Решение Алтайского краевого суда от 09 октября 2017 года №3а-811/2017

 
АЛТАЙСКИЙ КРАЕВОЙ СУД
 
РЕШЕНИЕ
 
от 09 октября 2017 года Дело N 3а-811/2017
 
Именем Российской Федерации
ДД.ММ.ГГ г. Барнаул, пр. Ленина, д. 25
Алтайский краевой суд в составе:
председательствующего судьи Знаменщикова Р.В.,
при секретаре Сунцовой А.В.,
с участием прокурора Шелудько И.Э.,
рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению < данные изъяты> к Алтайскому краевому Законодательному Собранию и Губернатору Алтайского края о признании недействующим пункта 1 статьи 1 и пункта 3 статьи 19 закона Алтайского края от ДД.ММ.ГГ *** «О народной законодательной инициативе в Алтайском крае»,
УСТАНОВИЛ:
< данные изъяты> обратилась в суд с административным исковым заявлением к Алтайскому краевому Законодательному Собранию и Губернатору Алтайского края о признании недействующим пункта 1 статьи 1 и пункта 3 статьи 19 закона Алтайского края от ДД.ММ.ГГ *** «О народной законодательной инициативе в Алтайском крае» (далее - Закон от ДД.ММ.ГГ ***).
В обоснование исковых требований указано, что ДД.ММ.ГГ на девятой сессии законодательного (представительного) органа Алтайского края принят закон Алтайского края от ДД.ММ.ГГ *** «О внесении изменений в закон Алтайского края «О народной законодательной инициативе в Алтайском крае», которым в закон Алтайского края от ДД.ММ.ГГ *** «О народной законодательной инициативе в Алтайском крае» были внесены изменения, направленные на нормативное регулирование непосредственного участия населения Алтайского края в решении вопросов государственного значения в форме краевой народной законодательной инициативы. Административный истец полагает, что оспариваемые законоположения в своей совокупности могут выступить реальной угрозой нарушения её прав и законных интересов, а также прав и законных интересов жителей Алтайского края в общественно-политической сфере при осуществлении права народной законодательной инициативы в Алтайском крае. Так, часть 2 статьи 3 Конституции Российской Федерации определяет, что народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления. При этом исходя из системного толкования главы 1 данного нормативного правового акта народ наделяется особым конституционно-правовым статусом, который предполагает, что полномочия публичной власти должны исходить от него, а представители народа в органах публичной власти обязаны принимать решения, основываясь на его волеизъявлении. В этой связи оспариваемые нормы, устанавливающие право органа государственной власти отклонить акт непосредственного волеизъявления народа, выраженной в форме краевой народной законодательной инициативы, не соответствуют Конституции Российской Федерации. Кроме того, формы непосредственного участия населения Алтайского края в решении важных вопросов государственного значения определены главой 6 Устава Алтайского края, статья 54 которой в качестве таковой предусматривает краевую народную законодательную инициативу. При этом в пункте 1 статьи 58 Устава Алтайского края содержится определение краевой законодательной инициативы, которой является предложение обладающими активным избирательным правом гражданами Российской Федерации проекта закона Алтайского края (иного нормативного правового акта) по предметам ведения Алтайского края или совместного ведения Российской Федерации и Алтайского края для последующего его принятия Алтайским краевым Законодательным Собранием. В то же время специальным нормативным правовым актом, регулирующим общественные отношения в области осуществления краевой законодательной инициативы и тем самым детализирующим указанные положения Основного закона Алтайского края, является Закон от ДД.ММ.ГГ ***. В силу пункта 1 статьи 1 указанного закона народная законодательная инициатива осуществляется посредством внесения проекта закона Алтайского края или иного нормативного правового акта в Алтайское краевое Законодательное Собрание для последующего его рассмотрения Алтайским краевым Законодательным Собранием, что образует прямое несоответствие данного положения Закона от ДД.ММ.ГГ *** пункту 1 статьи 58 Устава Алтайского края, согласно которому краевая народная законодательная инициатива осуществляется для последующего принятия Алтайским краевым Законодательным Собранием. Кроме этого, на основании пункта 3 статьи 19 Закона от ДД.ММ.ГГ *** Алтайское краевое Законодательное Собрание осуществляет рассмотрение проекта нормативного правового акта, внесенного в порядке краевой народной законодательной инициативы, в то время как согласно пункту 1 статьи 58 Устава Алтайского края проект нормативного правового акта вносится в Алтайское краевое Законодательное Собрание для его принятия. Между тем принятие проекта нормативного правового акта в порядке краевой народной законодательной инициативы не является тождественным его рассмотрению, поскольку принятие и рассмотрение выступают самостоятельными стадиями законодательного процесса, что также подтверждается положениями регламента Алтайского краевого Законодательного Собрания.
В судебном заседании представитель административного истца < данные изъяты> поддержал исковые требования по доводам, изложенным в административном иске и письменных пояснениях на возражения административных ответчиков, дополнив, что регулирование реализации права народной законодательной инициативы относится к исключительному ведению Алтайского края, в связи с чем оспариваемый нормативный правовой акт прежде всего должен соответствовать Уставу Алтайского края, а не Федеральному закону ***. Полагал, что неопределенность, вызванная заменой в пункте 1 статьи 1 и пункте 3 статьи 19 Закона от ДД.ММ.ГГ *** слова «принять» на слово «рассмотреть», вводит жителей Алтайского края в заблуждение, так как меняется смысловая нагрузка и появляется угроза нарушения прав субъектов народной законодательной инициативы. В этой связи просил признать Закон от ДД.ММ.ГГ *** в части пункта 1 статьи 1 и пункта 3 статьи 19 противоречащим нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, а именно Конституции Российской Федерации и Уставу Алтайского края.
Представитель административного ответчика Алтайского краевого Законодательного Собрания < данные изъяты>. в судебном заседании возражала против заявленных исковых требований по доводам, изложенным в письменном отзыве, и пояснила, что оспариваемый административным истцом нормативный правовой акт принят уполномоченным органом, с соблюдением установленной законом процедуры и в соответствии с требованиями нормативных правовых актов, имеющих большую юридическую силу. Пункт 1 статьи 1 и пункт 3 статьи 19 закона Алтайского края от ДД.ММ.ГГ *** «О народной законодательной инициативе в Алтайском крае» в редакции закона Алтайского края от ДД.ММ.ГГ *** не противоречит пункту 1 статьи 58 Устава Алтайского края, поскольку формулировка «принятие проекта закона Алтайским краевым Законодательным Собранием» означает принятие проекта закона к рассмотрению в установленном порядке, а не принятие нормативного правового акта в целом. Оспариваемый закон регулирует общественные отношения в сфере защиты прав граждан, а также вопросы правотворческой деятельности, что в соответствии с положениями Конституции Российской Федерации является совместным ведением Российской Федерации и её субъектов. Кроме того, пункт «н» части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации относит установление общих принципов организации системы органов государственной власти также к совместному ведению Российской Федерации и её субъектов. В данном случае реализуется принцип единства государственной власти, поэтому оспариваемый закон Алтайского края должен соответствовать Федеральному закону от ДД.ММ.ГГ *** «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». Используемое в пункте 1 статьи 58 Устава Алтайского края словосочетание «для последующего его принятия Алтайским краевым Законодательным Собранием» означает последующее принятие поступившего проекта нормативного правового акта в порядке, установленном федеральным и краевым законодательством, что не исключает право депутатов законодательного органа отклонить законопроект в процессе голосования.
Представитель административного ответчика Губернатора Алтайского края < данные изъяты> в судебном заседании возражала против заявленных исковых требований и пояснила, что оспариваемый нормативный правовой акт принят Алтайским краевым Законодательным Собранием в пределах его полномочий и в порядке, установленных Федеральным законом от ДД.ММ.ГГ *** «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». При этом Губернатором Алтайского края оспариваемый нормативный правовой акт не принимался, в связи с чем он является ненадлежащим ответчиком по административному делу.
Административный истец, будучи надлежащим образом извещенной о времени и месте судебного заседания, для участия в рассмотрении административного дела не явилась, об отложении судебного заседания не ходатайствовала.
Руководствуясь требованиями части 5 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд счел возможным рассмотреть административное дело при указанной явке.
Выслушав объяснения представителя административного истца, представителей административных ответчиков и заключение прокурора, полагавшей исковые требования не подлежащими удовлетворению в полном объеме, изучив материалы административного дела, оценив представленные доказательства в совокупности, суд приходит к следующим выводам.
Согласно части 7 - части 9 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд проверяет законность положений нормативного правового акта, которые оспариваются. При проверке законности этих положений суд не связан основаниями и доводами, содержащимися в административном исковом заявлении о признании нормативного правового акта недействующим, и выясняет обстоятельства, указанные в части 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, в полном объеме.
В силу части 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд выясняет:
1) нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в интересах которых подано административное исковое заявление;
2) соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих:
а) полномочия органа, организации, должностного лица на принятие нормативных правовых актов;
б) форму и вид, в которых орган, организация, должностное лицо вправе принимать нормативные правовые акты;
в) процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта;
г) правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе порядок опубликования, государственной регистрации (если государственная регистрация данных нормативных правовых актов предусмотрена законодательством Российской Федерации) и вступления их в силу;
3) соответствие оспариваемого нормативного правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.
Обязанность доказывания обстоятельств, указанных в пункте 2 и пункте 3 части 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, возлагается на орган, организацию, должностное лицо, принявшие оспариваемый нормативный правовой акт.
С учетом разъяснений, содержащихся в пункте 9 и пункте 10 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от ДД.ММ.ГГ *** «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части» при решении вопроса о принятии заявления об оспаривании нормативного правового акта или его части, независимо от его наименования (за исключением акта, принятого в форме закона) суду необходимо проверить, содержит ли он правовые нормы, определяющие правила поведения субъектов регулируемых отношений. При этом существенными признаками, характеризующими нормативный правовой акт, являются: издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления или должностным лицом, наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений.
При рассмотрении дела по существу подлежит выяснению порядок принятия нормативного правового акта, в частности: полномочия органа (должностного лица) на издание нормативных правовых актов и их пределы; форму (вид), в которой орган (должностное лицо) вправе принимать нормативные правовые акты; предусмотренные правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе правила их опубликования. Если суд установит, что при издании оспариваемого нормативного правового акта были нарушены требования законодательства хотя бы по одному из оснований, влекущих признание акта недействующим, он вправе принять решение об удовлетворении заявления без исследования других обстоятельств по делу, в том числе содержания оспариваемого акта.
При проверке порядка принятия оспариваемого нормативного правового акта должно быть установлено, соблюдены ли существенные положения нормативного правового акта, регулирующие процедуру принятия актов данного вида (пункт 17 и пункт 19 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от ДД.ММ.ГГ *** «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части»).
В судебном заседании установлено, что ДД.ММ.ГГ Алтайским краевым Советом народных депутатов, переименованным ДД.ММ.ГГ в Алтайское краевое Законодательное Собрание, принят закон Алтайского края «О народной законодательной инициативе в Алтайском крае» (л.д. 225-240, том 1).
Из положений пункта 1 статьи 67, подпункта 2 пункта 1 статьи 73 Устава (Основного закона) Алтайского края от ДД.ММ.ГГ *** (далее - Устав Алтайского края), пункта 1 статьи 1, статей 4 и 8, пункта 1 статьи 18 закона Алтайского края от ДД.ММ.ГГ *** «Об Алтайском краевом Законодательном Собрании», пункта 2 части 2 статьи 5 закона Алтайского края от ДД.ММ.ГГ *** «О правотворческой деятельности» следует, что оспариваемый административным истцом нормативный правовой акт принят уполномоченным на то органом государственной власти - высшим и единственным органом законодательной власти Алтайского края в пределах его компетенции и в предусмотренной законодательством форме.
Материалами административного дела подтверждается, что в соответствии с требованиями статьи 74 Устава Алтайского края, части 1 статьи 30, части 2 статьи 31, части 1 статьи 33 закона Алтайского края от ДД.ММ.ГГ *** «О правотворческой деятельности», закон Алтайского края ДД.ММ.ГГ *** «О народной законодательной инициативе в Алтайском крае», а также законы Алтайского края от ДД.ММ.ГГ ***, от ДД.ММ.ГГ *** и от ДД.ММ.ГГ *** «О внесении изменений в закон Алтайского края «О народной законодательной инициативе в Алтайском крае» официально опубликованы и включены в федеральный регистр нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, что подтверждается сборниками законодательства Алтайского края *** за < адрес>, *** (часть II) за < адрес> (л.д. 152-158, том 1), скриншотами официального интернет-портала правовой информации (www.pravo.gov.ru) от ДД.ММ.ГГ и от ДД.ММ.ГГ (л.д. 159-160, том 1), а также информацией Управления Министерства юстиции Российской Федерации по Алтайскому краю от ДД.ММ.ГГ (л.д. 57-58, том 1).
Нарушений процедуры принятия Закона от ДД.ММ.ГГ *** и внесения в него изменений судом при рассмотрении административного дела не установлено. Алтайским краевым Законодательным Собранием представлены доказательства принятия оспариваемого нормативного правового акта и внесения в него изменений в двух чтениях большинством голосов от установленного числа депутатов, как это требовалось в соответствии с пунктом 1 статьи 11, статьями 40, 45, 46, 46?, 49 и пунктом 1 статьи 52 Регламента Алтайского краевого Законодательного Собрания, принятого постановлением Алтайского краевого Совета народных депутатов от ДД.ММ.ГГ ***, с учетом установленной частью 1 статьи 68 Устава Алтайского края численности законодательного (представительного) органа-50 депутатов на момент принятия Закона от ДД.ММ.ГГ *** и 68 депутатов на момент внесения в него изменений.
Таким образом, при принятии Закона от ДД.ММ.ГГ *** и внесении в него изменений были соблюдены требования законодательства о полномочиях законодательного (представительного) органа, форме и виде нормативного правового акта, процедуре его принятия и опубликования, что административным истцом не оспаривается.
Проверяя соответствие оспариваемых положений Закона от ДД.ММ.ГГ *** положениям нормативных правовых актов, имеющих большую юридическую силу, суд приходит к следующему.
Правоотношения, по поводу которых возник административно-правовой спор, на федеральном уровне урегулированы Федеральным законом от ДД.ММ.ГГ *** «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (далее - Федеральный закон от ДД.ММ.ГГ ***), согласно преамбуле которого образование, формирование и деятельность законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, их полномочия и ответственность, порядок взаимодействия между собой и с федеральными органами государственной власти основываются на Конституции Российской Федерации и регулируются федеральными конституционными законами, Федеральным законом от ДД.ММ.ГГ ***, иными федеральными законами, конституциями (уставами), законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации. При этом система законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации устанавливается ими самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и данным федеральным законом.
Согласно статье 2 Федерального закона от ДД.ММ.ГГ *** систему органов государственной власти субъекта Российской Федерации составляют: законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации; высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации; иные органы государственной власти субъекта Российской Федерации, образуемые в соответствии с конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации.
В силу подпункта «б» пункта 1 статьи 5 Федерального закона от ДД.ММ.ГГ *** законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации осуществляет законодательное регулирование по предметам ведения субъекта Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в пределах полномочий субъекта Российской Федерации.
Пунктом 2 статьи 3 Федерального закона от ДД.ММ.ГГ *** установлено, что субъекты Российской Федерации вправе осуществлять собственное правовое регулирование по предметам совместного ведения до принятия федеральных законов. После принятия соответствующего федерального закона законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации подлежат приведению в соответствие с федеральным законом.
В настоящее время нормативный правовой акт, устанавливающий общие требования (правила), касающиеся осуществления народной законодательной инициативы в Российской Федерации, отсутствует. В этой связи региональный законодатель вправе осуществить собственное правовое регулирование в данной области общественных отношений на территории субъекта Российской Федерации. Между тем, вводя конкретные процедуры по осуществлению права народной законодательной инициативы, он связан требованиями части 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации о том, что законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, и во всяком случае, не должен снижать уровень федеральных гарантий прав субъектов законодательной инициативы, обеспечиваемый в Российской Федерации на основе Конституции Российской Федерации согласно общепризнанным принципам и нормам международного права.
Нормативное регулирование непосредственного участия населения Алтайского края в решении важных вопросов государственного значения в форме народной законодательной инициативы осуществляется законом Алтайского края от ДД.ММ.ГГ *** «О народной законодательной инициативе в Алтайском крае».
Законом Алтайского края от ДД.ММ.ГГ *** «О внесении изменений в закон Алтайского края «О народной законодательной инициативе в Алтайском крае» в оспариваемый нормативный правовой акт внесены изменения, которыми в пункте 1 статьи 1 слово «принятия» заменено словом «рассмотрения», а в пункте 3 статьи 19 слова «обязано принять» заменено словом «рассматривает». В этой связи указанные положения Закона от ДД.ММ.ГГ *** изложены в следующей редакции: «Народная законодательная инициатива в Алтайском крае является формой непосредственного осуществления жителями Алтайского края государственной власти посредством внесения ими в Алтайское краевое Законодательное Собрание проекта закона Алтайского края или иного нормативного правового акта по предметам ведения Алтайского края или совместного ведения Российской Федерации и Алтайского края для последующего его рассмотрения Алтайским краевым Законодательным Собранием.» (пункт 1 статьи 1) и «При условии успешного осуществления народной законодательной инициативы Алтайское краевое Законодательное Собрание рассматривает нормативный правовой акт в срок не позднее шестидесяти дней со дня принятия решения, указанного в пункте 2 настоящей статьи» (пункт 3 статьи 19).
Данное обстоятельство послужило основанием для обращения административного истца ДД.ММ.ГГ в суд с требованием о признании недействующим пункта 1 статьи 1 и пункта 3 статьи 19 закона Алтайского края от ДД.ММ.ГГ *** «О народной законодательной инициативе в Алтайском крае» в редакции закона Алтайского края от ДД.ММ.ГГ ***.
Конституция Российской Федерации, провозглашая единственным источником власти в Российской Федерации её многонациональный народ, определяет, что он осуществляет свою власть как непосредственно, так и через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Высшим непосредственным выражением власти народа являются референдум и свободные выборы. Граждане Российской Федерации имеют право участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей, в том числе посредством их избрания (части 1 - 3 статьи 3, часть 1 статьи 32). В то же время Конституцией Российской Федерации право граждан на законодательную инициативу не предусмотрено.
Согласно подпункту «б» пункта 1 статьи 3 Федерального конституционного закона от ДД.ММ.ГГ *** «О Конституционном Суде Российской Федерации» указание административного истца на противоречие пункта 1 статьи 1 и пункта 3 статьи 19 Закона от ДД.ММ.ГГ *** Конституции Российской Федерации не может быть предметом проверки в порядке административного судопроизводства ввиду подведомственности таких требований Конституционному Суду Российской Федерации.
Федеральный закон от ДД.ММ.ГГ ***, включая законодательство субъекта Российской Федерации в систему правовых регуляторов, одновременно определил объем и границы нормотворческих полномочий законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации.
На основании статей 6 - 8 данного федерального закона право законодательной инициативы в законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта Российской Федерации принадлежит депутатам, высшему должностному лицу субъекта Российской Федерации (руководителю высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), представительным органам местного самоуправления. Конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации право законодательной инициативы может быть предоставлено иным органам, членам Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации - представителям от законодательного (представительного) и исполнительного органов государственной власти данного субъекта Российской Федерации, общественным объединениям, а также гражданам, проживающим на территории данного субъекта Российской Федерации. Проект закона субъекта Российской Федерации рассматривается не менее чем в двух чтениях. Решение о принятии либо об отклонении проекта закона, а также о принятии закона оформляется постановлением законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации. Принятые законы направляются высшему должностному лицу субъекта Российской Федерации, который обязан их обнародовать, удостоверив обнародование путем подписания закона или издания специального акта, либо отклонить закон в установленный срок. Аналогичные нормы предусмотрены законом Алтайского края от ДД.ММ.ГГ *** «О правотворческой деятельности».
Таким образом, в указанных правовых нормах Федерального закона от ДД.ММ.ГГ *** закреплены положения, относящиеся к праву законодательной инициативы, а также порядку принятия и обнародования нормативных правовых актов законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, отнеся детальное регулирование механизма реализации права законодательной инициативы, а также организации и деятельности региональных органов государственной власти к законодательству субъектов Российской Федерации, которое не должно противоречить приведенным выше предписаниям федерального законодательства. При этом требования, закрепляющие полномочия законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, порядок его организации и деятельности, непосредственно вытекают из статей 72, 76 и части 1 статьи 77 Конституции Российской Федерации.
При таких обстоятельствах довод представителя административного истца о том, что сфера регулирования Закона от ДД.ММ.ГГ *** относится к предметам исключительного ведения Алтайского края не нашел своего подтверждения в судебном заседании. Поэтому ссылка на то, что оспариваемый нормативный правовой акт не должен соответствовать положениям Федерального закона от ДД.ММ.ГГ *** является несостоятельной.
Согласно статье 73 Устава Алтайского края принятие и изменение законов Алтайского края относится к компетенции Алтайского краевого Законодательного Собрания, которую оно реализует как в сфере совместного ведения Российской Федерации и Алтайского края, так и в сфере ведения Алтайского края. При этом при осуществлении своих полномочий Алтайское краевое Законодательное Собрание обязано соблюдать порядок принятия законов, установленный Федеральным законом от ДД.ММ.ГГ ***, законом Алтайского края от ДД.ММ.ГГ *** «О правотворческой деятельности», а также Регламентом Алтайского краевого Законодательного Собрания, наличие которого рассматривается Уставом Алтайского края в качестве обязательного условия организации парламентской деятельности (пункт 3 статьи 72).
В силу статьи 25 Регламента Алтайского краевого Законодательного Собрания, принятого постановлением Алтайского краевого Совета народных депутатов от ДД.ММ.ГГ ***, право законодательной инициативы в Алтайском краевом Законодательном Собрании реализуется посредством подготовки и внесения на рассмотрение Алтайского краевого Законодательного Собрания проекта закона Алтайского края или иного нормативного правового акта в соответствии со статьей 28 Регламента Алтайского краевого Законодательного Собрания. Процедуры внесения законопроектов на рассмотрение и их рассмотрение административным ответчиком являются стадиями законодательного процесса. Соответственно, проект закона, поступивший в Алтайское краевое Законодательное Собрание в порядке осуществления краевой народной законодательной инициативы, как и любой другой проект закона, должен приниматься Алтайским краевым Законодательным Собранием в надлежащей процедуре. Нарушение законодательным органом Алтайского края правил законодательного процесса, вытекающих из приведенных выше нормативных положений, позволяет констатировать нарушение требований Федерального закона от ДД.ММ.ГГ ***, Устава Алтайского края и закона Алтайского края от ДД.ММ.ГГ *** «О правотворческой деятельности».
При этом норм, наделяющих законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации правом устанавливать иной порядок принятия законов, чем это предусмотрено федеральным законом, не имеется. Иное означало бы нарушение общих принципов организации и функционирования органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
Между тем, оспаривая пункт 1 статьи 1 и пункт 3 статьи 19 Закона от ДД.ММ.ГГ *** административный истец указывает, что названные нормативные предписания не соответствуют пункту 1 статьи 58 Устава Алтайского края.
Однако данное утверждение не нашло своего подтверждения в ходе рассмотрения административного дела.
В соответствии со статьей 54 Устава Алтайского края непосредственное участие населения Алтайского края в решении важных вопросов государственного значения является неотъемлемой частью народовластия в Алтайском крае. Оно осуществляется посредством выборов, референдума, подачи коллективных обращений (петиций), краевой народной законодательной инициативы, краевого народного опроса (плебисцита) и других форм.
Частью 1 и частью 2 статьи 56 Устава Алтайского края предусмотрено, что референдум Алтайского края - форма прямого волеизъявления населения по наиболее важным вопросам государственного значения в целях принятия соответствующих решений, осуществляемого посредством голосования граждан Российской Федерации, обладающих правом на участие в референдуме Алтайского края. Решение, принятое на референдуме Алтайского края, имеет силу закона Алтайского края, в каком-либо утверждении не нуждается и обязательно для применения на всей территории Алтайского края.
На основании части 1 статьи 58 Устава Алтайского края (в редакции закона Алтайского края от ДД.ММ.ГГ ***) краевая народная законодательная инициатива - предложение обладающими активным избирательным правом гражданами Российской Федерации проекта закона Алтайского края (иного нормативного правового акта) по предметам ведения Алтайского края или совместного ведения Российской Федерации и Алтайского края для последующего его принятия Алтайским краевым Законодательным Собранием.
При этом Устав Алтайского края непосредственно не устанавливает ни условия и порядок реализации субъектами принадлежащего им права законодательной инициативы, ни какие-либо требования к законопроекту и иному нормативно-правовому акту или его инициатору.
Сравнительный анализ приведенных правовых норм свидетельствует о том, что в системе непосредственной демократии Алтайского края следует различать, во-первых, институты непосредственного осуществления власти народом - референдум, прямые выборы и, во-вторых, институты участия граждан в управлении делами государства посредством осуществления гражданской инициативы - краевая народная законодательная инициатива, коллективное обращение (петиция), краевой народный опрос (плебисцит).
В первом случае решения народа как источника власти носят императивный характер и не нуждаются в последующем утверждении каким-либо органом (статья 55 и статья 56 Устава Алтайского края). Во втором случае субъекты непосредственной демократии не принимают каких-либо окончательных решений, но так или иначе влияют на механизм их принятия государственными органами.
В то же время только решение, принятое на референдуме Алтайского края, имеет силу закона Алтайского края и обязательно для применения на всей территории Алтайского края. Законы же принимаются в особой процедуре, обеспечивающей соблюдение конституционных принципов организации и деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Между тем ни федеральным законодательством, ни законодательством Алтайского края на Алтайское краевое Законодательное Собрание не возложена обязанность по обязательному принятию проекта закона, поступившего в порядке осуществления краевой народной законодательной инициативы, в том числе в первом чтении. Иное толкование, допускающее обязательное принятие проекта закона, поступившего административному ответчику в порядке осуществления краевой народной законодательной инициативы, повлечет неравенство субъектов права законодательной инициативы в реализации этого права. В то же время принятие или отклонение проекта закона - это исключительная прерогатива Алтайского краевого Законодательного Собрания, пределы усмотрения которого при осуществлении принадлежащих ему полномочий по реализации правотворческой функции установлены Федеральным законом от ДД.ММ.ГГ ***, Уставом Алтайского края и законом Алтайского края от ДД.ММ.ГГ *** «О правотворческой деятельности».
В этой связи утверждение административного истца о том, что формулировка пункта 1 статьи 1 и пункта 3 статьи 19 Закона от ДД.ММ.ГГ *** нивелирует осуществление жителями Алтайского края права народной законодательной инициативы, предоставленного им Уставом Алтайского края, судом не принимается как основанное на неверном токовании норм материального права, поскольку в оспариваемой редакции Закон от ДД.ММ.ГГ *** определяет порядок реализации жителями Алтайского края права народной законодательной инициативы в соответствии с правилами законодательного процесса, предусмотренного Федеральным законом от ДД.ММ.ГГ ***, Уставом Алтайского края и законом Алтайского края от ДД.ММ.ГГ *** «О правотворческой деятельности».
С учетом изложенного, суд приходит к выводу о том, что оспариваемые положения Закона от ДД.ММ.ГГ *** о рассмотрении Алтайским краевым Законодательным Собранием проекта закона, поступившего в порядке осуществления краевой народной законодательной инициативы, соответствуют как Федеральному закону от ДД.ММ.ГГ ***, так и Уставу Алтайского края.
В обоснование заявленных требований представитель административного истца ссылается на заключение специалиста-лингвиста от ДД.ММ.ГГ *** (л.д. 183-184, том 1), в котором содержится вывод о том, что проанализированные фрагменты Устава Алтайского края (пункта 1 статьи 58), пункта 1 статьи 1 и пункта 3 статьи 19 Закона от ДД.ММ.ГГ *** не соответствуют друг другу содержательно.
К данному заключению суд относится критически, поскольку экспертом-лингвистом дано толкование терминов «рассмотрение» и «принятие» в отрыве от содержания анализируемых правовых норм и без учета существа института законодательного процесса в целом.
Кроме того, ДД.ММ.ГГ Алтайским краевым Законодательным Собранием принят Закон Алтайского края «О внесении изменений в Устав (Основной закон) Алтайского края», статьей 1 которого часть 1 статьи 58 Устава Алтайского края изложена в новой редакции: «Народная законодательная инициатива в Алтайском крае - форма непосредственного осуществления жителями Алтайского края государственной власти посредством внесения ими в Алтайское краевое Законодательное Собрание проекта закона Алтайского края или иного нормативного правового акта по предметам ведения Алтайского края или совместного ведения Российской Федерации и Алтайского края для последующего его рассмотрения Алтайским краевым Законодательным Собранием.». Закон Алтайского края *** подписан Губернатором Алтайского края ДД.ММ.ГГ и опубликован на официальном интернет-портале правовой информации (www.pravo.gov.ru) ДД.ММ.ГГ (л.д. 152-159, 165-168, том 2).
Таким образом, пункт 1 статьи 1 и пункт 3 статьи 19 Закона от ДД.ММ.ГГ *** в полной мере соответствуют части 1 статьи 58 Устава Алтайского края.
Конституционный Суд Российской Федерации в своих решениях (постановления от ДД.ММ.ГГ ***, от ДД.ММ.ГГ ***, от ДД.ММ.ГГ ***) неоднократно указывал, что неопределенность содержания правовой нормы не может обеспечить ее единообразное понимание, создает возможность злоупотреблений правоприменителями и правоисполнителями своими полномочиями, а Федеральный закон от ДД.ММ.ГГ *** «О противодействии коррупции», Федеральный закон от ДД.ММ.ГГ *** «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов», Методика проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденная постановлением Правительства Российской Федерации от ДД.ММ.ГГ ***, прямо относят к коррупциогенному фактору нормы, устанавливающие для правоприменителя необоснованную широту дискреционных полномочий, в том числе отсутствие или неопределенность условий или оснований принятия решения, выборочное изменение объема прав - возможность необоснованного установления исключений из общего порядка для граждан и организаций по усмотрению органов государственной власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц); чрезмерную свободу подзаконного нормотворчества - наличие бланкетных и отсылочных норм, приводящее к принятию актов, вторгающихся в компетенцию другого органа государственной власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц) при принятии нормативных правовых актов; отсутствие или неполноту административных процедур - отсутствие порядка совершения органами государственной власти или органами местного самоуправления (их должностными лицами) определенных действий либо одного из элементов такого порядка; а также юридико-лингвистическую неопределенность.
Проанализировав содержание пункта 1 статьи 1 и пункта 3 статьи 19 закона Алтайского края от ДД.ММ.ГГ *** «О народной законодательной инициативе в Алтайском крае» и пункта 1 статьи 58 Устава Алтайского края в их взаимосвязи с другими нормами Устава Алтайского края и закона Алтайского края от ДД.ММ.ГГ *** «О правотворческой деятельности», каких-либо положений, устанавливающих для правоприменителя необоснованную широту дискреционных полномочий, позволяющих произвольно рассматривать проект закона, поступивший в порядке осуществления народной законодательной инициативы, в указанных правовых нормах не усматривается.
Доводы представителя административного истца о том, что экспертное заключение Управления Министерства юстиции Российской Федерации по Алтайскому краю от ДД.ММ.ГГ *** (л.д. 49-54, том 1), подготовленное по результатам правовой экспертизы оспариваемого нормативного правового акта, не дает правовой оценки соответствия или несоответствия положений пункта 1 статьи 1 Закона от ДД.ММ.ГГ *** Конституции Российской Федерации и Федеральному закону от ДД.ММ.ГГ *** также не нашли своего подтверждения в ходе судебного разбирательства.
Так, на основании пункта 7 Положения о Министерстве юстиции Российской Федерации, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от ДД.ММ.ГГ *** «Вопросы Министерства юстиции Российской Федерации», пункта 6 Положения об Управлении Министерства юстиции Российской Федерации по субъекту (субъектам) Российской Федерации, утвержденного приказом Минюста России от ДД.ММ.ГГ ***, Управление Министерства юстиции Российской Федерации по Алтайскому краю проводит правовую экспертизу нормативных правовых актов Алтайского края на предмет их соответствия Конституции Российской Федерации и федеральным законам, а также передает в органы прокуратуры для принятия мер прокурорского реагирования копию экспертного заключения о несоответствии нормативного правового акта Алтайского края Конституции Российской Федерации и (или) федеральному закону.
Согласно пункту 29 Методических рекомендаций по проведению правовой экспертизы нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, утвержденных приказом Минюста России от ДД.ММ.ГГ ***, при выявлении в правовом акте норм, противоречащих Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству, коррупциогенных факторов экспертное заключение для рассмотрения и принятия мер по устранению выявленных нарушений направляется в орган государственной власти субъекта Российской Федерации, принявший правовой акт, и копии - в органы прокуратуры соответствующего субъекта Российской Федерации для принятия мер прокурорского реагирования.
Из представленных материалов следует, что по результатам проведения правовой экспертизы Управление Министерства юстиции Российской Федерации по Алтайскому краю выявило несоответствие Закона от ДД.ММ.ГГ *** Федеральному закону от ДД.ММ.ГГ ***. По этой причине административный ответчик, согласившись со сделанными в экспертном заключении выводами, внес в оспариваемый нормативный правовой акт и Устав Алтайского края соответствующие изменения.
В силу части 1 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.
В материалах административного дела имеются ходатайство о возбуждении народной законодательной инициативы от ДД.ММ.ГГ и проект закона Алтайского края «О внесении изменений в отдельные законы Алтайского края в сфере социального обеспечения отдельных категорий граждан», а также ходатайство о возбуждении народной законодательной инициативы от ДД.ММ.ГГ и проект закона Алтайского края «О внесении изменений в закон Алтайского края «О бесплатном предоставлении в собственность земельных участков», которые подписаны в том числе административным истцом (л.д. 82-151, 179-181, том 1).
В этой связи суд находит, что < данные изъяты>. является субъектом отношений, регулируемых Законом от ДД.ММ.ГГ ***, и она полагает, что этим актом нарушены ее права, поэтому административный истец вправе обращаться в суд с требованиями о признании недействующим названного закона в части, затрагивающей ее права и законные интересы.
На основании пункта 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации суд, признав оспариваемый полностью или в части нормативный правовой акт соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, принимает решение об отказе в удовлетворении заявленных требований.
Руководствуясь статьями 175-180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд
РЕШИЛ:
в удовлетворении административного иска < данные изъяты> к Алтайскому краевому Законодательному Собранию и Губернатору Алтайского края о признании недействующим пункта 1 статьи 1 и пункта 3 статьи 19 закона Алтайского края от ДД.ММ.ГГ *** «О народной законодательной инициативе в Алтайском крае» отказать.
Апелляционные жалоба, представление могут быть поданы в течение одного месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации через Алтайский краевой суд.
Судья  
 Р.В. Знаменщиков
Мотивированное решение составлено ДД.ММ.ГГ.



Электронный текст документа
подготовлен и сверен по:
файл-рассылка