать надлежащим исполнением требований Устава 2007 года и постановления администрации муниципального образования г.-к. Анапа от 22 октября 2010 года N 2739, поскольку часть 8 статьи 65 Устава 2007 года устанавливает, что опубликование муниципальных правовых актов органов местного самоуправления муниципального образования город-курорт Анапа производится не позднее чем через 15 дней со дня его принятия.
Кроме того, решение Совета муниципального образования города-курорта Анапа от 03.07.2017 г. N 198 в части внесения изменений в Решение Совета муниципального образования города-курорта Анапа от 26.12.2013 г. N 424 "Об утверждении правил землепользования и застройки муниципального образования город-курорт Анапа" было опубликовано в газете "Анапское Черноморье" от 6 июля 2017 года N 72 (13866), что подтверждает соблюдение требований постановления главы администрации Краснодарского края от 3 декабря 2002 года N 1369.
Вместе с тем, полный текст данного решения с приложениями, включая графические и текстовые материалы, не был опубликован в печатном средстве массовой информации или на сайте в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет", зарегистрированном в качестве средства массовой информации, что является нарушением требований части 5 статьи 77 Устава 2015 года. В периодическом печатном издании "Вестник органов местного самоуправления муниципального образования город-курорт Анапа" решение от 3 июля 2017 года N 198 также опубликовано не было, что является нарушением требований, содержащихся в постановлении администрации муниципального образования г.-к. Анапа от 22 октября 2010 года N 2739.
В то же время, вопреки доводам административного истца, нарушение порядка опубликования нормативных правовых актов не является безусловным основанием для признания их недействующими. Указанный вывод суда подтверждается правовой позицией Верховного Суда РФ, изложенной в пункте 20 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами", согласно которой нарушение требований к форме нормативного правового акта, порядку его опубликования или регистрации не является основанием для отказа в принятии к производству заявления об оспаривании нормативного правового акта, поскольку такой акт может применяться и нарушать права, свободы, законные интересы граждан, организаций (часть 8 статьи 213 КАС РФ).
Приведенные обстоятельства нарушения ряда требований нормативных правовых актов, предусматривающих процедуру опубликования муниципальных нормативных правовых актов, при публикации оспариваемых решений Совета муниципального образования г.-к. Анапа от 14 ноября 2013 года N 404 и от 3 июля 2017 года N 198, судом не расцениваются как достаточные основания для признания соответствующих решений недействующими в полном объеме. При этом, суд исходит из того обстоятельства, что при принятии оспариваемых нормативных правовых актов были соблюдены требования Уставов 2007 года и 2015 года об их обнародовании, в подтверждение чего административным ответчиком представлен соответствующий акт об обнародовании.
Доводы административного истца о нарушении административными ответчиками сроков публичных слушаний по проекту правил землепользования и застройки со ссылкой на ч. 13 ст. 31 ГрК РФ и п. 3 ст. 17 Решения Совета МО город-курорт Анапа от 25.08.2006 N 334 "Об утверждении Положения о публичных слушаниях в МО город-курорт Анапа" основаны на неверном толковании норм права, поскольку сроки публичных слушаний в описанном случае подготовки изменений в правила землепользования и застройки в части внесения изменений в градостроительный регламент, установленный для конкретной территориальной зоны, регулируется ч.14 ст.31 ГрК РФ.
В соответствии с указанной нормой (в ред. Федерального закона от 20.03.2011 N 41-ФЗ, действовавшего на момент внесения оспариваемых изменений в Правила землепользования и застройки), в случае подготовки изменений в правила землепользования и застройки в части внесения изменений в градостроительный регламент, установленный для конкретной территориальной зоны, публичные слушания по внесению изменений в правила землепользования и застройки проводятся в границах территориальной зоны, для которой установлен такой градостроительный регламент. В этих случаях срок проведения публичных слушаний не может быть более чем один месяц.
Ссылка административного истца на требования п. 4 ст. 17 Положения о публичных слушаниях в муниципальном образовании город-курорт Анапа, утвержденного Решением Совета муниципального образования город-курорт Анапа от 25.08.2006 N 334 (ред. от 31.10.2012) также является необоснованной, поскольку указанная норма регулирует внесение изменений в правила землепользования и застройки, связанных с размещением или реконструкцией отдельного объекта капитального строительства.
Проверяя доводы административного истца о нарушении его прав оспариваемыми нормативными правовыми актами, суд установил следующие обстоятельства.
Согласно подпункту 8 пункта 1 статьи 1 Земельного кодекса Российской Федерации, земли делятся по целевому назначению на категории, согласно которому правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к определённой категории и разрешённого использования в соответствии с зонированием территорий и требованиям законодательства.
В силу пункта 2 статьи 7 Земельного кодекса Российской Федерации, правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешённого использования в соответствии с зонированием территорий, общие принципы и порядок проведения которого устанавливается федеральными законами и требованиями специальных законов.
Пунктом 2 статьи 85 Земельного кодекса РФ определено, что границы территориальных зон должны отвечать требованиям принадлежности каждого земельного участка только к одной зоне.
Правилами землепользования и застройки устанавливается градостроительный регламент для каждой территориальной зоны индивидуально, с учетом особенностей ее расположения и развития, а также возможности территориального сочетания различных видов использования земельных участков (жилого, общественно-делового, производственного, рекреационного и иных видов использования земельных участков).
Для земельных участков, расположенных в границах одной территориальной зоны, устанавливается единый градостроительный регламент. Градостроительный регламент территориальной зоны определяет основу правового режима земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе застройки и последующей эксплуатации зданий, сооружений.
Градостроительные регламенты обязательны для исполнения всеми собственниками земельных участков, землепользователями, землевладельцами и арендаторами земельных участков независимо от форм собственности и иных прав на земельные участки.
Указанные лица могут использовать земельные участки в соответствии с любым предусмотренным градостроительным регламентом для каждой территориальной зоны видом разрешенного использования (пункт 3 статьи 85 Земельного кодекса РФ).
Отношения, связанные с деятельностью по развитию территорий, в том числе городов и иных поселений, осуществляемой в виде территориального планирования, градостроительного зонирования, планировки территории, архитектурно-строительного проектирования, строительства, капитального ремонта, реконструкции, сноса объектов капитального строительства, эксплуатации зданий, сооружений, благоустройства территорий, регулируются законодательством о градостроительной деятельности (часть 1 статьи 4 Градостроительного Кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ)).
Территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований (часть 1 статьи 9 ГрК РФ). Генеральный план городского округа является одним из документов территориального планирования муниципального образования (пункт 3 части 1 статьи 18 ГрК РФ).
Градостроительное зонирование согласно ГрК РФ представляет собой зонирование территорий муниципальных образований в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов, которые включаются в правила землепользования и застройки и определяют правовой режим земельных участков (пункты 6, 8 части 1 статьи 1 ГрК РФ).
Генеральный план городского округа относится к документам территориального планирования муниципальных образований, в которых определяется назначение территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований (часть 1 статьи 9, пункт 3 части 1 статьи 18 ГрК РФ).
Пунктом 2 статьи 1, пунктом 12 статьи 9 ГрК РФ предусмотрено, что территориальное планирование осуществляется, в том числе для установления функциональных зон, установление границ которых не влечет за собой изменение правового режима земель, находящихся в границах указанных зон.
Как следует из пункта 5 статьи 1 ГрК РФ, функциональные зоны - зоны, для которых документами территориального планирования определены границы и функциональное назначение.
Статьей 23 ГрК РФ предусматривает, что генеральный план городского округа содержит карту функциональных зон. Порядок утверждения и подготовки генерального плана и, следовательно, в том числе функциональных зон как составной части генерального плана урегулирован статьями 24, 25 Градостроительного кодекса Российской Федерации.
Таким образом, суд приходит к выводу что законодатель, определяя границы правового регулирования порядка установления функциональных зон, ограничился установлением порядка подготовки и утверждения генерального плана городского округа.
Как следует из материалов дела, административному истцу Кузьмину С.Г. на праве собственности принадлежит земельный участок с кадастровым номером , площадью 1 000 кв.м, расположенный по адресу: Краснодарский край, <Адрес...>, категория земель - земли населенных пунктов, с видом разрешенного использования: "строительство и дальнейшая эксплуатация пансионата без лечения", что подтверждается выпиской из Единого государственного реестра недвижимости от 04 февраля 2019 года об основных характеристиках объекта.
Административный истец приобрел указанный земельный участок на основании договора купли-продажи от 13 декабря 2016 г., его право собственности зарегистрировано 26 декабря 2016 года.
Согласно сведениям информационной системы обеспечения градостроительной деятельности муниципального образования город-курорт Анапа от 03 сентября 2020 года, земельный участок с кадастровым номером расположен за границами населенных пунктов муниципального образования город-курорт Анапа.
На основании Генерального плана городского округа город-курорт Анапа, утвержденному решением Совета муниципального образования город-курорт Анапа от 14.11.2013 г. N 404 (в редакции от 22.12.2016 г. N 145), по функциональному зонированию данный земельный участок относится к зоне пляжей. В соответствии с правилами землепользования и застройки муниципального образования город-курорт Анапа (в редакции от 23.06.2020 N 713) данный земельный участок расположен в зоне пляжей.
Вышеуказанный земельный участок находится:
в границе II зоны горно-санитарной охраны курорта;
в границе зоны затопления природного характера;
в границе зоны охраны памятника археологии;
в границе 7-ой подзоны ПАТ. Контур 2;
в границе ООПТ регионального значения Природный парк "Анапская пересыпь";
в границе ограничений жилой застройки (500 метров);
в границе водоохраной зоны Черного моря.
Зона пляжей (Р-П) предназначена для обеспечения условий сохранения природного ландшафта, экологически чистой окружающей среды, в интересах здоровья населения, сохранения и воспроизводства зеленых насаждений, обеспечение их рационального использования.
На основании части 4 статьи 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации на земельные участки в границах территорий общего пользования в составе зоны Р-П действие градостроительного регламента не распространяется.
Из представленных административными ответчиками сведений информационной системы обеспечения градостроительной деятельности муниципального образования город-курорт Анапа от 14 сентября 2020 года следует, что земельный участок с кадастровым номером Генеральным планом городского округа город-курорт Анапа, утвержденному решением Совета муниципального образования город-курорт Анапа от 14.11.2013 года N 404, по функциональному зонированию отнесен к зоне пляжей.
Таким образом, в ходе судебного разбирательства судом установлено, что, согласно Генеральному плану, земельный участок с кадастровым номером отнесен к зоне пляжей. Последующие изменения в Генеральный план, утвержденные решением Совета от 22 декабря 2016 года N 145, никаких изменений в функциональное зонирование земельного участка не вносили и, соответственно, никак не затрагивают права и законные интересы административного истца.
Из материалов дела следует, что административный истец неоднократно обращался в муниципальный орган в выдаче разрешения на строительство гостиницы, однако в выдаче такого разрешения ему было отказано, в том числе и в связи с тем, что объект капитального строительства "гостиница" не соответствует ограничениям использования территории, установленным Федеральным законом от 14.03.1995 N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях", а также не соответствует виду разрешенного использования земельного участка, предусмотренному правилами землепользования и застройки муниципального образования город-курорт Анапа (ответ Управления архитектуры и градостроительства администрации муниципального образования город-курорт Анапа представителю Кузьмина С.Г. от 29.08.2018 г.).
Указанное обстоятельство подтверждается сведениями информационной системы обеспечения градостроительной деятельности, согласно которым земельный участок, принадлежащий административному истцу, находится в границе ООПТ регионального значения Природный парк "Анапская пересыпь".
Суд также отмечает, что на момент внесения оспариваемых изменений в Правила землепользования и застройки действовал приказ Министерства природных ресурсов Краснодарского края от 15.05.2017 N 587 "О резервировании земель для государственных нужд Краснодарского края в целях создания особо охраняемой природной территории регионального значения природного парка "Анапская пересыпь".
Таким образом, на указанный период времени внесение изменений в Правила землепользования и застройки в отношении спорного земельного участка является обоснованным.
В настоящее время, с 22 декабря 2019 года действует постановление главы администрации (губернатора) Краснодарского края от 11.12.2019 N 862 "О создании особо охраняемой природной территории регионального значения прибрежного природного комплекса "Анапское взморье" (вместе с "Границами прибрежного природного комплекса "Анапское взморье", "Положением о прибрежном природном комплексе "Анапское взморье").
Доводы административного истца о том, что вся близлежащая территория, расположенная около принадлежащего административному истцу земельного участка, застроена объектам гостиничного назначения, своего подтверждения не нашли. Согласно информации по результатам визуальной фиксации от 15 августа 2020 года, а именно фототаблице, близлежащая территория, примыкающая к спорному земельному участку, не застроена. Указанное обстоятельство также усматривается из снимков и карт местности территории, земельный участок находится на удалении от иных объектов недвижимости, расположенных на улице Прибрежной.
Суд также находит несостоятельными доводы административного истца о несоблюдении муниципальным органом при принятии оспариваемых нормативных правовых актов требований ч. 1 ст. 30 ГрК РФ в части необеспечения прав и законных интересов правообладателя земельного участка).
В силу ч. 1 ст. 30 ГрК РФ, Правила землепользования и застройки разрабатываются в целях:
1) создания условий для устойчивого развития территорий муниципальных образований, сохранения окружающей среды и объектов культурного наследия;
2) создания условий для планировки территорий муниципальных образований;
3) обеспечения прав и законных интересов физических и юридических лиц, в том числе правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства;
4) создания условий для привлечения инвестиций, в том числе путем предоставления возможности выбора наиболее эффективных видов разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства.
Согласно пункту 9 статьи 1 ГрК РФ, виды разрешенного использования земельных участков устанавливаются градостроительным регламентом.
На основании части 1 статьи 36 ГрК РФ, градостроительным регламентом, исполнение которого обязательно для всех землепользователей, определяется правовой режим земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства.
Тем самым, федеральное законодательство ограничивает право собственника по использованию принадлежащего ему земельного участка посредством строительства, реконструкции находящихся на участке объектов недвижимости необходимостью соблюдения требований градостроительного регламента. Конкретный объем такого ограничения устанавливается в соответствии с градостроительным законодательством правилами землепользования и застройки.
В то же время, по смыслу части 1 статьи 30 ГрК РФ правила землепользования и застройки призваны обеспечивать не только права и законные интересы собственников и обладателей иных прав на земельные участки, но и защищаемые законом права и интересы иных физических и юридических лиц, а также публичные интересы, связанные, в частности, с устойчивым развитием территории муниципального образования, сохранением окружающей среды и объектов культурного наследия, улучшением инвестиционной привлекательности соответствующих территорий и т.п., которые могут вступать в объективное противоречие с интересами собственников.
Таким образом, задача органов местного самоуправления муниципального образования город-курорт Анапа при разработке Генерального плана городского округа г.-к. Анапа и Правил землепользования и застройки состоит не в обеспечении приоритета прав собственников земельных участков в ущерб общественным, экологическим, стратегическим, социально-значимым интересам населения муниципального образования, а в согласовании этих прав и интересов, в установлении между ними разумного и справедливого баланса.
Доводы административного истца о незаконности вносимых изменений в оспариваемые нормативные правовые акты в связи с тем, что функциональное зонирование земельного участка, существовавшее на момент его продажи муниципальным образованием, соответствовало Правилам землепользования и застройки того периода времени и виду разрешенного использования, являются необоснованными по следующим основаниям.
Из материалов дела следует, что согласно Генеральному плану, утвержденному решением Совета муниципального образования города-курорта Анапа N 404 от 14.11.2013 г., на момент покупки административным истцом 13 декабря 2016 года земельный участок по функциональному зонированию относился к зоне пляжей. В последующем, вносимыми изменениями в Генеральный план указанная функциональная зона не менялась.
Генеральный план является документом долгосрочного планирования (статья 9 ГрК РФ). Частью 3 статьи 9 и пунктом 2 части 1 статьи 18 ГрК РФ установлен приоритет Генерального плана перед Правилами землепользования и застройки.
Следовательно, ссылка административного истца на несоответствие установленного Генеральным планом в районе местоположения земельного участка с кадастровым номером 23:37:0203002:25 функционального зонирования фактическому землепользованию, Правилам землепользования и застройки не свидетельствует о противоречии Генерального плана требованиям ГрК РФ.
Принимая настоящее решение, суд исходит из позиции Европейского Суда по правам человека, который неоднократно отмечал, что в такой сложной сфере, как градостроительство власти должны иметь широкие пределы усмотрения в осуществлении политики городского планирования и задача органов муниципальных образований при разработке документов территориального планирования состоит не в обеспечении приоритета прав собственников земельных участков в ущерб иным интересам, а в согласовании этих прав и интересов.
Конституционный Суд Российской Федерации в своих актах также указывает, что регламентация градостроительной деятельности, имеющая целью в первую очередь обеспечение комфортных и благоприятных условий проживания, комплексный учет потребностей населения и устойчивое развитие территорий, необходима также для согласования государственных, общественных и частных интересов в данной области (определения от 6 ноября 2003 г. N 387-О, от 15 июля 2010 г. N 931-О-О и от 25 февраля 2016 г. N 242-О).
Такое правовое регулирование направлено на обеспечение соблюдения баланса частных и публичных интересов и не может расцениваться как нарушение прав, свобод и законных интересов административного истца, тем более учитывая, что принадлежащий ему земельный участок расположен в границах особо охраняемой природной территории регионального значения.
Таким образом, судом не установлено несоответствие оспариваемых административным истцом нормативных правовых актов иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, а также не выявлено нарушение прав, свобод и законных интересов административного истца.
С учетом изложенного суд приходит к выводу об отказе в удовлетворении административного искового заявления Кузьмина С.Г.
Руководствуясь статьями 175-180, 215-217 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд
решил:
административное исковое заявление Кузьмина < Ф.И.О. >9 к администрации муниципального образования город-курорт Анапа, Совету муниципального образования город-курорт Анапа об оспаривании нормативных правовых актов в части оставить без удовлетворения.
Решение может быть обжаловано в апелляционном порядке в Третий апелляционный суд общей юрисдикции через Краснодарский краевой суд в течение одного месяца со дня принятия в окончательной форме.
Решение суда в окончательной форме изготовлено 2 октября 2020 года.
Судья
Электронный текст документа
подготовлен и сверен по:
файл-рассылка
