Решение Верховного Суда Республики Карелия от 25 мая 2021 года №3а-90/2021

ВЕРХОВНЫЙ СУД РЕСПУБЛИКИ КАРЕЛИЯ

РЕШЕНИЕ

от 25 мая 2021 года Дело N 3а-90/2021
Верховный Суд Республики Карелия в составе:
председательствующего судьи Ивановой Н.Е.,
при секретаре Сафоновой М.В.
с участием прокурора Иовлева Д.С., представителя административного истца Пронина А.В., представителя административного ответчика ДаниленкоТ.С.,
рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело N 3а-90/2021 по административному исковому заявлению Ли Р.В. о признании не действующим в части решения Петрозаводского городского Совета от 16 сентября 2014 г. N 27/28-438 "О внесении изменений в Правила землепользования и застройки города Петрозаводска в границах Петрозаводского городского округа",
УСТАНОВИЛ:
иск предъявлен по тем основаниям, что Ли Р.В. является собственником земельного участка с кадастровым номером N, площадью 961кв.м., вид разрешенного использования - для индивидуального жилищного строительства, по адресу: (.....). 17 декабря 2020 г. Ли Р.В. обратился в Министерство имущественных и земельных отношений Республики Карелия с заявлением о перераспределении земельного участка с кадастровым номером N и земель, государственная собственность на которые не разграничена, утверждении схемы расположения земельного участка на кадастровом плане территории. Письмом от 25 января 2021 г. Ли Р.В. отказано в заключении соглашения о перераспределении в связи с расположением образуемого земельного участка в соответствии с Правилами землепользования и застройки города Петрозаводска в территориальной зоне "Рл. Зона городских лесов" и "Жи. Зона застройки индивидуальными и жилыми домами блокированной застройки". Административный истец указывает, что графические части Правил землепользования и застройки Петрозаводского городского округа и Генерального плана г.Петрозаводска не соответствуют друг другу в области местоположения земельного участка с кадастровым номером N, согласно основного чертежа Генерального плана г.Петрозаводска, испрашиваемый земельный участок полностью расположен в границах жилой зоны, рекреационная зона на указанной территории не установлена. Частью 3 ст.9, ч.9 и ч.10 ст.31, п.1 ч.2 ст.33, п.2 ч.1 ст.34, ч.15 ст.35 Градостроительного кодекса РФ установлен принцип первичности генерального плана перед правилами землепользования и застройки как основополагающего документа территориального планирования, определяющего стратегию градостроительного развития территории и содержащего долгосрочные ориентиры из развития. Несоответствие правил землепользования и застройки муниципального образования генеральному плану является основанием для рассмотрения вопроса о приведении их в соответствие с указанным документом территориального планирования. Оспариваемый нормативный правовой акт нарушает права административного истца на перераспределение земельного участка, получение его в собственность.
ЛиР.В., уточнив требования, просил проверить решение Петрозаводского городского Совета от 16 сентября 2014 г. N 27/28-438, которым внесены изменения в решение Петрозаводского городского Совета от 11 марта 2010 г. N 26/38-771 "Об утверждении Правил землепользования и застройки города Петрозаводска в границах территории Петрозаводского городского округа", в части установления на Карте градостроительного зонирования Петрозаводского городского округа, входящей в состав Правил землепользования и застройки Петрозаводского городского округа, территориальной зоны "Рл.Зона городских лесов" в кадастровом квартале N, а также признать не действующим указанное решение в части установления на Карте градостроительного зонирования Петрозаводского городского округа,, территориальной зоны "Рл. Зона городских лесов" в отношении земельного участка с кадастровым номером N, а также прилегающего к нему по границе от точки 4 до точки 1 земельного участка, площадью 461 кв.м, в границах точек со следующими координатами в системе координат N.
Административный ответчик в письменных объяснениях по существу заявленных требований возражал против удовлетворения исковых требований, указав, что в целях рационального использования земельных участков на карте градостроительного зонирования Петрозаводского городского округа, входящей в состав Правил землепользования и застройки г.Петрозаводска, решением Петрозаводского городского Совета от 16 сентября 2014 г. N 27/28-438 зона застройки индивидуальными и блокированными жилыми домами (Жи) изменена на зону городских лесов (Рл) для земельного участка, площадью 3900 кв.м, находящегося (.....). Оспариваемый нормативный правовой акт принят в установленном законом порядке в пределах компетенции Петрозаводского городского Совета. Кроме того, в оспариваемой части решение не могло повлечь нарушения прав административного истца, поскольку положения Земельного кодекса Российской Федерации о перераспределении земельных участков вступили в силу с 01 марта 2015 г., тогда как право собственности административного истца на земельный участок зарегистрировано 22 июля 2010 г., следовательно, возможность предоставления земельного участка в испрашиваемых границах у заявителя отсутствовала.
Заинтересованное лицо - администрация Петрозаводского городского округа в отзыве на иск позицию административного ответчика поддержала.
Заинтересованное лицо - Министерство национальной и региональной политики Республики Карелия в отзыве на иск разрешение спора по существу оставило на усмотрение суда.
Заинтересованное лицо - Министерство имущественных и земельных отношений Республики Карелия в отзыве на исковое заявление пояснило, что отказ в заключении с административным истцом соглашения о перераспределении земельного участка с кадастровым номером N и земель, государственная собственность на которые не разграничена, обусловлен нахождением испрашиваемого земельного участка, согласно Карте градостроительного зонирования Петрозаводского городского округа, входящей в состав Правил землепользования и застройки г.Петрохаводска, в двух территориальных зонах: "Рл. Зона городских лесов" и "Жи. Зона застройки индивидуальными и жилыми домами блокированной застройки". Разрешение спора по существу оставляет на усмотрение суда.
В судебном заседании представитель административного истца ПронинА.В., действующий на основании доверенности, уточненные исковые требования поддержал по изложенным выше основаниям.
Представитель административного ответчика ДаниленкоТ.С., действующая по доверенности, возражала против удовлетворения иска, поддержала доводы, изложенные в отзыве на иск.
Иные участвующие в деле лица в судебное заседание представителей не направили, о времени и месте рассмотрения дела извещены надлежащим образом.
Заслушав явившихся лиц, исследовав письменные доказательства, заслушав заключение прокурора, полагавшего исковые требования подлежащими удовлетворению, суд приходит к следующему выводу.
В силу части 1 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ) с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.
Федеральным законом от 23 июня 2014 г. N 171-ФЗ внесены изменения в Земельный кодекс Российской Федерации (далее - ЗК РФ), в соответствии с которыми с 01 марта 2015 г. в качестве одного из способов образования земельных участков (ст.ст.11.2-11.8) введен институт перераспределения земель и (или) земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, между собой и таких земель и (или) земельных участков и земельных участков, находящихся в частной собственности.
При этом, к образуемым и измененным земельным участкам установлены определенные требования. В частности, не допускается образование земельного участка, границы которого пересекают границы территориальных зон (пункт 7 статьи 11.9 названного кодекса).
В силу подпункта 3 пункта 16 статьи 11.10 ЗК РФ разработка схемы расположения земельного участка с нарушением требования, предусмотренного пунктом 7 статьи 11.9 ЗК РФ, является основанием для отказа в утверждении схемы расположения земельного участка, а согласно подпункту 4 пункта 7 статьи 39.27 ЗК РФ решение о перераспределении земель и земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, не может быть принято в случае, если имеются основания для отказа в утверждении схемы расположения земельного участка, предусмотренные пунктом 16 статьи 11.10 ЗК РФ.
Судом установлено, что Ли Р.В. является собственником земельного участка с кадастровым номером N площадью 961 кв.м., категория земель - земли населенных пунктов, вид разрешенного использования - для размещения дома индивидуальной жилой застройки (эксплуатация жилого дома), расположенного по адресу: (.....). На указанном земельном участке расположен жилой дом с кадастровым номером N.
Право собственности на земельный участок зарегистрировано 22 июля 2010г.
Решением Петрозаводского городского Совета от 11 марта 2010 N 26/38-771 утверждены Правила землепользования и застройки города Петрозаводска в границах территории Петрозаводского городского округа (далее - ПЗЗ).
Решением Петрозаводского городского Совета от 16 сентября 2014 г. N 27/28-438 в ст.22 ПЗЗ внесен ряд изменений, в том числе, изменена зона застройки индивидуальными и жилыми домами блокированной застройки (Жи) на зону городских лесов (Рл) для земельного участка ориентировочной площадью 3900 кв.м в районе ул.Р.Рождественского, согласно прилагаемой схеме.
17 декабря 2020 г. Ли Р.В. обратился в Министерство имущественных и земельных отношений Республики Карелия с заявлением о перераспределении земельного участка с кадастровым номером N и земель, государственная собственность на которые не разграничена, утверждении схемы расположения земельного участка, на что письмом от 25 января 2021 г. ему отказано в связи с нахождением испрашиваемого земельного участка в соответствии с ПЗЗ в территориальной зоне "Рл. Зона городских лесов" и "Жи. Зона застройки индивидуальными и жилыми домами блокированной застройки".
Учитывая, что оспариваемым нормативным правовым актом затрагиваются интересы административного истца как собственника земельного участка с кадастровым номером N, обратившегося с заявлением о заключении соглашения о перераспределении земель в порядке статьи 39.29 Земельного кодекса Российской Федерации, суд приходит к выводу о наличии у него права на обращение в суд.
Отношения, связанные с территориальным планированием, градостроительным зонированием, планировкой территории регламентированы Градостроительным кодексом Российской Федерации (далее - ГрК РФ).
Статьей 3 ГрК РФ предусмотрено, что законодательство о градостроительной деятельности включает Кодекс, другие федеральные законы и иные нормативные правовые акты Российской Федерации, а также законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить ГрК РФ.
В соответствии с частью 1 статьи 32, статьей 33 ГрК РФ правила землепользования и застройки, а также внесение в них изменений утверждаются представительным органом местного самоуправления.
В соответствии со статьей 16, пунктом 1 статьи 20 Федерального закона от 06 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ) в редакции, действовавшей на момент принятия оспариваемого нормативного правового акта, утверждение генеральных планов городского округа, правил землепользования и застройки, утверждение подготовленной на основе генеральных планов городского округа документации по планировке территории, выдача разрешений на строительство, разрешений на ввод объектов в эксплуатацию при осуществлении строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства, расположенных на территории городского округа, утверждение местных нормативов градостроительного проектирования городского округа, ведение информационной системы обеспечения градостроительной деятельности, осуществляемой на территории городского округа, резервирование земель и изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков в границах городского округа для муниципальных нужд, осуществление земельного контроля за использованием земель городского округа относится к вопросам местного значения городского округа, входят в полномочия органов местного самоуправления.
Муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, настоящему Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации, что регламентировано пунктом 4 статьи 7 Федерального закона N 131-ФЗ.
В соответствии со ст.15 Устава Петрозаводского городского округа представительным органом муниципального образования, наделенным полномочиями по решению вопросов местного значения, является Петрозаводский городской Совет.
Вступившим в законную силу решением Верховного Суда Республики Карелия от 19 февраля 2018 г. по административному делу N 3а-11/2018 по административному иску общества с ограниченной ответственностью "Александровский Завод" о признании не действующей в части статьи 47 ПЗЗ, установлено, что указанный нормативный правовой акт принят уполномоченным органом, в пределах его компетенции, с соблюдением процедуры и порядка его принятия.
В соответствии со статьей 64 КАС РФ обстоятельства, установленные вступившим в законную силу решением суда по ранее рассмотренному им гражданскому или административному делу либо по делу, рассмотренному ранее арбитражным судом, не доказываются вновь и не подлежат оспариванию при рассмотрении судом другого административного дела, в котором участвуют лица, в отношении которых установлены эти обстоятельства, или лица, относящиеся к категории лиц, в отношении которой установлены эти обстоятельства.
Административный истец оспаривает решение Петрозаводского городского Совета от 16 сентября 2014 г. N 27/28-438 в части внесения в ст.22 ПЗЗ изменений, в соответствии с которыми зона застройки индивидуальными и жилыми домами блокированной застройки (Жи) изменена на зону городских лесов (Рл) для земельного участка ориентировочной площадью 3900 кв.м в районе ул.Р.Рождественского согласно прилагаемой схеме.
Проверяя оспариваемое решение на предмет соблюдения процедуры его принятия, суд приходит к следующему.
Порядок внесения изменений в ПЗЗ регламентирован статьей 33 ГрК РФ и осуществляется в соответствии с положениями статей 31 и 32 ГрК РФ.
Перечень оснований, по которым допускается внесение изменений в ПЗЗ, является исчерпывающим и расширительному толкованию не подлежит.
Установлено, что в соответствии с ПЗЗ, утвержденными решением Петрозаводского городского Совета от 11 марта 2020 г., прилегающий к земельному участку с кадастровым номером N земельный участок, площадью 429 кв.м., испрашиваемый Ли Р.В. в порядке перераспределения из земель, государственная собственность на которые не разграничена, располагался в территориальной зоне "Зона застройки индивидуальными и жилыми домами блокированной застройки (Жи)".
Инициатором внесения изменений указанной территориальной зоны на территориальную зону "Зона городских лесов (Рл)", согласно протоколу заседания комиссии по подготовке проекта ПЗЗ г.Петрозаводска от 19 мая 2014 г., выступила администрация Петрозаводского городского округа. Обоснование внесения изменений территориальной зоны в представленных стороной административного ответчика и заинтересованным лицом - администрацией Петрозаводского городского округа доказательствах отсутствует.
В ходе рассмотрения дела представитель административного ответчика пояснил, что указанные изменения вносились с целью рационального использования земельных участков, а администрации Петрозаводского городского округа указал, что изменения в ПЗЗ позволили создать комфортную среду проживания путем отделения жилой зоны от перспективной автомобильной магистрали.
Орган местного самоуправления в соответствии с подпунктом 4 пункта 3 статьи 33 ГрК РФ вправе вносить предложения по изменению ПЗЗ только в случае необходимости совершенствования порядка регулирования землепользования и застройки на соответствующей территории городского округа.
При этом суду не представлены доказательства наличия объективной необходимости изменения территориальной зоны "Зона застройки индивидуальными и жилыми домами блокированной застройки (Жи)" на зону "Зону городских лесов (Рл)".
Разрешая вопрос о соответствии нормативного правового акта законодательству, имеющему большую юридическую силу, суд приходит к следующим выводам.
В соответствии с пунктом 8 статьи 1 ГрК РФ правила землепользования и застройки являются документом градостроительного зонирования, в котором устанавливаются территориальные зоны, градостроительные регламенты, порядок применения такого документа и порядок внесения в него изменений. Составной частью правил землепользования и застройки является карта градостроительного зонирования (подпункт 2 пункта 2 статьи 30 ГрК РФ), содержащая границы территориальных зон (пункт 4 статьи 30 ГрК РФ).
Законодательство о градостроительной деятельности и изданные в соответствии с ним нормативные правовые акты основываются в том числе на принципах обеспечения комплексного и устойчивого развития территории на основе территориального планирования, градостроительного зонирования и планировки территории, сбалансированного учета экологических, экономических, социальных и иных факторов при осуществлении градостроительной деятельности, осуществления градостроительной деятельности с соблюдением требований сохранения объектов культурного наследия и особо охраняемых природных территорий (статья 2 ГрК РФ).
Пункт 3 статьи 1 ГрК РФ регламентирует, что устойчивое развитие территорий заключается в обеспечении при осуществлении градостроительной деятельности безопасности и благоприятных условий жизнедеятельности человека, ограничение негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и обеспечение охраны и рационального использования природных ресурсов в интересах настоящего и будущего поколений.
Из пункта 1 статьи 9 ГрК РФ следует, что территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.
В силу пунктов 2, 5, 6, 7, 8 статьи 1 ГрК РФ установление территориальных зон конкретизирует положения документов территориального планирования в целях установления правового режима использования земельных участков, не изменяя параметры планируемого развития территорий, предусмотренные для соответствующей функциональной зоны.
Подпунктом 1 пункта 2 статьи 33 ГрК РФ предусмотрено, что несоответствие правил землепользования и застройки муниципального образования генеральному плану, в том числе в части картографического материала, которым устанавливаются территориальные зоны, является основанием для рассмотрения вопроса о приведении их в соответствие с указанным документом территориального планирования.
В силу пункта 3 статьи 9 ГрК РФ документы территориального планирования являются обязательными для органов государственной власти, органов местного самоуправления при принятии ими решений и реализации таких решений.
Таким образом, для гармоничного развития территорий задача органов местного самоуправления при разработке документов территориального планирования состоит в необходимости обеспечения справедливого баланса между общественными интересами и правами частных лиц путем согласования этих прав и интересов, в том числе в сфере обеспечения благоприятных условий жизни.
При подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются, в том числе с учетом функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных генеральным планом поселения (подпункт 2 пункта 1 статьи 34 ГрК РФ).
Анализ вышеперечисленных положений федерального законодательства позволяет сделать вывод о необходимости соблюдения принципа соответствия правил землепользования и застройки генеральному плану. Данная правовая позиция выражена в апелляционном определении Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда РФ от 13 сентября 2018 г. N 81-АПГ18-11.
Из системного толкования положений подпунктов 2, 5, 6, 7 и 8 статьи 1, части 15 статьи 35ГрК РФ следует, что установление территориальных зон конкретизирует положения документов территориального планирования в целях определения правового режима использования земельных участков, не изменяя при этом назначение территории, отнесенной к функциональным зонам.
Вместе с тем из материалов дела следует, что согласно карте градостроительного зонирования Петрозаводского городского округа, входящего в состав Правил землепользования и застройки Петрозаводского городского округа, земельный участок с кадастровым номером N, площадью 961 кв.м, полностью располагается в территориальной зоне "Жи". Прилегающий к нему земельный участок, площадью 429 кв.м в кадастровом квартале N, испрашиваемый административным истцом для перераспределения, полностью находится в зоне "Рл", установленной оспариваемым решением.
В соответствии с Генеральным планом г.Петрозаводска прилегающий к земельному участку с кадастровым номером N вышеуказанный земельный участок площадью 429 кв.м расположен в функциональной зоне индивидуальной, блокированной и коттеджной застройки.
Таким образом, оспариваемое правовое регулирование нарушает требования градостроительного законодательства, поскольку осуществлено без учета положений генерального плана муниципального образования, согласно которому названный выше земельный участок из земель, государственная собственность на которые не разграничена, расположен в функциональной зоне "зона индивидуальной, блокированной и коттеджной застройки", рекреационная зона в отношении рассматриваемой территории не установлена.
Судом отклоняются доводы представителя ответчика о том, что положения ЗК РФ о перераспределении земельных участков вступили в силу с 01 марта 2015 г., тогда как право собственности административного истца на земельный участок зарегистрировано 22 июля 2010 г. и возможность предоставления земельного участка в испрашиваемых границах у него отсутствовала, поскольку в настоящее время административный истец обладает правом на перераспределение земельного участка.
Принимая во внимание, что защите подлежит нарушенное право, принадлежащий Ли Р.В. на праве собственности земельный участок с кадастровым номером N не расположен в территориальной зоне "Зона городских лесов (Рл)", суд приходит к выводу о частичном удовлетворении исковых требований: признает не действующим оспариваемое решение Петрозаводского городского Совета от 16 сентября 2014 г. N 27/28-438 в части установления на Карте градостроительного зонирования Петрозаводского городского округа, входящей в состав ПЗЗ, территориальной зоны "Зона городских лесов (Рл)" в отношении расположенного в кадастровом квартале N земельного участка, площадью 429 кв.м в границах точек со следующими координатами в системе координат N.
Проверка оспариваемого нормативного правового акта в части установления территориальной зоны "Рл. Зона городских лесов" в кадастровом квартале N, как это изложено в просительной части уточненных исковых требований, способом защиты права не является, прав административного истца не восстановит, в отличие от удовлетворения вышеуказанных исковых требований, в связи с чем в указанной части требования Ли Р.В. судом отклоняются.
В соответствии с пунктом 38 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25.12.2018 N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами", если нормативный правовой акт до вынесения решения суда применялся и на основании этого акта были реализованы права граждан и организаций, суд может признать его не действующим полностью или в части со дня вступления решения в законную силу.
Поскольку установлено применение оспариваемого нормативного правового акта, на основе которого реализованы права граждан и юридических лиц, суд признает его не действующим в оспариваемой части с момента вступления решения суда в законную силу.
С учетом положений пункта 4 статьи 215 КАС РФ сообщение о принятии решения судом подлежит опубликованию в течение одного месяца со дня вступления в законную силу в официальном печатном издании органа местного самоуправления.
В соответствии со статьей 111 КАС РФ в пользу Ли Р.В. подлежат взысканию с административного ответчика расходы по уплаченной государственной пошлине в размере 300 руб.
Руководствуясь статьями 175-180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд
РЕШИЛ:
административное исковое заявление Ли Р.В. удовлетворить частично.
Признать не действующим со дня вступления в законную силу решения суда решения Петрозаводского городского Совета от 16 сентября 2014 г. N 27/28-438 "О внесении изменений в Правила землепользования и застройки Петрозаводска в границах Петрозаводского городского округа" в части установления на Карте градостроительного зонирования Петрозаводского городского округа, входящего в состав Правил землепользования и застройки Петрозаводского городского округа, территориальной зоны "Рл. Зона городских лесов" в отношении земельного участка, площадью 429 кв.м, расположенного в кадастровом квартале N, в границах точек со следующими координатами в системе координат N.
В остальной части требований отказать.
Обязать Петрозаводский городской Совет опубликовать сообщение о решении суда в течение месяца со дня его вступления в законную силу в официальном печатном органе Петрозаводского городского Совета.
Взыскать с Петрозаводского городского Совета в пользу Ли Р.В. расходы по уплате государственной пошлины, в размере 300руб.
Решение может быть обжаловано во Второй апелляционный суд общей юрисдикции через Верховный Суд Республики Карелия в течение месяца со дня принятия решения в окончательной форме.
Судья Н.Е. Иванова
Мотивированно решение составлено 31.05.2021


Электронный текст документа
подготовлен и сверен по:
файл-рассылка