Решение Красноярского краевого суда от 25 февраля 2020 года №3а-879/2019, 3а-19/2020

КРАСНОЯРСКИЙ КРАЕВОЙ СУД

РЕШЕНИЕ

от 25 февраля 2020 года Дело N 3а-19/2020
Красноярский краевой суд в составе судьи Малякина А.В.,
при секретаре Казбановой Д.И.,
с участием прокурора отдела прокуратуры Красноярского края
Федорченко М.С.,
рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному иску Бондаренко С.В. о признании не действующими в части Генерального плана городского округа город Красноярск, утвержденного решением Красноярского городского Совета депутатов от 13 марта 2015 года N 7-107, и Правил землепользования и застройки городского округа город Красноярск, утвержденных решением Красноярского городского Совета депутатов от 7 июля 2015 года N В-122,
установил:
решением Красноярского городского Совета депутатов от 13 марта
2015 г. N 7-107 "О Генеральном плане городского округа город Красноярск и о признании утратившими силу отдельных решений Красноярского городского Совета депутатов" утверждён Генеральный план городского округа город Красноярск (далее также - Генеральный план города Красноярска),
Решением Красноярского городского Совета депутатов от 7 июля 2015 г. N В-122 "О Правилах землепользования и застройки городского округа город Красноярск и о признании утратившими силу отдельных решений Красноярского городского Совета депутатов" утверждены Правила землепользования и застройки городского округа город Красноярск (далее также - Правила). Согласно пункту 1 статьи 11 Правил границы территориальных зон устанавливаются (отображаются) на карте градостроительного зонирования территории городского округа город Красноярск, являющейся приложением N 1 к настоящим Правилам.
Названные решения Красноярского городского Совета депутатов опубликованы в периодическом печатном издании "Городские новости" 25 марта 2015 г. N 40 и 15 июля 2015 г. N 102 соответственно.
Бондаренко С.В., являясь собственником земельного участка с кадастровым номером N, расположенного по адресу:
<адрес>, обратился в Красноярский краевой суд с административным исковым заявлением о признании не действующими Генерального плана города Красноярска в части отнесения вышеуказанного земельного участка к двум функциональным зонам и приложения N 1 к Правилам в части отнесения данного земельного участка к двум территориальным зонам.
Заявленные требования Бондаренко С.В. мотивировал тем, что установление двух функциональных и двух территориальных зон в границах земельного участка ограничивает его права по использованию данного участка и противоречит положениям Градостроительного кодекса Российской Федерации и Земельного кодекса Российской Федерации, не допускающим установления на одном земельном участке нескольких функциональных и территориальных зон.
Красноярским городским Советом депутатов представлены письменные возражения на административное исковое заявление, в которых указывается о необоснованности административного иска, со ссылкой на то, что Генеральный план города Красноярска и Правила приняты уполномоченным органом с соблюдением установленной процедуры, законодательству, имеющему большую юридическую силу, не противоречат и права административного истца не нарушают.
В судебное заседание Бондаренко С.В., а также Глава города Красноярска, привлеченный к участию в деле в качестве заинтересованного лица, не явились. О времени и месте рассмотрения дела извещены надлежащим образом. Суд посчитал возможным рассмотреть дело в их отсутствие на основании части 5 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.
Представитель Бондаренко С.В. - Ковалева И.В. административный иск поддержала.
Представитель Красноярского городского Совета депутатов
Смоленскене К.Н. просила в удовлетворении заявленных административным истцом требований отказать.
Выслушав объяснения представителей сторон, исследовав материалы дела, заслушав заключение прокурора Федорченко М.С., полагавшего требования административного истца обоснованными, Красноярский краевой суд находит административный иск подлежащим удовлетворению по следующим основаниям.
В силу части 1 статьи 7, пункта 26 части 1 статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", части 1 статьи 24, части 1 статьи 32 Градостроительного кодекса Российской Федерации утверждение генеральных планов городского округа, правил землепользования и застройки относится к вопросам местного значения городского округа, по которым представительным органом местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты.
Муниципальное образование город Красноярск имеет статус городского округа (Закон Красноярского края от 25 февраля 2005 г. N 13-3148
"О наделении муниципального образования город Красноярск статусом городского округа").
Материалами дела подтверждено и административным истцом не оспаривается, что Генеральный план города Красноярска и Правила приняты уполномоченным органом в пределах его компетенции с соблюдением требований к форме и виду правового акта; процедура принятия нормативных правовых актов и порядок введения их в действие не нарушены.
Согласно части 1 статьи 9, пункту 3 части 1 статьи 18 Градостроительного кодекса Российской Федерации генеральные планы городских округов являются документами территориального планирования, которые разрабатываются в целях определения назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.
В соответствии с пунктом 8 статьи 1, частью 1 статьи 30 данного кодекса правила землепользования и застройки представляют собой документ градостроительного зонирования, в котором устанавливаются территориальные зоны, градостроительные регламенты, порядок применения такого документа и порядок внесения в него изменений; правила землепользования и застройки разрабатывается в целях: создания условий для устойчивого развития территорий муниципальных образований, сохранения окружающей среды и объектов культурного наследия; создания условий для планировки территорий муниципальных образований; обеспечения прав и законных интересов физических и юридических лиц, в том числе правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства; создания условий для привлечения инвестиций, в том числе путем предоставления возможности выбора наиболее эффективных видов разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства.
Из пункта 7 статьи 1 названного кодекса следует, что под территориальными зонами понимаются зоны, для которых в правилах землепользования и застройки определены границы и установлены градостроительные регламенты.
Границы территориальных зон должны отвечать требованию принадлежности каждого земельного участка только к одной территориальной зоне; указанные границы должны устанавливаться с учетом сложившейся планировки территории и существующего землепользования (часть 4 статьи 30, пункт 4 части 1 статьи 34 этого же кодекса).
Положения о принадлежности каждого земельного участка только к одной территориальной зоне закреплены также в пункте 2 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации.
В пункте 7 статьи 11.9 Земельного кодекса Российской Федерации содержится положение о том, что не допускается образование земельного участка, границы которого пересекают границы территориальных зон, лесничеств, лесопарков, за исключением земельного участка, образуемого для проведения работ по геологическому изучению недр, разработки месторождений полезных ископаемых, размещения линейных объектов, гидротехнических сооружений, а также водохранилищ, иных искусственных водных объектов.
Как видно из материалов дела, Бондаренко С.В. на праве собственности принадлежат земельный участок площадью 896 кв.м. с кадастровым номером N, расположенный по адресу:
<адрес>, и находящийся на этом земельном участке жилой дом.
Данный земельный участок, поставленный на кадастровый учет 5 июля 2005 г., относится к категории земель населенных пунктов, вид его разрешенного использования - "для ведения гражданами садоводства и огородничества".
Генеральным планом города Красноярска (приложение N 1 "Положение о территориальном планировании" и приложение N 3 "Карта функциональных зон городского округа. Проектный план (основной чертеж)") вышеуказанный земельный участок отнесён к двум функциональным зонам - зоне перспективного освоения и зоне территорий общего пользования в границах коридоров красных линий.
В соответствии с картой градостроительного зонирования территории городского округа город Красноярск (приложение N 1 к Правилам) указанный земельный участок расположен в двух территориальных зонах - зоне развития жилой застройки перспективной (ПО) и зоне территорий объектов автомобильного транспорта (ИТ).
Границы поименованных функциональных и территориальных зон проходят непосредственно по жилому дому административного истца, что административным ответчиком не оспаривается и подтверждается сведениями из информационной системы обеспечения градостроительной деятельности (далее - ИСОГД).
При таком положении, Правила в части установления двух территориальных зон в границах земельного участка с кадастровым номером N не отвечают требованиям принадлежности земельного участка к одной территориальной зоне, установленным частью 4 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации и частью 2 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации.
Отнесение данного земельного участка к двум территориальным зонам явилось следствием установления Генеральным планом города Красноярска в границах участка двух функциональных зон, поскольку именно генеральный план является первичным документом территориального планирования, которому должны соответствовать правила землепользования и застройки (часть 3 статьи 9, части 9, 10 статьи 31, пункт 2 части 1 статьи 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации). Нахождение земельного участка согласно Генеральному плану города Красноярска в двух функциональных зонах в данном случае не позволило при установлении территориальных зон соблюсти требование принадлежности земельного участка только к одной территориальной зоне и установить в отношении такого земельного участка единый градостроительный регламент.
Вопреки доводам Красноярского городского Совета депутатов нахождение земельного участка в двух функциональных и двух территориальных зонах в рамках действующего правового регулирования означает сохранение неопределенности его правового режима, в результате чего нарушаются права и законные интересы административного истца на использование земельного участка в соответствии с видом его разрешенного использования.
В дополнениях к возражениям на административное исковое заявление административный ответчик ссылается на то, что в пределах принадлежащего административному истцу земельного участка планируется размещение магистральной улицы общегородского значения, относящейся к территориям общего пользования. По мнению административного ответчика, отнесение генеральным планом части земельного участка к территории общего пользования не противоречит градостроительному законодательству и не нарушает права собственника земельного участка, поскольку позволяет установить в границах такого земельного участка одну территориальную зону, отобразив на ней территорию общего пользования, на которую действие градостроительного регламента указанной территориальной зоны распространяться не будет.
Действительно, исходя из положений пункта 12 статьи 1, пункта 2 части 4 статьи 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации, действие градостроительного регламента не распространяется на земельные участки в границах территорий общего пользования, то есть территорий, которыми беспрепятственно пользуется неограниченный круг лиц (в том числе площади, улицы, проезды, набережные, береговые полосы водных объектов общего пользования, скверы, бульвары).
В классификаторе видов разрешенного использования земельных участков, утвержденном приказом Министерства экономического развития Российской Федерации от 1 сентября 2014 г. N 540, вид разрешенного использования земельных участков (территорий) общего пользования обозначен кодом 12.0.
Согласно представленным администрацией города Красноярска сведениям из ИСОГД на принадлежащем Бондаренко С.В. земельном участке с кадастровым номером N планируется размещение магистральной улицы общегородского значения, регулируемого движения (строка 4 раздела 3). При этом из содержания раздела 4 ИСОГД следует, что на ту часть земельного участка, которая относится к территориальной зоне территорий объектов автомобильного транспорта (ИТ), действие градостроительного регламента не распространяется.
Вместе с тем, вопреки указанным сведениям градостроительный регламент для территориальной зоны ИТ в Правилах установлен, поскольку в них определены виды разрешённого использования земельных участков, предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков и предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства, ограничения использования земельных участков и объектов капитального строительства в границах территориальной зоны ИТ, что составляет содержание градостроительного регламента (пункт 9 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации).
В соответствии со статьёй 32 Правил зоны территорий объектов автомобильного транспорта (ИТ) включают в себя участки территории города, предназначенные для размещения объектов автомобильного транспорта и установления санитарно-защитных зон и санитарных разрывов таких объектов, установления полос отвода автомобильных дорог, а также размещения объектов дорожного сервиса при условии соответствия требованиям законодательства о безопасности дорожного движения. Помимо земельных участков (территорий) общего пользования (код - 12.0) для данной территориальной зоны установлены такие виды разрешённого использования как: автомобильный транспорт (код - 7.2); служебные гаражи (код - 4.9); коммунальное обслуживание (код - 3.1); хранение автотранспорта (код - 2.7.1); отдых (рекреация) (код - 5.0), в части создания скверов и ухода за ними; связь (код - 6.8), за исключением антенных полей; объекты дорожного сервиса (код - 4.9.1).
Градостроительный регламент зоны развития жилой застройки перспективной (ПО) установлен статьёй 50 Правил, определяющей, что к данным зонам отнесены участки территорий города, предназначенные для градостроительного освоения за пределами расчетного срока действия Генерального плана города Красноярска и составляющие в соответствии с Генеральным планом города Красноярска территории перспективного развития жилой застройки. Для указанных зон установлены следующие виды разрешенного использования: энергетика (код - 6.7), в части размещения объектов электросетевого хозяйства, за исключением объектов энергетики, размещение которых предусмотрено содержанием вида разрешенного использования с кодом 3.1; земельные участки (территории) общего пользования (код - 12.0); обеспечение внутреннего правопорядка (код - 8.3), в части размещения объектов капитального строительства, необходимых для подготовки и поддержания в готовности органов внутренних дел, Росгвардии и спасательных служб, в которых существует военизированная служба; спорт (код - 5.1); коммунальное обслуживание (код - 3.1); отдых (рекреация) (код - 5.0), в части создания скверов и ухода за ними; для индивидуального жилищного строительства (код - 2.1); осуществление религиозных обрядов (код - 3.7.1), в части размещения зданий и сооружений, предназначенных для совершения религиозных обрядов и церемоний (церкви, соборы, храмы, часовни); ведение садоводства (код - 13.2).
Из ответов должностных лиц администрации города Красноярска на обращения Бондаренко С.В. (письмо департамента градостроительства администрации города Красноярска от 6 февраля 2020 г. и письмо управления архитектуры администрации города Красноярска от 20 февраля 2020 г.) видно, что органы местного самоуправления при применении Правил распространяют на земельный участок с кадастровым номером N градостроительные регламенты обеих территориальных зон (ПО и ИТ).
Однако одновременное действие в границах земельного участка градостроительных регламентов разных территориальных зон противоречит градостроительному законодательству.
Поскольку корректировка Правил в целях отнесения земельного участка к одной из двух установленных территориальных зон приведет к несоответствию Правил Генеральному плану города Красноярска, то Генеральный план города Красноярска в оспариваемой части также не может быть признан соответствующим федеральному законодательству.
Во всяком случае, отображение в Генеральном плане города Красноярска в границах земельного участка территории общего пользования, на которую градостроительный регламент не должен распространяться, с одновременным установлением на этой же территории градостроительных регламентов, соответствующих двум функциональным и двум территориальным зонам, не отвечает требованиям определённости.
Согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в постановлениях от 25 апреля 1995 г. N 3-П, от 15 июля 1999 г. N 11-П, от 11 ноября 2003 г. N и от 21 января 2010 г. N 1-П, правовая норма должна отвечать общеправовому критерию формальной определенности, вытекающему из принципа равенства всех перед законом и судом, поскольку такое равенство может быть обеспечено лишь при условии ясности, недвусмысленности нормы, ее единообразного понимания и применения всеми правоприменителями; неопределенность правовой нормы ведет к ее неоднозначному пониманию и, следовательно, к возможности ее произвольного применения и к злоупотреблениям правоприменителями и правоисполнителями своими полномочиями, а значит - к нарушению принципа равенства всех перед законом и судом.
В пункте 35 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 г. N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами" разъяснено, что, проверяя содержание оспариваемого акта или его части, необходимо выяснять, является ли оно определенным; если оспариваемый акт или его часть вызывают неоднозначное толкование, оспариваемый акт в такой редакции признается не действующим полностью или в части с указанием мотивов принятого решения.
На основании части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации нормативный правовой акт, не соответствующий полностью или в части иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, признаётся судом недействующим полностью или в части со дня его принятия либо иной определенной судом даты.
Принимая во внимание, что Генеральный план города Красноярска и Правила применялись и на их основании были реализованы права граждан и организаций, Красноярский краевой суд считает необходимым признать данные нормативные правовые акты в оспариваемой части недействующими со дня вступления решения суда в законную силу.
Руководствуясь статьями 175 - 180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Красноярский краевой суд
решил:
административный иск Бондаренко С.В. удовлетворить.
Признать не действующими со дня вступления решения суда в законную силу:
приложение N 1 "Положение о территориальном планировании" и приложение N 3 "Карта функциональных зон городского округа. Проектный план (основной чертеж)" к решению Красноярского городского Совета депутатов от 13 марта 2015 г. N 7-107 "О Генеральном плане городского округа город Красноярск и о признании утратившими силу отдельных Решений Красноярского городского Совета" в части отнесения земельного участка с кадастровым номером N 56 к двум функциональным зонам;
приложение N 1 к Правилам землепользования и застройки городского округа город Красноярск, утвержденным решением Красноярского городского Совета депутатов от 7 июля 2015 года N В-122 "О Правилах землепользования и застройки городского округа город Красноярск и о признании утратившими силу отдельных решений Красноярского городского Совета депутатов", в части отнесения земельного участка с кадастровым номером N к двум территориальным зонам.
Настоящее решение суда или сообщение о его принятии в течение одного месяца со дня вступления его в законную силу подлежит опубликованию в печатном издании "Городские новости".
Решение суда может быть обжаловано через Красноярский краевой суд в Пятый апелляционный суд общей юрисдикции в течение месяца со дня принятия решения в окончательной форме.
Судья Красноярского краевого суда А.В. Малякин.


Электронный текст документа
подготовлен и сверен по:
файл-рассылка