Решение Оренбургского областного суда от 20 марта 2018 года №3а-79/2018

ОРЕНБУРГСКИЙ ОБЛАСТНОЙ СУД

РЕШЕНИЕ

от 20 марта 2018 года Дело N 3а-79/2018
Оренбургский областной суд в составе:
председательствующего судьи Хакимовой О.В.,
при секретаре Лексиковой Е.А.
с участием прокурора Пасечник Е.И.,
представителя административного истца Валаховой Е.Ю., представителей Оренбургского городского Совета Калинина М.В. и Жекебаева Ж.Н.,
рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Ивонина ФИО10 о признании недействующими решений Оренбургского городского Совета от 10 октября 2008 года N 674 "Об утверждении Генерального плана города Оренбурга" и от 25 декабря 2012 года N 557 "Об утверждении Правил землепользования и застройки муниципального образования "город Оренбург" в части земельных участков с кадастровыми номерами N и N,
установил:
Решением Оренбургского городского Совета от 10 октября 2008 года N 674 утвержден Генерального план города Оренбурга (далее Генеральный план).
Решением Оренбургского городского Совета от 25 декабря 2012 года N 557 утверждены Правила землепользования и застройки муниципального образования "город Оренбург" (далее - Правила землепользования и застройки).
Ивонин А.Н. обратился в суд с административным исковым заявлением, указав, что он длительное время арендует земельный участок с кадастровым номером N площадью *** кв.м., местоположение установлено относительно ориентира, расположенного за пределами участка. Ориентир жилой дом. Участок находится примерно в 10 м от ориентира, по направлению на юго-запад. Почтовый адрес ориентира: обл. Оренбургская, (адрес), разрешенное использование: для ведения приусадебного хозяйства (огородничества).
В соответствии с Генеральным планом и Правилами землепользования и застройки по земельному участку с кадастровым номером N проходит дорога (объект общего пользования).
Однако, фактически проезд по (адрес) невозможен, поскольку часть обозначенной дороги по (адрес) занимает автосалон "турист Авто", выше находятся дома. Часть дороги по (адрес) (на промежутке от (адрес) до (адрес)) также занята автосалоном "Турист" и земельным участком с кадастровым номером N, который арендует административный истец.
Арендуемый участок расположен в функционально-территориальной зоне индивидуальной жилой застройки, основным видом использования в которой является индивидуальное жилищное строительство, выращивание плодовых и ягодных, овощных, бахчевых или иных декоративных, или сельскохозяйственных культур (код 2.1 Правил), а вспомогательным видом разрешенного использования является ведение личного подсобного хозяйства (код 2.2 Правил).
Земельный участок с кадастровым номером N был предоставлен в аренду задолго до утверждения Генерального плана и Правил землепользования и застройки, поэтому административный истец полагает, что размещение в оспариваемых актах на указанном земельном участке дороги произведено с нарушением ч.1 ст. 9, ст. 30, ст. 34 и ст. 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации. Не учтен сложившийся порядок использования земельного участка, не были учтены интересы граждан, необходимость в дороге отсутствует и нарушается право административного истца на получение этого участка в собственность.
Ивонин А.Н. просил признать недействующими решения Оренбургского городского Совета от 10 октября 2008 года N 674 "Об утверждении Генерального плана города Оренбурга" и от 25 декабря 2012 года N 557 "Об утверждении Правил землепользования и застройки муниципального образования "город Оренбург" в части земельного участка с кадастровым номером N.
В ходе рассмотрения дела Ивонин А.Н. административный иск дополнил требованием признать указанные выше нормативные правовые акты недействующими также в части земельного участка с кадастровым номером N. Этот участок находится у него в долевой собственности. Генеральный план предусматривает, что часть принадлежащего ему земельного участка будет занята автомобильной дорогой и это повлечет нарушение его прав.
Кроме того, Ивонин А.Н. указывает на то, что по земельному участку, где по Генеральному плану проходит автомобильная дорога, находятся инженерные сети (коммуникации). Изъятие указанных земельных участков для сооружения на их месте автомобильной дороги приведет к невозможности пользования жилым домом, повреждению проложенных к нему коммуникаций. По мнению административного истца, соблюдение охраны зон инженерных сетей не позволит создать на арендуемом земельном участке дорогу.
В судебном заседании представитель административного истца Валахова Е.Ю. уточненные требования административного иска поддержала по основаниям, изложенным в административном исковом заявлении и дополнениях к нему.
Представители Оренбургского городского Совета Калинин М.В. и Жекебаев Ж.Н. просили в удовлетворении требований административного иска отказать, поскольку оспариваемые нормативно-правовые акты приняты в пределах компетенции городского Совета, прошли необходимую процедуру, установленную Градостроительным кодексом Российской Федерации для их принятия, они не противоречат действующему законодательству, имеющему большую юридическую силу, права и законные интересы административного истца не нарушают.
Прокурор Пасечник Е.И. в своем заключении полагала, что исковые требования удовлетворению не подлежат, поскольку обжалуемые нормативные правовые акты не противоречат законам, имеющим большую юридическую силу. Установление в Генеральном плане зон с учетом фактического использования территории действующим законодательством не предусмотрено.
Исследовав материалы дела, заслушав пояснения участников процесса, суд приходит к следующему.
В соответствии с частью 1 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.
В силу пункта 15 статьи 24 Градостроительного кодекса Российской Федерации, правообладатели земельных участков и объектов капитального строительства, если их права и законные интересы нарушаются или могут быть нарушены в результате утверждения генерального плана, вправе оспорить генеральный план в судебном порядке.
Право физических и юридических лиц на оспаривание решения об утверждении правил землепользования и застройки в судебном порядке предусмотрено пунктом 4 статьи 32 Градостроительного кодекса Российской Федерации.
В данном случае административный истец Ивонин А.Н. является участником отношений по развитию указанной территории, поскольку он длительное время был арендатором земельного участка с кадастровым номером N, полагает, что вправе получить его в собственность, а также является долевым собственником земельного участка с кадастровым номером N, следовательно, вправе обратиться в суд с требованием об оспаривании указанных нормативных правовых актов, а потому суд не находит оснований для удовлетворения заявления представителей административного ответчика о прекращении производства по административному делу.
Проверив доводы административного истца о несоответствии Генерального плана и Правил землепользования и застройки в оспариваемой части требованиям федерального законодательства, имеющего большую юридическую силу, суд приходит к следующему.
Согласно пункту 26 части 1 статьи 16, части 1 статьи 7 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", пунктам 1 и 3 части 3 статьи 8, части 1 статьи 24, части 1 статьи 32 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ) утверждение генерального плана, правил землепользования и застройки городского округа относится к вопросам местного значения городского округа, по которым представительным органом местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты. Муниципальные правовые акты, принятые по вопросам градостроительной деятельности, не должны противоречить ГрК РФ (часть 4 статьи 3 ГрК РФ).
Аналогичные полномочия по утверждению генерального плана и Правил землепользования и застройки определены в ст. 9 и ст. 27 Устава муниципального образования город Оренбург.
Генеральный план города Оренбурга опубликован в газетах "Вечерний Оренбург" от 15 октября 2008 года N 42, от 29 октября 2008 года N 44, от 12 ноября 2008 года N 46, от 19 ноября 2008 года N 47, от 26 ноября 2008 года N 48.
Решение городского Совета об утверждении Правил землепользования и застройки опубликовано в газете "Вечерний Оренбург" от 30 января 2013 года N 5, от 6 февраля 2013 года N 6а, от 20 февраля 2013 года N 8а.
Факт соблюдения процедуры принятия Оренбургским городским Советом решения от 10 октября 2008 года N 674 "Об утверждении Генерального плана города Оренбурга" установлен решением Арбитражного суда Оренбургской области от 14 июня 2013 года по делу N А47-16818/2012 и в силу части 2 статьи 64 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации имеет преюдициальное значение.
Решение Оренбургского городского Совета от 25 декабря 2012 года N 557 "Об утверждении Правил землепользования и застройки муниципального образования "город Оренбург", также как и Генеральный план, принято по результатам публичных слушаний. Протокол публичных слушаний, а также постановление главы города Оренбурга о подготовке проекта Правил землепользования и застройки были размещены в общем доступе на официальном сайте в сети Интернет, что административным истцом не оспаривалось.
Таким образом, обжалуемые нормативные правовые акты приняты административным ответчиком в пределах установленных полномочий, с соблюдением требований законодательства к форме нормативного правового акта, порядку принятия и введения его в действие. При принятии решений соблюдена процедура проведения публичных слушаний, подготовки заключения по результатам публичных слушаний.
Судом установлено, что Ивонин А.Н. является долевым собственником земельного участка с кадастровым номером N, на котором расположен многоквартирный (адрес) в (адрес).
Кроме того, Ивонин А.Н. с 1998 года на правах аренды пользовался смежным земельным участком с кадастровым номером N, площадью *** кв.м., с разрешенным использованием: для ведения приусадебного хозяйства (огородничество). Участок находится примерно в 10 м от ориентира по направлению на юго-запад. Почтовый адрес ориентира: обл. Оренбургская, (адрес). Категория земель - земли населенных пунктов.
Как следует из Генерального плана г. Оренбурга земельный участок с кадастровым номером N, который арендовал административный истец, на генеральном плане расположен полностью в функциональной зоне транспортной и пешеходной связи. Согласно Правилам землепользования и застройки указанный земельный участок находится в территориальной зоне индивидуальной жилой застройки (Ж.1).
Земельный участок с кадастровым номером N Правилами землепользования и застройки отнесен к территориальной зоне индивидуальной жилой застройки (Ж.1). Автомобильная дорога согласно Генеральному плану проходит по этому участку частично.
Утверждение административного истца о несоответствии Генерального плана в части отнесения перечисленных земельных участков под автомобильную дорогу законодательству, имеющему большую юридическую силу, не нашло подтверждения в судебном заседании.
Согласно пункту 1 части 3 статьи 8, пункту 3 части 1 статьи 18, части 1 статьи 24 ГрК РФ, генеральный план городского округа является документом территориального планирования муниципального образования, который утверждается представительным органом местного самоуправления городского округа.
В соответствии со ст.ст. 18, 23 ГрК РФ генеральные планы включают в себя карты планируемого размещения объектов с указанием или описанием зон размещения названных объектов.
Генеральные планы городских округов являются документами долгосрочного территориального планирования и включают карту функциональных зон поселения (часть 11 статьи 9, пункт 3 части 1 статьи 18, пункт 4 части 3 статьи 23 ГрК РФ).
На карте планируемого размещения объектов местного значения поселения или городского округа отображаются: планируемые для размещения объекты местного значения поселения, городского округа, относящиеся к следующим областям: а) электро-, тепло-, газо- и водоснабжение населения, водоотведение; б) автомобильные дороги местного значения; в) физическая культура и массовый спорт, образование, здравоохранение, обработка, утилизация, обезвреживание, размещение твердых коммунальных отходов в случае подготовки генерального плана городского округа; г) иные области в связи с решением вопросов местного значения поселения, городского округа (пункт 1 части 5 статьи 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации).
Согласно разъяснениям, данным Верховным Судом Российской Федерации в "Обзоре судебной практики Верховного Суда Российской Федерации N 4 (2017), утвержденном Президиумом Верховного Суда Российской Федерации Генеральный план, определяя назначение территорий исходя из планов развития территории города в целом, может не соответствовать ее фактическому использованию, допуская потенциальное изменение назначения территории, поскольку генеральные планы определяют стратегию его развития и условия формирования среды жизнедеятельности.
Планирование направлено на развитие территории, то есть на ее возможное изменение в будущем, при этом территориальное планирование должно обеспечивать не только права и законные интересы собственников и обладателей иных прав на земельные участки, но и защищаемые законом права и интересы иных физических и юридических лиц, а также публичные интересы, связанные, в частности, с устойчивым развитием территории муниципальных образований, улучшением инвестиционной привлекательности соответствующих территорий и т.п., которые могут вступать в объективное противоречие с интересами собственников и обладателей иных прав на земельные участки, что вытекает из положений статей 2, 9, 23 ГрК РФ.
Согласно части 11 статьи 9 ГрК РФ генеральные планы поселений, генеральные планы городских округов утверждаются на срок не менее чем двадцать лет. Тем самым, генеральный план как документ территориального планирования может не соответствовать фактическому использованию земельного участка, поскольку определяет перспективное развитие территории.
На основании анализа указанных норм Градостроительного кодекса Российской Федерации и разъяснений Верховного Суда Российской Федерации, суд приходит к выводу, что у органов местного самоуправления нет обязанности определять функциональные зоны и производить зонирование территорий в документах территориального планирования муниципального образования в соответствии с фактическим использованием территории. Поэтому суд признает несостоятельными доводы административного истца о том, планирование дороги на земельном участке с кадастровым номером N произведено с нарушением части 1 статьи 9, статей 30, 34 и 36 ГрК РФ.
В пункте 8 статьи 1 ГрК РФ дано определение Правилам землепользования и застройки как документу градостроительного зонирования, в котором устанавливаются территориальные зоны, градостроительные регламенты, порядок применения такого документа и порядок внесения в него изменений.
Зонирование территорий осуществляется в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов. Под территориальными зонами понимаются зоны, для которых в правилах землепользования и застройки определены границы и установлены градостроительные регламенты (пункты 6 и 7 статьи 1 ГрК РФ).
Правила землепользования и застройки включают в себя порядок их применения и внесения изменений в указанные правила, карту градостроительного зонирования, содержащую границы территориальных зон, градостроительные регламенты (часть 2 статьи 30 ГрК РФ).
В соответствии с частью 1 статьи 34 ГрК РФ при подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются с учетом:
1) возможности сочетания в пределах одной территориальной зоны различных видов существующего и планируемого использования земельных участков;
2) функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных генеральным планом поселения (за исключением случая, установленного частью 6 статьи 18 настоящего Кодекса), генеральным планом городского округа, схемой территориального планирования муниципального района;
3) определенных настоящим Кодексом территориальных зон;
4)сложившейся планировки территории и существующего землепользования;
5) планируемых изменений границ земель различных категорий;
6)предотвращения возможности причинения вреда объектам капитального строительства, расположенным на смежных земельных участках;
7)историко-культурного опорного плана исторического поселения федерального значения или историко-культурного опорного плана исторического поселения регионального значения.
Анализ указанной нормы свидетельствует о том, что при установлении территориальных зон учитываются не только функциональные зоны и параметры их планируемого развития, но и сложившаяся планировка территории и существующее землепользование.
Как установлено в судебном заседании Правилами землепользования и застройки города Оренбурга указанные административным истцом земельные участки полностью отнесены к территориальной зоне "Ж1" - зона индивидуальной жилой застройки. До утверждения оспариваемых актов земельные участки также относились к зоне "Ж1". Доводов, которые бы свидетельствовали о том, что Правила землепользования и застройки противоречат законодательству, имеющему большую юридическую силу, административным истцом не приведено.
Согласно подпункту 1.1 статьи 46 Правил землепользования и застройки, в пределах территориальных зон всех видов (кроме специально оговоренных в соответствующих регламентах) могут находиться линейные и точечные объекты, на которые в соответствии со статьей 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации не распространяется действие градостроительного регламента данной территориальной зоны.
К линейным объектам относятся линии электропередачи, линии связи (в том числе линейно-кабельные сооружения), трубопроводы, автомобильные дороги, железнодорожные линии и другие подобные сооружения (далее - линейные объекты).
К точечным объектам относятся стационарные технические и конструктивные элементы указанных выше линейных объектов: опоры линий электропередачи, трансформаторные подстанции, насосные станции и колодцы систем инженерной инфраструктуры города, а также объекты обслуживания автотранспорта (станции техобслуживания, автозаправочные станции), если для их размещения выделяются незначительные по размерам (до 0,1 га) специальные земельные участки.
В указанной зоне Правилами предусмотрен вспомогательный вид разрешенного использования - "код 12.0 - земельные участки (территории) общего пользования (размещение объектов улично-дорожной сети, автомобильных дорог и пешеходных тротуаров в границах населенных пунктов, пешеходных переходов, набережных, береговых полос водных объектов общего пользования, скверов, бульваров, площадей, проездов, малых архитектурных форм благоустройства)".
Согласно п. 12 ст. 85 Земельного кодекса Российской Федерации земельные участки общего пользования, занятые площадями, улицами, проездами, автомобильными дорогами, набережными, скверами, бульварами, водными объектами, пляжами и другими объектами, могут включаться в состав различных территориальных зон и не подлежат приватизации.
Административным истцом не приведено обоснованных доводов, которые бы свидетельствовали о несоответствии Правил землепользования и застройки законодательству, имеющему большую юридическую силу.
Правила землепользования и застройки в оспариваемой части учитывают сложившийся порядок использования земельных участков, что также подтверждается тем, что административному истцу предложено вновь заключить договор аренды на земельный участок с кадастровым номером N.
Утверждение административного истца о нарушении оспариваемыми решениями его права на получение в собственность земельного участка, который он арендует, не может стать основанием для удовлетворения исковых требований, поскольку заявленный административный иск рассматривается в порядке абстрактного нормоконтроля, а спор о защите субъективных прав Ивонина А.Н. подлежит разрешению не в порядке главы 21 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, а в ином процессуальном порядке, в котором подлежат разрешению правоотношения, возникшие по поводу отказа в предоставлении земельного участка в собственность.
Доводы административного истца о том, что сооружение на земельном участке с кадастровым номером N автомобильной дороги приведет к невозможности пользоваться жилым домом, поскольку по нему проходят инженерные коммуникации, является лишь ничем необоснованным предположением. Действующее законодательство, в том числе Градостроительный кодекс Российской Федерации, предусматривает ряд мероприятий, в том числе по планировке, межеванию территорий, разработке проектной документации, которая разрабатывается с учетом необходимости переноса инженерных сетей, а также порядок изъятия земельных участков для государственных нужд.
Мнение административного истца о нецелесообразности размещения на указанных им земельных участках автомобильной дороги, также не может стать основанием для удовлетворения административного иска. Из разъяснения Пленума Верховного Суда Российской Федерации, содержащегося в пункте 18 Постановления от 29 ноября 2007 года N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части", следует, что суд не правомочен давать оценку либо изменять нормативный правовой акт по мотивам целесообразности, поскольку, данное полномочие не отнесено к компетенции суда, а относится к исключительной компетенции органов государственной власти Российской Федерации, ее субъектов, органов местного самоуправления и их должностных лиц.
Оспариваемые административным истцом решения Оренбургского городского Совета, соответствующие требованиям закона, не могут рассматриваться как нарушающие права и законные интересы Ивонина А.Н. как собственника и арендатора земельных участков, поскольку его права правомерно ограничены в публичных интересах.
Таким образом, поскольку оспариваемые административным истцом решения Оренбургского городского Совета не противоречат нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, в том числе положениям Градостроительного кодекса Российской Федерации, указанным в административном иске, права Ивонина А.Н. не нарушают, суд приходит к выводу об отсутствии оснований для признания их недействующими.
Руководствуясь ст.ст. 175 - 180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд
решил:
В удовлетворении требований административного иска Ивонина ФИО10 о признании недействующими решений Оренбургского городского Совета от 10 октября 2008 года N 674 "Об утверждении Генерального плана города Оренбурга" и от 25 декабря 2012 года N 557 "Об утверждении Правил землепользования и застройки муниципального образования "город Оренбург" в части земельных участков с кадастровыми номерами N и N отказать.
На решение может быть подана апелляционная жалоба, представление в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации через Оренбургский областной суд в течение месяца со дня его принятия в окончательной форме.
Судья Оренбургского
областного суда О.В. Хакимова
Полный текст решения изготовлен (дата)


Электронный текст документа
подготовлен и сверен по:
файл-рассылка