Решение Забайкальского краевого суда от 14 августа 2020 года №3а-92/2020

ЗАБАЙКАЛЬСКИЙ КРАЕВОЙ СУД

РЕШЕНИЕ

от 14 августа 2020 года Дело N 3а-92/2020
Забайкальский краевой суд в составе:
председательствующего судьи Бурака М.Н.,
при секретаре судебного заседания Никифоровой Е.В.,
с участием:
представителя административного истца прокурора отдела прокуратуры Забайкальского края Вециной Т.А.,
представителя административного ответчика председателя Совета муниципального района "Читинский район" Зайделя В.В.,
рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению заместителя прокурора Забайкальского края в интересах неопределенного круга лиц о признании недействующим решения Совета муниципального района "Читинский район" от 23 июля 2019 года N 102 "Об установлении размера платы, взимаемой с родителей (законных представителей) за присмотр и уход за детьми, осваивающими образовательные программы дошкольного образования в государственных и муниципальных организациях муниципального района "Читинский район",
установил:
решением Совета муниципального района "Читинский район" от 23 июля 2019 года N 102 установлен размер платы, взимаемой с родителей (законных представителей) за присмотр и уход за детьми, осваивающими образовательные программы дошкольного образования в государственных и муниципальных организациях муниципального района "Читинский район".
Указанный нормативный правовой акт опубликован в газете "Ингода" от 29 июля 2020 года N 18 и обнародован в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" на официальном сайте муниципального района "Читинский район" (http://читинск.забайкалський край.рф) 23 июля 2019 года.
Названное решение вступило в силу 30 июля 2019 года.
13 июля 2020 года заместитель прокурора Забайкальского края Дамдинжапов А.Л., действуя в защиту интересов неопределенного круга лиц, обратился в Забайкальский краевой суд с административным исковым заявлением о признании недействующим с момента вступления решения суда в законную силу решения Совета муниципального района "Читинский район" от 23 июля 2019 года N 102 "Об установлении размера платы, взимаемой с родителей (законных представителей) за присмотр и уход за детьми, осваивающими образовательные программы дошкольного образования в государственных и муниципальных организациях муниципального района "Читинский район" как несоответствующего частям 10 и 11 статьи 35, статьи 37 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", частям 5 и 6 статьи 23 Устава муниципального района "Читинский район", части 2 статьи 65 Федерального закона от 29 декабря 2012 года N 273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации", ссылаясь на то, что оно принято в отсутствие у Совета муниципального района "Читинский район" соответствующих полномочий, поскольку ни к исключительной компетенции, ни к иным полномочиям Совета, определенным федеральными законами, уставом, законами Забайкальского края не относится установление размера платы, взимаемой с родителей (законных представителей) за присмотр и уход за детьми, осваивающими образовательные программы дошкольного образования в государственных и муниципальных организациях муниципального района "Читинский район". Полагает, что названными полномочиями обладает администрация муниципального района "Читинский район" как исполнительно-распорядительный орган муниципального района "Читинский район" и как учредитель муниципальных образовательных учреждений. Протест прокуратуры Читинского района на оспариваемое решение отклонен.
Председатель Совета муниципального района "Читинский район" Зайдель В.В. представил письменный отзыв на административное исковое заявление, в котором указал, что оспариваемое решение принято Советом в рамках предоставленных ему законом полномочий, не противоречит правовым актам, имеющим большую юридическую силу, не нарушает права, свободы и законные интересы граждан.
В судебном заседании представитель административного истца прокурор отдела прокуратуры Забайкальского края Вецина Т.А. заявленные требования поддержала, дала пояснения, аналогичные изложенным в административном иске и письменных пояснениях.
Представитель административного ответчика - председатель Совета муниципального района "Читинский район" Зайдель В.В. в судебном заседании административные исковые требования не признал, поддержав доводы ранее направленного письменного отзыва.
Административный ответчик глава муниципального района "Читинский район" Кургузкин Ф.А. и заинтересованное лицо администрация муниципального района "Читинский район", в судебное заседание представителей не направили, в адресованных суду заявлениях считали заявленные прокурором требования не подлежащими удовлетворению и просили рассмотреть дело без их участия.
На основании статьи 150 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ) суд считает возможным рассмотреть дело в отсутствие неявившихся лиц.
Выслушав объяснения лиц, участвующих в деле, исследовав материалы дела, суд приходит к следующим выводам.
В силу положений части 1 статьи 208 КАС РФ с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.
В соответствии с частью 3 статьи 208 КАС РФ с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта, в том числе принятого референдумом субъекта Российской Федерации или местным референдумом, не действующим полностью или в части в суд может обратиться прокурор в пределах своей компетенции.
Из пункта 2 статьи 1, пункта 1 статьи 21 и пункта 3 статьи 22 Федерального закона от 17 января 1992 года N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" следует, что в рамках реализации надзорных полномочий прокурор имеет право обратиться в суд с заявлением о признании недействительными нормативных правовых актов в случае, если они приняты представительными органами местного самоуправления и иными указанными в законе органами и должностными лицами в нарушение законодательства, имеющего большую юридическую силу.
На основании части 2 статьи 39 КАС РФ прокурор субъекта Российской Федерации, заместитель прокурора субъекта Российской Федерации и приравненные к ним прокуроры и их заместители вправе обратиться в верховный суд республики, краевой, областной суд, суд города федерального значения, суд автономной области, суд автономного округа, окружной (флотский) военный суд, гарнизонный военный суд, районный суд.
Как следует из материалов дела, заместитель прокурора Забайкальского края Дамдинжапов А.Л. обратился в суд с настоящим административным исковым заявлением 13 июля 2020 года. Исходя из положений части 6 статьи 208 КАС РФ, срок обращения в суд не пропущен, поскольку оспариваемый акт является нормативным.
В соответствии с частью 7 статьи 213 КАС РФ при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд проверяет законность положений нормативного правового акта, которые оспариваются. При проверке законности этих положений суд не связан основаниями и доводами, содержащимися в административном исковом заявлении о признании нормативного правового акта недействующим, и выясняет обстоятельства, указанные в части 8 настоящей статьи, в полном объёме.
В силу положений пункта "н" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
В соответствии со статьёй 132 Конституции Российской Федерации органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения.
Статьёй 7 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее Федеральный закон N 131-ФЗ) предусмотрено, что по вопросам местного значения органы местного самоуправления принимают муниципальные правовые акты (часть 1). Муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, названному федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации (часть 4).
Согласно пункту 11 части 1 статьи 15 Федерального закона N 131 -ФЗ к вопросам местного значения муниципального района относится, в том числе организация предоставления общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего общего образования по основным общеобразовательным программам в муниципальных образовательных организациях (за исключением полномочий по финансовому обеспечению реализации основных общеобразовательных программ в соответствии с федеральными государственными образовательными стандартами), организация предоставления дополнительного образования детей в муниципальных образовательных организациях (за исключением дополнительного образования детей, финансовое обеспечение которого осуществляется органами государственной власти субъекта Российской Федерации), создание условий для осуществления присмотра и ухода за детьми, содержания детей в муниципальных образовательных организациях, а также осуществление в пределах своих полномочий мероприятий по обеспечению организации отдыха детей в каникулярное время, включая мероприятия по обеспечению безопасности их жизни и здоровья.
Частью 1 статьи 22 Устава муниципального района "Читинский район", принятого решением Совета муниципального района "Читинский район" от 15 сентября 2014 года N 100 (далее - Устав муниципального района "Читинский район") предусмотрено, что структуру органов местного самоуправления муниципального района "Читинский район" составляют, в том числе: Совет муниципального района "Читинский район"; глава муниципального района "Читинский район"; администрация муниципального района "Читинский район".
Частью 1 статьи 23 Устава муниципального района "Читинский район" предусмотрено, что Совет муниципального района "Читинский район" является выборным постоянно действующим, представительным органом муниципального района. Частью 5 данной статьи предусмотрен перечень вопросов, разрешение которых отнесено к исключительной компетенции Совета муниципального района.
В соответствии с частью 1 статьи 25 Устава муниципального района "Читинский район" администрация муниципального района "Читинский район" является исполнительно-распорядительным органом муниципального района "Читинский район" наделяется настоящим Уставом полномочиями по решения вопросов местного значения муниципального района "Читинский район" и полномочиями для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами, законами Забайкальского края.
К компетенции администрации муниципального района "Читинский район" относится, в том числе: обеспечение исполнения полномочий по решению вопросов местного значения муниципального района "Читинский район" в соответствии с федеральными законами, законами Забайкальского края, нормативными правовыми актами Совета муниципального района "Читинский район", постановлениями и распоряжениями главы муниципального района "Читинский район"; осуществление отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами Забайкальского края; иные полномочия в соответствии с федеральными законами и законами Забайкальского края, настоящим Уставом.
Из материалов дела следует, что 23 июля 2019 года состоялась очередная 10-я сессия Совета муниципального района "Читинский район", на которой из общего количества, составляющего 24 депутата, присутствовали 19 депутатов.
На повестке дня указанной сессии (пункт 4) был поставлен вопрос об установлении размера платы, взимаемой с родителей (законных представителей) за присмотр и уход за детьми, осваивающими образовательные программы дошкольного образования в государственных и муниципальных организациях муниципального района "Читинский район".
По указанному вопросу, после выступления докладчика депутата Совета К.О.А,, за его принятие проголосовали 18 депутатов, против - 1 депутат.
Таким образом, Советом муниципального района "Читинский район" на очередной сессии 23 июля 2019 года принято решение N 102 "Об установлении размера платы, взимаемой с родителей (законных представителей) за присмотр и уход за детьми, осваивающими образовательные программы дошкольного образования в государственных и муниципальных организациях муниципального района "Читинский район" (далее - Решение от 23 июля 2019 года N 102).
Пунктом 1 указанного решения установлен размер родительской платы за присмотр и уход за детьми, осваивающими образовательные программы дошкольного образования в муниципальных образовательных организациях согласно приложению N 1.
В пункте 2 Решения от 23 июля 2019 года N 102 установлен размер родительской платы для родителей, имеющих трех и более несовершеннолетних детей в размере 75% от установленного размера за присмотр и уход в дошкольных образовательных организациях.
Пунктом 3 исследуемого решения признано утратившим силу решение Совета муниципального района "Читинский район" от 25 марта 2015 года N 150.
Пунктом 4 предусмотрено опубликование Решения в уполномоченном печатном средстве массовой информации муниципального района "Читинский район" и его размещение на официальном сайте администрации муниципального района "Читинский район" в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет". Решение вступает в силу после его опубликования (пункт 5).
Указанное решение в силу требований подпункта 2 пункта 5 статьи 24 Устава было подписано главой муниципального района "Читинский район" и опубликовано в газете "Ингода" от 29 июля 2020 года N 18.
В материалы административного дела административным ответчиком представлены надлежащим образом заверенные копии, в том числе протокола заседания 10-й сессии Совета муниципального района "Читинский район" от 23 июля 2019 года, газеты "Ингода" от 29 июля 2020 года N 18.
Таким образом, оспариваемое Решение от 23 июля 2019 года N 102 принято Советом муниципального района "Читинский район" с соблюдением установленного порядка, формы принятия муниципального нормативного правового акта и порядка его опубликования.
По указанным основаниям Решение Совета муниципального района "Читинский район" от 23 июля 2019 года N 102 не оспаривается.
Вместе с тем, проверяя полномочия Совета муниципального района "Читинский район", а также, проверяя на соответствие оспариваемого Решения от 23 июля 2019 года N 102 нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, суд считает необходимым указать следующее.
В административном исковом заявлении и письменных пояснениях прокурора указано, что оспариваемое Решение от 23 июля 2019 года N 102 противоречит статье 23 Устава муниципального района "Читинский район", а также нормам федерального законодательства - частям 10 и 11 статьи 35, части 1 статьи 37 Федерального закона N 131-ФЗ, части 2 статьи 65 Федерального закона от 29 декабря 2012 года N 273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации".
Федеральный законодатель определилполномочия представительного органа местного самоуправления, к каковым относится Совет муниципального района "Читинский район", путем установления в части 10 статьи 35 Федерального закона N 131-ФЗ исчерпывающего перечня вопросов, находящихся в исключительной компетенции этого органа. При этом часть 11 той же статьи предусматривает, что иные полномочия представительных органов муниципальных образований определяются федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними конституциями (уставами), законами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований. Часть 3 статьи 43 данного Закона предусматривает, что решения, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории муниципального образования и составляющие систему муниципальных правовых актов, представительный орган муниципального образования вправе принимать только по вопросам, отнесенным к его компетенции федеральными законами, законами субъекта Российской Федерации и уставом муниципального образования, принимаемым в соответствии с этими законами.
Вместе с тем, ни к исключительной компетенции, ни к иным полномочиям Совета муниципального района "Читинский район", определенными Федеральным законом N 131-ФЗ и Уставом муниципального района "Читинский район", не относится установление размера платы, взимаемой с родителей (законных представителей) за присмотр и уход за детьми, осваивающими образовательные программы дошкольного образования в государственных и муниципальных организациях муниципального района "Читинский район".
Не предусмотрено наделение Совета муниципального района указанными выше полномочиями и региональным законодательством Забайкальского края.
При этом, в силу положений части 2 статьи 65 Федерального закона от 29 декабря 2012 года N 273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации" плату за присмотр и уход за ребенком, взимаемую с родителей (законных представителей), и ее размер, устанавливает учредитель организации, осуществляющей образовательную деятельность, если иное не установлено настоящим Федеральным законом.
В соответствии с пунктом 4 статьи 41 Устава муниципального района "Читинский район" муниципальный район может создавать муниципальные предприятия и учреждения, участвовать в создании хозяйственных обществ, в том числе межмуниципальных, необходимых для осуществления полномочий по решению вопросов местного значения. Функции и полномочия учредителя в отношении муниципальных предприятий и учреждений осуществляет администрация муниципального района. Администрация муниципального района "Читинский район", осуществляющая функции и полномочия учредителя, в том числе, определяет цели, условия и порядок деятельности муниципальных предприятий и учреждений.
Функции и полномочия учредителя в отношении муниципальных дошкольных образовательных учреждений от имени муниципального района "Читинский район" осуществляет отраслевой функциональный орган администрации муниципального района "Читинский район" - Комитет образования администрации муниципального района "Читинский район" в пределах полномочий, установленных распоряжением администрации муниципального района "Читинский район" от 17 октября 2014 года N 564-р "О закреплении функций учредителя муниципальных образовательных учреждений".
Следовательно, в силу требований части 2 статьи 65 Федерального закона от 29 декабря 2012 года N 273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации" и положений пункта 4 статьи 41 Устава муниципального района "Читинский район", полномочиями по установлению размера оплаты, взимаемой с родителей (законных представителей) за присмотр и уход за детьми, осваивающими образовательные программы дошкольного образования в государственных и муниципальных образованиях муниципального района "Читинский район" наделена администрация муниципального района "Читинский район".
В ходе рассмотрения дела также установлено, что 1 апреля 2015 года администрацией муниципального района "Читинский район" издано постановление N 820 "Об установлении размера платы, взимаемой с родителей (законных представителей) за присмотр и уход за детьми, осваивающими образовательные программы дошкольного образования в государственных и муниципальных организациях муниципального района "Читинский район", которое, с учетом внесенных постановлением главы администрации муниципального района "Читинский район" от 16 сентября 2019 года N 2872 изменений, устанавливает размер платы, взимаемой с родителей (законных представителей) за присмотр и уход за детьми, идентичный установленному оспариваемым решением Совета от 23 июля 2019 года N 102.
Следует отметить, что в соответствии с частью 1 статьи 37 Федерального закона N 131-ФЗ полномочиями по решению вопросов местного значения и полномочиями для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, наделяется местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования). К полномочиям же представительного органа муниципального образования отнесен контроль за исполнением органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения (пункт 9 части 10 статьи 35 Федерального закона).
Анализ приведённых положений федерального законодательства позволяет сделать вывод, что административный ответчик Совет муниципального района "Читинский район" при принятии 23 июля 2019 года решения N 102 действовал с превышением предоставленных ему полномочий, оспариваемое решение не соответствует приведённым положениям федерального законодательства, имеющим большую юридическую силу, тем самым нарушая права и законные интересы неопределённого круга лиц с учётом характера регулируемых правоотношений, что является основанием для признания его недействующим.
В соответствии с положениями статей 3 и 4 Федерального закона от 17 июля 2009 года N 172-ФЗ "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов" прокуроры в ходе осуществления своих полномочий проводят антикоррупционную экспертизу нормативных правовых актов органов, организаций, их должностных лиц по вопросам, касающимся прав, свобод и обязанностей человека и гражданина. Выявленные в нормативных правовых актах коррупциогенные факторы отражаются в обращении прокурора в суд в порядке, предусмотренном процессуальным законодательством Российской Федерации.
Подпунктом "д" пункта 3одпунктом "д" пункта 3 "Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов", утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 года N 96 "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов" (далее - Методика) предусмотрено, что коррупциогенными факторами, устанавливающими для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил, является принятие нормативного правового акта за пределами компетенции - нарушение компетенции государственных органов, органов местного самоуправления или организаций (их должностных лиц) при принятии нормативных правовых актов.
С учётом изложенного, суд соглашается с утверждением прокурора о нарушении антикоррупционного законодательства и о наличии коррупциогенного фактора в обжалуемом решении Совета, предусмотренного подпунктом "д" пункта 3 Методики, который выражается в принятии нормативного правового акта за пределами компетенции.
Довод представителя административного ответчика о том, что принимая 23 июля 2019 года решение N 102 Совет реализовал предоставленное статьей 17 Федерального закона N 131-ФЗ право на издание муниципальных правовых актов, подлежит отклонению как основанный на неверном толковании норм права, поскольку в силу вышеприведенных требований законодательства у Совета муниципального района "Читинский район" отсутствуют полномочия по установлению размера оплаты, взимаемой с родителей (законных представителей) за присмотр и уход за детьми, осваивающими образовательные программы дошкольного образования в государственных и муниципальных образованиях муниципального района "Читинский район".
Согласно пункту 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение об удовлетворении заявленных требований полностью или в части, если оспариваемый нормативный правовой акт полностью или в части признаётся не соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и не действующим полностью или в части со дня его принятия или с иной определённой судом даты.
Определяя момент, с которого оспариваемый нормативный правовой акт признаётся не действующим, суд руководствуется разъяснениями, изложенными в абзаце третьем пункта 38 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации, содержащихся от 25 декабря 2018 года N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами". Учитывая, что оспариваемое решение применялось до вынесения решения суда, суд считает необходимым признать его не действующим со дня вступления в законную силу решения суда.
При установленных судом обстоятельствах административное исковое заявление подлежит удовлетворению.
Исходя из части 4 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации в резолютивной части решения суда следует указать на необходимость опубликования решения суда или сообщения о его принятии в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу в официальном печатном издании, в котором должен был быть опубликован оспоренный нормативный правовой акт, и размещения на официальной странице муниципального района "Читинский район" в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет".
Руководствуясь статьями 175-180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд
решил:
административное исковое заявление заместителя прокурора Забайкальского края в интересах неопределенного круга лиц о признании недействующим решения Совета муниципального района "Читинский район" от 23 июля 2019 года N 102 "Об установлении размера платы, взимаемой с родителей (законных представителей) за присмотр и уход за детьми, осваивающими образовательные программы дошкольного образования в государственных и муниципальных организациях муниципального района "Читинский район" удовлетворить.
Признать недействующим с момента вступления решения суда в законную силу решение Совета муниципального района "Читинский район" от 23 июля 2019 года N 102 "Об установлении размера платы, взимаемой с родителей (законных представителей) за присмотр и уход за детьми, осваивающими образовательные программы дошкольного образования в государственных и муниципальных организациях муниципального района "Читинский район".
Сообщение о принятом решении подлежит опубликованию в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу в печатном издании - газете "Ингода" или информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" на официальном сайте муниципального района "Читинский район" (http://читинск.забайкалський край.рф).
Решение может быть обжаловано в апелляционном порядке в течение одного месяца со дня его принятия в окончательной форме путем подачи апелляционной жалобы (представления) в Пятый апелляционный суд общей юрисдикции через Забайкальский краевой суд.
Судья М.Н. Бурак
Решение в окончательной форме изготовлено 14 августа 2020 года


Электронный текст документа
подготовлен и сверен по:
файл-рассылка