Решение Нижегородского областного суда от 15 января 2020 года №3а-887/2019, 3а-12/2020

НИЖЕГОРОДСКИЙ ОБЛАСТНОЙ СУД

РЕШЕНИЕ

от 15 января 2020 года Дело N 3а-12/2020
Именем Российской Федерации
г. Нижний Новгород 15 января 2020 года
Нижегородский областной суд в составе председательствующего судьи Нуждина В.Н.,
при секретаре судебного заседания Семенюк Ю.С.,
с участием прокурора ФИО8, административного истца ФИО3, представителя административного истца ФИО10, представителя городской Думы города ФИО1 И.В., представителя департамента градостроительной деятельности и развития агломераций Нижегородской области ФИО9, представителя администрации города Нижнего Нов[адрес] Е.В.
рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению ФИО3 о признании недействующими отдельных положений Генерального плана Нижнего Новгорода, Правил землепользования и застройки города Нижнего Новгорода,
УСТАНОВИЛ:
17 марта 2010 года городской Думой города Нижнего Новгорода принято постановление N 22 "О Генеральном плане города Нижнего Новгорода" (далее также - постановление от 17 марта 2010 года [номер], Генеральный план).
Постановление от 17 марта 2010 года N 22 опубликовано в газетах "День города. Нижний Новгород" от 09 апреля 2010 года N 26 (448), от 14 августа 2015 года N 64 (1009) (приложения 1- 3), 19-25 августа 2015 года N 65 (1010) (приложения 1-3).
Опубликованными в установленном порядке решениями городской Думы города Нижнего Новгорода (от 21 июня 2011 г. N 80, от 23 ноября 2011 г. N 177, от 21 марта 2012 г. N 36, от 26 апреля 2012 г. N 43, от 23 мая 2012 г. N 80, от 12 июля 2012 г. N 111, от 26 сентября 2012 г. N 122, от 21 ноября 2012 г. N 191, от 20 марта 2013 г. N 33, от 24 апреля 2013 г. N 56, от 29 мая 2013 г. N 74, от 26 июня 2013 г. N 95, от 18 сентября 2013 г. N 115, от 16 октября 2013 г. N 136, от 20 ноября 2013 г. N 150, от 18 декабря 2013 г. N 174, от 29 января 2014 г. N 10, от 19 марта 2014 г. N 41, от 28 мая 2014 г. N 82, от 25 июня 2014 г. N 101, от 24 сентября 2014 г. N 126, от 19 ноября 2014 г. N 179, от 17 декабря 2014 г. N 203) и постановлениями Правительства Нижегородской области (от 27 апреля 2015 г. N 247, от 8 мая 2015 г. N 280, от 14 декабря 2015 г. N 827, от 18 января 2016 г. N 10, от 04 мая 2016 г. N 250, от 17 мая 2016 г. N 280, от 27 мая 2016 г. N 312, от 30 июня 2016 г. N 418, от 15 июля 2016 г. N 462, от 10 августа 2016 г. N 526, от 23 августа 2016 г. N 564, от 3 ноября 2016 г. N 746, от 16 ноября 2016 г. N 774, от 25 ноября 2016 г. N 805, от 01 декабря 2016 г. N 827, от 22 декабря 2016 г. N 882, от 17 января 2017 г. N 8, от 03 марта 2017 г. N 118, от 27 апреля 2017г. N 271, от 31 мая 2017 г. N 361, от 22 августа 2017 г. N 622, от 27 октября 2017 г. N 765, от 22 декабря 2017 г. N 933, от 22 декабря 2017 г. N 935, от 03 апреля 2018 г. N 226, от 04 апреля 2018 г. N 234, от 30 июля 2018 г. N 548, от 12 октября 2018 г. N 679, от 01 ноября 2018 г. N 730, от 22 марта 2019 г. N 152, от 13.05.2019 г. N 259, от 21.05.2019 г. N 268) в Генеральный план внесены изменения.
30 марта 2018 года департаментом градостроительной деятельности и развития агломераций Нижегородской области издан приказ N 07-01-06/22 "Об утверждении Правил землепользования и застройки города Нижнего Новгорода" (далее также - приказ департамента градостроительной деятельности и развития агломераций Нижегородской области от 30 марта 2018 года N 07-01-06/22, Правила землепользования и застройки).
Приказ департамента градостроительной деятельности и развития агломераций Нижегородской области от 30 марта 2018 года N 07-01-06/22 опубликован на официальном сайте департамента градостроительной деятельности и развития агломераций Нижегородской области в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет".
ФИО3 обратилась в ФИО4 областной суд с административным исковым заявлением о признании недействующими с момента вступления решения в законную силу
- Генеральный план города Нижнего Новгорода, утвержденный постановлением городской Думы города Нижнего Новгорода от 17 марта 2010 года N 22 "О Генеральном плане города Нижнего Новгорода", в части отображения границы имеющихся функциональных и территориальных зон (ЖМ-3 - зона многоквартирной высокоплотной, многоэтажной застройки, П*ТЖсм - зона реорганизации застройки в смешанную многоквартирную и общественную застройку, зона инженерной подготовки территории по предотвращению затопления паводком 1% обеспеченности р. Волга) на карте генерального плана, охватывающей земельный участок с кадастровым номером [номер], принадлежащий ФИО3;
- Правила землепользования и застройки города Нижнего Новгорода, утвержденные приказом от 30 марта 2018 года [номер] департамента градостроительной деятельности и развития агломерация Нижегородской области, в части отображения границы имеющихся функциональных и территориальных зон (ЖМ-3 - зона многоквартирной высокоплотной, многоэтажной застройки, П*ТЖсм - зона реорганизации застройки в смешанную многоквартирную и общественную застройку, зона инженерной подготовки территории по предотвращению затопления паводком 1% обеспеченности р. Волга) на карте градостроительного зонирования территории, охватывающей земельный участок с кадастровым номером [номер], принадлежащий ФИО3.
В обоснование заявленных требований административный истец указал на то, что ФИО3 является собственником вышеназванного земельного участка, относящегося к категории земель: земли населенных пунктов, разрешенное использование: под индивидуальный жилой дом. Согласно Генеральному плану города Нижнего Новгорода, Правил землепользования и застройки города Нижнего Новгорода указанный земельный участок расположен в функциональной и территориальной зонах ЖМ-3 - зона многоквартирной высокоплотной, многоэтажной застройки и П*ТЖсм - зона реорганизации застройки в смешанную многоквартирную и общественную застройку. Нахождение земельного участка с кадастровым номером [номер] в указанных зонах нарушает права административного истца на использование земельного участка в соответствии с видом разрешенного использования вышеуказанного земельного участка.
ФИО3 обратилась в администрацию города Нижнего Новгорода (Департамент градостроительного развития и архитектуры) с Уведомлением о планируемых строительстве или реконструкции объекта индивидуального жилищного строительства или садового дома. В выдачи разрешения на строительство (реконструкцию) объекта индивидуального жилищного строительства было отказано по причине расположения земельного участка с кадастровым номером [номер] в границах функциональной зоны ТЖсм (зона многоквартирной высокоплотной, многоэтажной застройки), и в границах территориальной зоны П*ТЖсм (зона реорганизации застройки в смешанную многоквартирную и общественную застройку), в которых не допускается строительство (реконструкция) индивидуального жилищного строительства. В перечни видов разрешенного использования земельного участка, установленных для указанной территориальной зоны, вид разрешенного использования - индивидуальное жилищное строительство отсутствует.
В соответствии с Генеральным планом, Правилами землепользования и застройки, принадлежащий административному истцу земельный участок с кадастровым номером [номер] находится в вышеуказанных функциональной и территориальной зонах, что явилось основанием для отказа в выдаче разрешения на строительства дома на принадлежащем административному истцу на праве собственности земельном участке в соответствии с разрешенным использованием.
По мнению административного истца, при разработке оспариваемых нормативных правовых актов административные ответчики, вышли за пределы своей компетенции, незаконно указали в оспариваемых нормативных правовых актах на наличие на территории охватывающий земельный участок с кадастровым номером [номер] вышеуказанных функциональной зоны (зона многоквартирной высокоплотной, многоэтажной застройки) и территориальной зоны (зона реорганизации застройки в смешанную многоквартирную и общественную застройку, зона инженерной подготовки территории по предотвращению затопления паводком 1% обеспеченности р. Волга). Включение земельного участка с кадастровым номером [номер] в вышеуказанные функциональную и территориальную зоны привело к ограничению прав ФИО3 как собственника объекта недвижимого имущества, поскольку в данном случае собственник ограничен в возможности использовать земельный участок по своему целевому назначению - для индивидуального жилищного строительства. Земельный участок с кадастровым номером [номер] был отнесен к зоне многоквартирной высокоплотной, многоэтажной застройки без учета принципов законодательства о градостроительной деятельности, в то время как в целях обеспечения благоприятных условий жизнедеятельности собственника земельного участка, с учетом интересов правообладателя земельного участка, последний должен был отнесен к территориальной зоне жилой застройки. При этом зона многоквартирной высокоплотной, многоэтажной застройки была установлена без учета существующего землепользования, без учета фактического использования земельного участка с кадастровым номером [номер], предназначенного для индивидуального жилищного строительства.
Помимо вышеизложенного, административный истец указал, что Генеральный план города Нижнего Новгорода и Правила землепользования и застройки города Нижнего Новгорода приняты с нарушением порядка и процедуры их принятия.
Исходя из изложенных обстоятельств, административным истцом фактически оспариваются положения Генерального плана города Нижнего Новгорода и Правил землепользования и застройки города Нижнего Новгорода в части расположения земельного участка с кадастровым номером [номер] в границах функциональной зоны ЖМ-3 (зона многоквартирной высокоплотной, многоэтажной застройки), и территориальной зоны П*ТЖсм (зона реорганизации застройки в смешанную многоквартирную и общественную застройку).
В судебном заседании административный истец ФИО3, ее представитель ФИО10 просили административное исковое заявление удовлетворить по изложенным в нем основаниям, указав, что Генеральный план города Нижнего Новгорода и Правил землепользования города Нижнего Новгорода приняты с нарушением порядка и процедуры принятия.
В судебном заседании представитель городской Думы города Нижнего Нов[адрес] И.В., представитель департамента градостроительной деятельности и развития агломераций Нижегородской области ФИО9, представитель администрации города Нижнего Нов[адрес] Е.В. просили в удовлетворении административного искового заявления отказать, поскольку земельный участок административного истца согласно документам территориального планирования и градостроительного зонирования расположен в функциональной и территориальной зонах многоквартирной высокоплотной, многоэтажной застройки.
Иные лица, участвующие в деле, в судебное заседание не явились, о времени и месте судебного разбирательства извещены надлежащим образом, причины неявки суду не сообщили, в связи с чем, оснований для отложения судебного заседания не имеется.
Заслушав объяснения явившихся по делу лиц, заключение прокурора ФИО8, полагавшего, что оснований для удовлетворения административного искового заявления не имеется, обсудив доводы административного искового заявления и возражений на него, исследовав материалы дела, установив юридически значимые обстоятельства, суд приходит к следующим выводам.
В соответствии с частью 1 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее также - КАС РФ) с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.
Судом установлено, что ФИО3 является собственником объекта недвижимого имущества: земельного участка, площадь 1209+/-12 кв.м., кадастровый номер [номер], категория земель: земли населенных пунктов, вид разрешенного использования: под индивидуальный жилой дом, адрес объекта: ФИО4 [адрес] ФИО6, [адрес].
На указанном земельном участке расположен принадлежащий ФИО3 на праве собственности объект капитального строительства - жилой дом с кадастровым номером [номер], наименование: жилой дом, площадью 538,8 кв.м. (год ввода в эксплуатацию 2009).
ФИО3 обратилась в администрацию города Нижнего Новгорода (департамент градостроительного развития и архитектуры) с уведомлением о планируемом строительстве объекта индивидуального жилищного строительства, расположенного по адресу: ФИО4 [адрес] ФИО6, [адрес], в чем администрацией города Нижнего Новгорода было отказано, в связи с несоответствием в уведомлении параметров предельным параметрам разрешенного строительства, реконструкции объекта индивидуального жилищного строительства на земельном участке, а именно: земельный участок с кадастровым номером [номер], расположен в территориальной зоне П*ТЖсм (зона реорганизации застройки в смешанную многоквартирную и общественную застройку). В территориальной зоне П*ТЖсм вид разрешенного использования - индивидуальное жилищное строительство отсутствует. Градостроительные регламенты территориальной зоны П*ТЖсм установлены статьей 36.9 Правил землепользования и застройки в городе Нижнем Новгороде, согласно которым размещение объектов капитального строительства в указанной территориальной зоне осуществляется при условии обязательной подготовки документации по планировке территории, при этом подготовка документации по планировке территории осуществляется в соответствии с градостроительными регламентами территориальной зоны ТЖсм. Параметры объектов капитального строительства территориальной зоны П*ТЖсм не установлены. Установление параметров возможно путем разработки и утверждения проекта планировки территории в соответствии с градостроительными регламентами территориальной зоны ТЖсм. Параметры планируемого к строительству объекта - индивидуального жилого дома не соответствуют предельным параметрам разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства, установленным Правилами землепользования и застройки для территориальной зоны ТЖсм. В перечне видов разрешенного использования земельного участка, установленных для территориальной зоны ТЖсм, вид разрешенного использования - индивидуальное жилищное строительство отсутствует. Земельный участок с кадастровым номером [номер] расположен в зоне инженерной подготовки территории по предотвращению затопления паводком 1% обеспеченности р. Волга.
В соответствии с частями 1, 4 статьи 3 Градостроительного кодекса Российской Федерации, законодательство о градостроительной деятельности состоит из настоящего Кодекса, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить настоящему Кодексу.
К полномочиям органов местного самоуправления городских округов в области градостроительной деятельности относятся, в том числе: подготовка и утверждение документов территориального планирования городских округов; утверждение правил землепользования и застройки городских округов; утверждение документации по планировке территории в случаях, предусмотренных настоящим Кодексом (часть 3 статьи 8 ГрК РФ).
В соответствии с пунктом 3 части 1 статьи 18 Градостроительного кодекса Российской Федерации, генеральные планы городских округов являются документами территориального планирования муниципальных образований.
Согласно положениям части 1 статьи 24 Градостроительного кодекса Российской Федерации, определяющей порядок подготовки и утверждения генерального плана поселения, генерального плана городского округа, генеральный план поселения, генеральный план городского округа, в том числе внесение изменений в такие планы, утверждаются соответственно представительным органом местного самоуправления поселения, представительным органом местного самоуправления городского округа.
В силу положений части 1 статьи 32 Градостроительного кодекса Российской Федерации, которой установлен порядок утверждения правил землепользования и застройки, правила землепользования и застройки утверждаются представительным органом местного самоуправления, за исключением случаев, предусмотренных статьей 63 настоящего Кодекса.
Как установлено статьей 8.2 Градостроительного кодекса Российской Федерации, полномочия органов местного самоуправления и органов государственной власти субъекта Российской Федерации в области градостроительной деятельности, установленные настоящим Кодексом, могут быть перераспределены между ними в порядке, предусмотренном частью 1.2 статьи 17 Федерального закона от 06 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее также - Федеральный закон от 06 октября 2003 года N 131-ФЗ).
В целях реализации приведенных положений статьи 8.2 Градостроительного кодекса Российской Федерации, части 1.2 статьи 17 Федерального закона от 06 октября 2003 года N 131-ФЗ, а также пункта 6.1 статьи 26.3 Федерального закона от 06 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (далее также - Федеральный закон от 06 октября 1999 года N 184-ФЗ) на территории Нижегородской области принят и действует Закон Нижегородской области от 23 декабря 2014 года N 197-З "О перераспределении отдельных полномочий между органами местного самоуправления муниципальных образований Нижегородской области и органами государственной власти Нижегородской области" (далее также - Закон Нижегородской области от 23 декабря 2014 года N 197-З), которым перераспределены отдельные полномочия городских, сельских поселений, муниципальных районов, городских округов Нижегородской области между органами местного самоуправления муниципальных образований Нижегородской области и органами государственной власти Нижегородской области.
Пунктом 1 части 1 статьи 2 Закона Нижегородской области от 23 декабря 2014 года N 197-З (в редакциях, действовавших на момент внесения изменений в Генеральный план) на Правительство Нижегородской области возложено осуществление полномочий органов местного самоуправления городских поселений Нижегородской области, по утверждению генеральных планов городских поселений, утверждение изменений в генеральные планы городских поселений, за исключением полномочий по организации и проведению публичных слушаний.
В соответствии с подпунктом "а" пункта 2 статьи 21, статьей 4 Закона Нижегородской области от 23 декабря 2014 года N 197-З (в редакции, действующей с 01 января 2018 года), пунктом 3.6.2 Положения о департаменте градостроительной деятельности и развития агломераций Нижегородской области, утвержденного постановлением Правительства Нижегородской области от 25 июля 2007 года N 248 (далее также - Положение о департаменте), департамент градостроительной деятельности и развития агломераций Нижегородской области осуществляет такие полномочия органов местного самоуправления городского округа город Нижний Новгород, городского округа город Дзержинск, Богородского и Кстовского муниципальных районов Нижегородской области, городских и сельских поселений, входящих в состав Богородского и Кстовского муниципальных районов Нижегородской области как утверждение правил землепользования и застройки городских округов, городских и сельских поселений, утверждение изменений в правила землепользования и застройки городских округов, городских и сельских поселений, за исключением полномочий по организации и проведению публичных слушаний.
Проанализировав указанные и иные положения ГрК РФ во взаимосвязи с нормами Федерального закона от 06 октября 2003 года N 131-ФЗ, Федерального закона от 06 октября 1999 года N 184-ФЗ, Закона Нижегородской области от 23 декабря 2014 года N 197-З, Закона Нижегородской области от 03 октября 2007 года N 129-З "О Правительстве Нижегородской области", Положения о департаменте, Устава Нижегородской области, Устава города Нижнего Новгорода, оценив представленные в материалы дела доказательства, суд приходит к выводу о том, что Генеральный план и Правила землепользования и застройки, а равно нормативные правовые акты о внесении в них изменений приняты в пределах полномочий и в соответствии с компетенцией уполномоченных на то органов (на дату их издания), с соблюдением требований законодательства к их форме и виду, процедуре их принятия, включая предусмотренной статьями 24-25, 31-32 ГрК РФ процедуре, и правилам введения их в действие.
Постановление от 17 марта 2010 года N 22 опубликовано в газетах "День города. Нижний Новгород" от 09 апреля 2010 года N 26 (448), от 14 августа 2015 года N 64 (1009) (приложения 1- 3), 19-25 августа 2015 года N 65 (1010) (приложения 1-3).
Приказ департамента градостроительной деятельности и развития агломераций Нижегородской области от 30 марта 2018 года N 07-01-06/22 опубликован на официальном сайте департамента градостроительной деятельности и развития агломераций Нижегородской области в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет".
Приходя к такому выводу, суд исходит из того, что вступившими в законную силу решением Нижегородского областного суда от 13 июля 2018 года по административному делу N 3а-418/2018, оставленным без изменения апелляционным определением Судебной коллегии по административным делам Верховного суда Российской Федерации от 28 ноября 2018 года N 9-АПГ18-17, решением Нижегородского областного суда от 12 декабря 2018 года по административному делу N 3а-657/2018, оставленным без изменения апелляционным определением Судебной коллегии по административным делам Верховного суда Российской Федерации от 03 апреля 2019 года N 9-АПА19-3, решением Нижегородского областного суда от 09 апреля 2019 года, оставленным без изменения апелляционным определением Судебной коллегии по административным делам Верховного суда Российской Федерации от 22 августа 2019 года N 9-АПА19-21, вступившим в законную силу решением Нижегородского областного суда от 15 ноября 2018 года, по административному делу N 3а-601/2018, были установлены обстоятельства соблюдения процедуры принятия и правил введения в действие оспариваемых нормативных правовых актов, а также ряд иных обстоятельств, имеющих юридическое значение для настоящего дела.
Данные обстоятельства имеют преюдициальное значение для неопределенного круга лиц при рассмотрении других дел (пункт 38 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами").
Принимая во внимание изложенное, доводы административного истца о том, что Генеральный план города Нижнего Новгорода и Правила землепользования и застройки города Нижнего Новгорода приняты с нарушением полномочий органов, издавших оспариваемые нормативные правовые акты, с нарушением порядка и процедуры их принятия, являются необоснованными.
Оспаривая Генеральный план и Правила землепользования и застройки в части отнесения земельного участка с кадастровым номером [номер] к функциональной зоне Жм-3 - "зона многоквартирной высокоплотной, многоэтажной застройки" и к территориальной зоне П*ТЖсм - "зона реорганизации застройки в смешанную многоквартирную и общественную застройку", административный истец указал, что оспариваемые нормативные правовые акты противоречат требованиям земельного и градостроительного законодательства, приняты без учета фактически сложившегося землепользования, что делает невозможным использование участка по целевому назначению. Административный истец связывает свое нарушенное право исключительно с установлением в отношении земельного участка с кадастровым номером [номер] вышеуказанных функциональной и территориальной зон.
По общему правилу градостроительная деятельность - деятельность по развитию территорий, в том числе городов и иных поселений, осуществляемая в виде территориального планирования, градостроительного зонирования, планировки территории, архитектурно-строительного проектирования, строительства, капитального ремонта, реконструкции объемов капитального строительства, эксплуатации зданий, сооружений; территориальное планирование - планирование развития территорий, в том числе для установления функциональных зон, определения планируемого размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения (пункты 1 и 2 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации).
В силу пунктов 1-12 статьи 2 Градостроительного кодекса Российской Федерации законодательство о градостроительной деятельности и изданные в соответствии с ним нормативные правовые акты базируются на принципах обеспечения устойчивого развития территорий на основе территориального планирования и градостроительного зонирования; обеспечения сбалансированного учета экологических, экономических, социальных и иных факторов при осуществлении градостроительной деятельности; осуществления строительства на основе документов территориального планирования, правил землепользования и застройки и документации по планировке территории; участия граждан и их объединений в осуществлении градостроительной деятельности, обеспечения свободы такого участия; осуществления градостроительной деятельности с соблюдением требований сохранения объектов культурного наследия и особо охраняемых природных территорий.
Пунктом 2 статьи 1, частью 1 статьи 9 Градостроительного кодекса Российской Федерации, предусмотрено, что территориальное планирование, т.е. планирование развития территорий, осуществляется в том числе для установления функциональных зон, определения планируемого размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения и направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.
В свою очередь, градостроительное зонирование территорий муниципальных образований осуществляется в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов (пункт 6 статьи 1 ГрК РФ).
К документам территориального планирования муниципального образования относятся генеральные планы городских округов (пункт 3 части 1 статьи 18 ГрК РФ), а правила землепользования и застройки являются документом градостроительного зонирования (пункт 8 статьи 1 ГрК РФ).
Утверждение в документах территориального планирования границ функциональных зон не влечет за собой изменение правового режима земель, находящихся в границах указанных зон (часть 12 статьи 9 ГрК РФ).
В силу части 3 статьи 9 Градостроительного кодекса Российской Федерации, документы территориального планирования являются обязательными для органов государственной власти, органов местного самоуправления при принятии ими решений и реализации таких решений.
Из указанного следует, что генеральный план муниципального образования, как документ территориального планирования, утверждаемый на значительный период времени, определяет назначение территорий для обеспечения их устойчивого развития.
При подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются, в том числе, с учетом функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных генеральным планом муниципального образования, сложившейся планировки территории и существующего землепользования (пункты 2, 4 части 1 статьи 34 ГрК РФ).
Правила землепользования и застройки включают в себя, в том числе карту градостроительного зонирования, градостроительные регламенты (часть 2 статьи 30 ГрК РФ).
На карте градостроительного зонирования устанавливаются границы территориальных зон. Границы территориальных зон должны отвечать требованию принадлежности каждого земельного участка только к одной территориальной зоне. Территориальные зоны, как правило, не устанавливаются применительно к одному земельному участку (часть 4 статьи 30 ГрК).
Установление территориальных зон конкретизирует положения документов территориального планирования в целях установления правового режима использования земельных участков, не изменяя при этом параметры планируемого развития территорий, предусмотренных для соответствующей функциональной зоны (пункты 2, 5, 6, 7 и 8 статьи 1, пункт 1 части 2 статьи 33 ГрК РФ). Несоответствие правил землепользования и застройки муниципального образования генеральному плану, в том числе в части картографического материала, которым устанавливаются территориальные зоны, является основанием для рассмотрения вопроса о приведении их в соответствие с указанным документом территориального планирования (часть 15 статьи 35 ГрК РФ).
Как ранее уже отмечалось, ФИО3 является собственником объекта недвижимого имущества: земельного участка, площадь 1209+/-12 кв.м., кадастровый номер [номер], категория земель: земли населенных пунктов, вид разрешенного использования: под индивидуальный жилой дом, адрес объекта: ФИО4 [адрес] ФИО6, [адрес].
На указанном земельном участке расположен принадлежащий ФИО3 на праве собственности объект капитального строительства - жилой дом с кадастровым номером [номер], наименование: жилой дом, площадью 538,8 кв.м. (год ввода в эксплуатацию 2009).
Согласно Генеральному плану города Нижнего Новгорода, утвержденному постановлением городской Думы города Нижнего Новгорода от 17 марта 2010 года N 22, Правилам землепользования и застройки города Нижнего Новгорода, утвержденные приказом департамента градостроительной деятельности и развития агломераций Нижегородской области от 30 марта 2018 года [номер], спорный земельный участок с кадастровым номером [номер] находится в территориальной зоне П*ТЖсм (зона реорганизации застройки в смешанную многоквартирную и общественную застройку), которая соответствует функциональной зоне Жм-3 (зона многоквартирной высокоплотной, многоэтажной застройки).
Согласно представленным картографическим материалам Генерального плана города Нижнего Новгорода, земельный участок с кадастровым номером [номер] по состоянию на 17 марта 2010 года был включен в функциональную зону Жм-2 (зона многоквартирной среднеплотной, среднеэтажной застройки).
Постановлением администрации города Нижнего Новгорода от 25 марта 2011 года N 1124 принято решение о подготовке предложений о внесении изменений в генеральный план города Нижнего Новгорода, утвержденный постановлением городской Думы города Нижнего Новгорода от 17 марта 2010 года N 22.
Постановлением главы города Нижнего Новгорода от 08 апреля 2011 года N 35-п назначены публичные слушания по вопросу внесения изменений в Генеральный план города Нижнего Новгорода по проекту решения городской Думы города Нижнего Новгорода "О внесении изменений в генеральный план города Нижнего Новгорода, утвержденный постановлением городской Думы города Нижнего Новгорода от 17 марта 2010 года N 22", в том числе, в части изменения зоны Жм-2 - зона многоквартирной среднеплотной, среднеэтажной застройки на зону Жм-3 - зона многоквартирной высокоплотной, многоэтажной застройки, охватывающий земельный участок с кадастровым номером [номер].
Решением городской Думы города Нижнего Новгорода от 21 июня 2011 года N 80 в Генеральный план города Нижнего Новгорода внесены соответствующие изменения.
Каких-либо изменений относительно функциональной зоны земельного участка с кадастровым номером [номер] в Генеральный план впоследствии не вносилось.
Таким образом, территориальная зона земельного участка с кадастровым номером [номер] отображенная на карте градостроительного зонирования территории Правил землепользования и застройки соответствует функциональной зоне отображенной на картах Генерального плана.
Доказательств с достоверностью свидетельствующих о том, что земельный участок с кадастровым номером [номер] расположен в иной функциональной зоне, материалы дела не содержат и сторонами не представлено.
Принимая во внимание изложенное, а также анализ схем функционального зонирования в соответствии с Генеральным планом города Нижнего Новгорода, схем территориального зонирования в соответствии с Правилами землепользования и застройки города Нижнего Новгорода, включая фрагменты схем в увеличенном масштабе, суд приходит к выводу, что земельный участок с кадастровым номером [номер], расположен в границах функциональной зоны Жм-3 - зона многоквартирной высокоплотной, многоэтажной застройки.
При таких обстоятельствах, наличие в документах кадастрового учета сведений о виде разрешенного использования земельного участка с кадастровым номером [номер] - "под индивидуальный жилой дом", не влечет за собой возможность признания оспариваемого Генерального плана недействующим, как противоречащего нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.
Как указано выше, Генеральный план городского округа является документом территориального планирования, который должен учитывать цели устойчивого развития территорий (статья 9 ГрК РФ).
Генеральный план городского округа, определяя назначение территорий исходя из планов развития территории в целом, может не соответствовать ее фактическому использованию, допуская потенциальное изменение назначения территории, поскольку генеральные планы городских округов определяют стратегию градостроительного развития городского округа и условия формирования среды жизнедеятельности. Действующее градостроительное законодательство не содержит норм, обязывающих органы власти при принятии генерального плана городского округа определять функциональные зоны в соответствии с фактическим использованием территории, поскольку генеральный план является документом территориального планирования, несет функцию определения назначения территории исходя из планов развития территории городского округа в целом и не направлен на фиксацию существующего положения.
Суд полагает, что с учетом целевого назначения такого документа, как генеральный план городского округа, и возможности отражения в нем элементов перспективного развития территорий, федеральный законодатель предусмотрел в Градостроительном кодексе Российской Федерации норму права, устанавливающую, что утверждение в документах территориального планирования границ функциональных зон не влечет за собой изменение правового режима земель, находящихся в границах указанных зон (часть 12 статьи 9 ГрК РФ).
С учетом приведенных выше положений закона, устанавливающего назначение такого документа, как генеральный план городского округа, суд считает, что указание на картах Генерального плана города Нижнего Новгорода границ функциональной зоны зона многоквартирной высокоплотной, многоэтажной застройки (Жм-3), не приводит к противоречию Генерального плана города Нижнего Новгорода нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, в том числе и нормам Градостроительного кодекса Российской Федерации.
Принимая во внимание изложенное, в удовлетворении требований административного истца о признании недействующим со дня принятия Генеральный план города Нижнего Новгорода, утвержденный постановлением городской Думы города Нижнего Новгорода от 17 марта 2010 года N 22 "О Генеральном плане города Нижнего Новгорода", в части отображения границы имеющихся функциональных и территориальных зон (ЖМ-3 - зона многоквартирной высокоплотной, многоэтажной застройки, П*ТЖсм - зона реорганизации застройки в смешанную многоквартирную и общественную застройку, зона инженерной подготовки территории по предотвращению затопления паводком 1% обеспеченности р. Волга) на карте генерального плана, охватывающей земельный участок с кадастровым номером [номер], принадлежащий ФИО3, должно быть отказано.
В соответствии с положениями статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации, правила землепользования и застройки - документ градостроительного зонирования, который утверждается нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, нормативными правовыми актами органов государственной власти субъектов Российской Федерации - городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга и в котором устанавливаются территориальные зоны, градостроительные регламенты, порядок применения такого документа и порядок внесения в него изменений (пункт 8); градостроительное зонирование - зонирование территорий муниципальных образований в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов (пункт 6); территориальные зоны - зоны, для которых в правилах землепользования и застройки определены границы и установлены градостроительные регламенты (пункт 7).
Часть 4 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации и пункт 2 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации содержат правовые нормы, устанавливающие, что границы территориальных зон должны отвечать требованию принадлежности каждого земельного участка только к одной территориальной зоне.
Правила землепользования и застройки города Нижнего Новгорода состоят из текстовой и графических частей (карты границ территориальных зон города Нижнего Новгорода). Правила землепользования и застройки города Нижнего Новгорода содержат карты границ территориальных зон города Нижнего Новгорода и раздел "Градостроительные регламенты" с указанием видов территориальных зон и видов разрешенного использования.
Согласно Картам территориальных зон города Нижнего Новгорода земельный участок с кадастровым номером [номер] полностью расположен в одной территориальной зоне П*ТЖсм - зона реорганизации застройки в смешанную многоквартирную и общественную застройку.
Согласно Градостроительному регламенту зоны реорганизации застройки в смешанную многоквартирную и общественную застройку П*ТЖсм, зона выделена в целях обеспечения комплексного и устойчивого развития городских территорий, выбора наиболее эффективного использования территории с учетом решений Генерального плана и предусматривающая изменения параметров, функции существующей застройки. Размещение объектов капитального строительства осуществляется при условии обязательной подготовки документации по планировке территории. Подготовка документации по планировке территории осуществляется в соответствии с градостроительными регламентами территориальной зоны ТЖсм (зона смешанной многоквартирной и общественной застройки).
Согласно Градостроительному регламенту зоны смешанной многоквартирной и общественной застройки ТЖсм, зона смешанной многоквартирной и общественной застройки выделена для обеспечения правовых условий сохранений и формирования кварталов, состоящих из жилых домов высотой застройки, среднеэтажной жилых домов квартирного типа и общественных зданий.
Согласно Градостроительному регламенту зоны многоквартирной высокоплотной застройки ТЖм-3, зона многоквартирной высокоплотной, многоэтажной застройки выделена для обеспечения правовых условий сохранения и формирования кварталах, состоящих из жилых домов высотной застройки и среднеэтажных жилых домов квартирного типа с минимально разрешенным набором услуг для местного населения.
Вид разрешенного использования - под индивидуальный жилой дом в градостроительном регламенте данной зоны отсутствует.
Таким образом, суд приходит к выводу о том, что на оспариваемой Карте градостроительного зонирования города Нижнего Новгорода (Схеме территориального зонирования города Нижнего Новгорода), которая является составной частью Правил землепользования и застройки города Нижнего Новгорода, утвержденных приказом департамента градостроительной деятельности и развития агломераций Нижегородской области от 30 марта 2018 года [номер], земельный участок с кадастровым номером [номер] расположен в одной территориальной зоне П*ТЖсм - зона реорганизации застройки в смешанную многоквартирную и общественную застройку. При этом указанная территориальная зона соответствует функциональной зоне установленной в Генеральном плане (Жм-3 - зона многоквартирной высокоплотной, многоэтажной застройки).
Принимая во внимание изложенное, суд считает, что содержание Карты градостроительного зонирования города Нижнего Новгорода (Схемы территориального зонирования Правил землепользования и застройки города Нижнего Новгорода), утвержденных приказом департамента градостроительной деятельности и развития агломераций Нижегородской области от 30 марта 2018 года [номер], в части установления территориальной зоны (П*ТЖсм) в границах земельного участка с кадастровым номером [номер] не противоречит нормативным правовым актам, имеющих большую юридическую силу.
Оценивая вышеприведенные доводы административного истца, суд считает, что часть 1 статьи 34 ГрК РФ кроме названного административным истцом условия формирования территориальных зон (сложившаяся планировка территории и существующего землепользования) предусматривает и иные условия, которые должны быть учтены при формировании территориальных зон (пункты 1, 2, 3, 5, 6 и 7). При этом положение пункта 4 части 1 статьи 34 ГрК РФ не является абсолютным и не может применяться в отрыве от иных положений указанной правовой нормы.
Согласно части 1 статьи 30 ГрК РФ правила землепользования и застройки разрабатываются в целях: создания условий для устойчивого развития территорий муниципальных образований, сохранения окружающей среды и объектов культурного наследия; создания условий для планировки территорий муниципальных образований; обеспечения прав и законных интересов физических и юридических лиц, в том числе правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства; создания условий для привлечения инвестиций, в том числе путем предоставления возможности выбора наиболее эффективных видов разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства. То есть, правовое регулирование градостроительной деятельности, осуществляемое в целях устойчивого развития территории, предусматривает необходимость соотнесения законных интересов лиц, основанных, в том числе на существующем землепользовании, и интересов публичных образований, возникающих в ходе принятия градостроительных решений, обеспечивающих потребности общества в целом (часть 1 статьи 9 Градостроительного кодекса).
Территориальная зона П*ТЖсм - зона реорганизации застройки в смешанную многоквартирную и общественную застройку Правил землепользования и застройки не предполагает строительство в ее границах индивидуальных жилых домов. Указанное не препятствует использованию объекта недвижимости, расположенному на земельного участке с кадастровым номером [номер] по своему назначению.
При этом суд учитывает, что в силу положений части 8 и части 9 статьи 36 ГрК РФ земельные участки или объекты капитального строительства, виды разрешенного использования, предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры и предельные параметры которых не соответствуют градостроительному регламенту, могут использоваться без установления срока приведения их в соответствие с градостроительным регламентом, за исключением случаев, если использование таких земельных участков и объектов капитального строительства опасно для жизни или здоровья человека, для окружающей среды, объектов культурного наследия (часть 8); реконструкция указанных в части 8 статьи 36 ГрК РФ объектов капитального строительства может осуществляться только путем приведения таких объектов в соответствие с градостроительным регламентом или путем уменьшения их несоответствия предельным параметрам разрешенного строительства, реконструкции. Изменение видов разрешенного использования указанных земельных участков и объектов капитального строительства может осуществляться путем приведения их в соответствие с видами разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства, установленными градостроительным регламентом (часть 9).
Согласование частных и публичных интересов обеспечивается возможностью эксплуатации таких земельных участков и расположенных на них объектов недвижимого имущества без срока приведения их в соответствие с требованиями градостроительного регламента, устанавливаемого правилами землепользования и застройки муниципального образования.
Приведенные обстоятельства свидетельствуют о том, что принятие оспариваемого нормативного правового акта не носило произвольного характера, а было обусловлено необходимостью развития инфраструктуры муниципального образования в целом.
Таким образом, баланс частных интересов граждан, право собственности которых на объект недвижимого имущества, затрагиваются предполагаемым строительством (реконструкцией), и публичных интересов, в целях обеспечения прав жителей муниципального образования, устойчивого развития территории муниципального образования на основе территориального планирования и градостроительного зонирования, оспариваемым нормативным правовым актом соблюден.
Кроме того, судом также учитывается и тот факт, что в настоящее время по предложению административного истца решается вопрос о внесении изменений в Генеральный план города Нижнего Новгорода в части смены функционального зонирования в отношении территории, расположенной в [адрес] города Нижнего Новгорода, в границах улиц [адрес], [адрес], [адрес], переулка [адрес], [адрес] с зоны [адрес] (зона многоквартирной среднеплотной, среднеэтажной застройки) на зону ТЖи-3 (зона индивидуальной высокоплотной жилой застройки).
При таких обстоятельствах суд не находит оснований для удовлетворения административного искового заявления ФИО3 о признании недействующими Правила землепользования и застройки города Нижнего Новгорода, утвержденные приказом от 30 марта 2018 года [номер] департамента градостроительной деятельности и развития агломерация Нижегородской области, в части отображения границы имеющихся функциональных и территориальных зон (ЖМ-3 - зона многоквартирной высокоплотной, многоэтажной застройки, П*ТЖсм - зона реорганизации застройки в смешанную многоквартирную и общественную застройку, зона инженерной подготовки территории по предотвращению затопления паводком 1% обеспеченности [адрес]) на карте градостроительного зонирования территории, охватывающей земельный участок с кадастровым номером [номер], принадлежащий ФИО3, и в удовлетворении административного иска должно быть отказано в полном объеме.
На основании изложенного, руководствуясь статьями 176, 180 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Нижегородский областной суд
РЕШИЛ:
в удовлетворении административного искового заявления ФИО3 о признании недействующими отдельных положений Генерального плана города Нижнего Новгорода, Правил землепользования и застройки города Нижнего Новгорода, отказать в полном объеме.
Решение может быть обжаловано в Четвертый апелляционный суд общей юрисдикции в течение месяца со дня его принятия в окончательной форме через Нижегородский областной суд.
Судья областного суда В.Н. Нуждин
Решение в окончательной форме принято 24 января 2020 года
Судья областного суда В.Н. Нуждин


Электронный текст документа
подготовлен и сверен по:
файл-рассылка