Решение Саратовского областного суда от 20 октября 2020 года №3а-759/2020

САРАТОВСКИЙ ОБЛАСТНОЙ СУД

РЕШЕНИЕ

от 20 октября 2020 года Дело N 3а-759/2020
Саратовский областной суд в составе:
председательствующего Аршиновой Е.В.,
при секретаре судебного заседания Куняевой Н.С.,
с участием прокурора отдела Саратовской областной прокуратуры Новичкова Е.А.,
с участием представителей административного истца - Хайдукова А.О., действующего на основании доверенности от 24 декабря 2019 года, адвоката Бирюковой М.С., действующей на основании ордера N от 15 октября 2020 года и доверенности от 08 октября 2020 года, административного ответчика - Грезиной О.С., действующей на основании доверенности от 17 января 2020 года, Чепурной Н.А., действующей на основании доверенности от 17 января 2020 года, заинтересованных лиц - министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Саратовской области Согомоновой Н.В., действующей на основании доверенности от 09 января 2020 года, правительства Саратовской области - Дюновой Ю.А., действующей на основании доверенности от 17 марта 2020 года,
рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Бутузова И.Н. к Саратовской областной Думе о признании недействующим и не подлежащим применению абзаца 3 части 1.2 статьи 5.1 Закона Саратовской области "О защите права на жилище участников строительства многоквартирных домов на территории Саратовской области" в части включения в региональный реестр пострадавших граждан только граждан, надлежащим образом полностью исполнивших обязательства по оплате денежных средств по договору, направленному на привлечение денежных средств гражданина для строительства многоквартирного дома с последующим возникновением у гражданина права собственности на жилое помещение в таком многоквартирном доме в целях, не связанных с осуществлением предпринимательской деятельности, либо по соглашению (договору) об уступке прав требований по договору,
установил:
Бутузов И.Н. обратился в Саратовский областной суд с административным иском к Саратовской областной Думе и просит с учетом уточнения административных исковых требований признать недействующим и не подлежащим применению абзац 3 части 1.2 статьи 5.1 Закона Саратовской области N 122-ЗСО от 02 августа 2012 года "О защите права на жилище участников строительства многоквартирных домов на территории Саратовской области" в части включения в региональный реестр пострадавших граждан только граждан, надлежащим образом полностью исполнивших обязательства по оплате денежных средств по договору, направленному на привлечение денежных средств гражданина для строительства многоквартирного дома с последующим возникновением у гражданина права собственности на жилое помещение в таком многоквартирном доме в целях, не связанных с осуществлением предпринимательской деятельности, либо по соглашению (договору) об уступке прав требований по договору.
В обоснование заявленных требований административный истец указывает, что 26 февраля 2015 года между ним и ЗАО "Саратовгесстрой" заключен договор долевого участия в строительстве многоэтажного жилого дома, по условиям которого ЗАО "Саратовгесстрой" приняло на себя обязательство не позднее 17 октября 2015 года построить многоквартирный дом и после ввода его в эксплуатацию передать Бутузову И.Н. одну однокомнатную <адрес> площадью 44,42 кв.м, стоимостью 1 465 860 руб., которою дольщик обязан был оплатить в рассрочку. Однако застройщик своих обязательств по договору не исполнил, и в установленный срок строительство многоквартирного дома завершено не было. В связи с нахождением застройщика в предбанкротном состоянии строительные работы фактически были остановлены. Поскольку застройщик нарушил обязательства по строительству дома, истец приостановил исполнение своего обязательства по оплате жилого помещения.
Впоследствии застройщик был признан банкротом и Бутузов И.Н. был включен в реестр требований о передаче жилых помещений.
В рамках банкротства данного застройщика граждане имели на выбор два варианта защиты своих прав: создание жилищно-строительного кооператива и достройка дома своими силами, в том числе с обязанностями по внесению средств на погашение текущих платежей застройщика и достройку дома, либо отказ от участия в кооперативе для достройки дома и обращение в страховую компанию, застраховавшую ответственность застройщика на случай банкротства.
Административный истец не вошел в состав членов кооператива, и его требования были трансформированы в денежные и включены в реестр требований кредиторов.
Поскольку в рамках дела о банкротстве ЗАО "Саратовгесстрой" требования Бутузова И.Н. также не были погашены, он обратился в страховую компанию ООО "Страховая инвестиционная компания", которая обеспечивала исполнение обязательств застройщика перед дольщиком в случае банкротства. Однако ООО "Страховая инвестиционная компания" также не выполнила своих обязательств по договору страхования перед дольщиком вследствие объявления ее банкротом. Требования Бутузова И.Н. о выплате суммы страхового возмещения были включены в реестр требований кредиторов страховщика, и не удовлетворены до настоящего времени.
В настоящее время планируется восстановление прав дольщиков, пострадавших при банкротстве ЗАО "Саратовгесстрой", путем реализации инвестиционного проекта.
Однако участниками инвестиционного проекта в силу оспариваемого пункта Закона Саратовской области могут быть только граждане, включенные в региональный реестр пострадавших граждан.
Административный истец полагает, что оспариваемое положение закона является дискриминационным и нарушает конституционный принцип равенства, так как устанавливает ограничения в правах добросовестных пострадавших участников строительства.
Права административного истца нарушены, так как оспариваемое положение закона создает препятствия к осуществлению права Бутузова И.Н. и других граждан участников строительства Саратовской области на восстановление нарушенного права на жилище в рамках реализации масштабных инвестиционных проектов.
В судебном заседании представители административного истца поддержали административное исковое заявление по указанным выше основаниям.
Представители административного ответчика Саратовской областной Думы, заинтересованных лиц - министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Саратовской области, правительства Саратовской области в судебном заседании, поддержав письменные возражения, полагали не подлежащим удовлетворению административное исковое заявление по тем основаниям, что оспариваемый нормативный правовой акт принят в пределах компетенции Саратовской областной Думы и не противоречит нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу. Указывали, что федеральное законодательство не обязывает субъекты Российской Федерации предоставлять гражданам, чьи денежные средства привлечены для строительства многоквартирных домов и чьи права нарушены, меры государственной поддержки, в то же время федеральное законодательство не запрещает субъектам Российской Федерации осуществлять правовое регулирование, предусматривающее меры защиты прав отдельных категорий пострадавших участников долевого строительства и меры их поддержки. Поскольку финансирование таких мер осуществляется за счет средств регионального бюджета, субъект Российской Федерации вправе самостоятельно определить категорию субъектов, на которую распространяется действие указанных мер, что, в свою очередь, не влияет на права участников долевого строительства по защите прав, законных интересов и имущества в соответствии с федеральным законодательством.
Заслушав объяснения представителей административного истца, административного ответчика, заинтересованных лиц, исследовав материалы дела, учитывая заключение прокурора, полагавшего административное исковое заявление неподлежащим удовлетворению, суд приходит к следующему.
Согласно статье 12 Гражданского кодекса Российской Федерации защита гражданских прав осуществляется, в том числе, путем признания недействительным акта государственного органа или органа местного самоуправления.
В соответствии со статьей 13 Гражданского кодекса Российской Федерации нормативный акт, не соответствующий закону или иным правовым актам и нарушающий гражданские права и охраняемые законом интересы гражданина или юридического лица, может быть признан судом недействительным.
В силу части 1 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.
Согласно абзацу 3 части 1.2 статьи 5.1 Закона Саратовской области N 122-ЗСО от 02 августа 2012 года "О защите права на жилище участников строительства многоквартирных домов на территории Саратовской области" в целях ведения регионального реестра пострадавших граждан пострадавшим может быть признан гражданин надлежащим образом полностью исполнивший обязательства по оплате денежных средств по договору, направленному на привлечение денежных средств гражданина для строительства многоквартирного дома с последующим возникновением у гражданина права собственности на жилое помещение в таком многоквартирном доме в целях, не связанных с осуществлением предпринимательской деятельности, либо по соглашению (договору) об уступке прав требований по договору.
Судом установлено, что 26 февраля 2015 года между ЗАО "Саратовгесстрой" и Бутузовым И.Н. был заключен договор долевого участия в строительстве многоэтажного жилого <адрес> из блок-секций повторного применения в <адрес>, согласно которому Бутузов И.Н. принял на себя обязательство передать ЗАО "Саратовгесстрой" денежные средства в размере 1 465 860 рублей, а ЗАО "Саратовгесстрой" после ввода жилого дома в эксплуатацию передать " Бутузову " И.Н. одну однокомнатную <адрес> площадью 44,42 кв.м, расположенную в третьем подъезде на пятом этаже (секция В) по адресу: <адрес>.По условиям данного договора дольщик обязан был оплатить денежные средства в рассрочку.
Решением Арбитражного суда Саратовской области от 03 июля 2015 года по делу N А57-17969/2014 ЗАО "Саратовгесстрой" признан несостоятельным (банкротом), открыто конкурсное производство. Определением Арбитражного суда Саратовской области от 18 ноября 2015 года требования участника строительства Бутузова И.Н. о передаче жилого помещения: однокомнатной <адрес>, общей площадью 44,42 кв. м (по проектной документации), расположенной в третьем подъезде на пятом этаже (секция В) многоэтажного жилого <адрес> по адресу: <адрес> были признаны обоснованными, требования Бутузова И.Н. включены в реестр требований кредиторов застройщика.
Поскольку в рамках дела о банкротстве ЗАО "Саратовгесстрой" требования Бутузова И.Н. не были погашены, он обратился в страховую компанию ООО "Страховая инвестиционная компания", которая обеспечивала исполнение обязательств застройщика перед дольщиком в случае банкротства.
ООО "Страховая инвестиционная компания" не выполнила своих обязательств по договору страхования перед дольщиком вследствие объявления ее банкротом (решение Арбитражного суда Омской области от 01 июня 2016 года). Требования Бутузова И.Н. о выплате суммы страхового возмещения были включены в реестр требований кредиторов страховщика.
Административный истец, исходя из существа его доводов, полагает, что установленное абзацем 3 части 1.2 статьи 5.1 Закона N 122-ЗСО условие о возможности включения в реестр пострадавших граждан лишь при полной оплате цены квартиры обманутым участником строительства является дискриминационным и нарушает конституционный принцип равенства, так как устанавливает ограничения в правах добросовестных пострадавших участников строительства без объективного и разумного оправдания.
Закон Саратовской области N 122-ЗСО от 02 августа 2012 года "О защите права на жилище участников строительства многоквартирных домов на территории Саратовской области" (далее - Закон N 122-ЗСО) принят Саратовской областной Думой 25 июля 2012 года.
В соответствии со статьей 6 Устава Саратовской области, Законом Саратовской области от 29 марта 2002 года N 13-ЗСО "О Саратовской областной Думе" Саратовская областная Дума - законодательный (представительный) орган государственной власти Саратовской области.
Согласно пункту "б" части 1 статьи 5 Федерального закона от 06 декабря 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", пункту " б" части 1 статьи 5 Закона Саратовской области от 29 марта 2001 года N 13-ЗСО "О Саратовской областной Думе" Саратовская областная Дума осуществляет в пределах полномочий области законодательное регулирование по предметам ведения области и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
В силу пункта 2 статьи 7 Федерального закона N 184-ФЗ, статьи 57 Регламента Саратовской областной Думы (находится в общем доступе) законы принимаются большинством голосов от установленного числа депутатов. На момент принятия Закона N 122-ЗСО Саратовская областная Дума состояла из 36 депутатов, начиная с пятого созыва (октябрь 2012 года) Саратовская областная Дума состоит из 45 депутатов.
Согласно выписке из протокола заседания Саратовской областной Думы от 25 июля 2012 года N 63 Закон - N 122-ЗСО принят на заседании Саратовской областной Думы во втором чтении 26 голосами из 36.
Закон N 122-ЗСО опубликован в Собрании законодательства Саратовской области, N 27, июль-август, 2012 (выход в свет 04 августа 2012 года), что предусмотрено статьей 6 Закона Саратовской области от 26 июня 2006 года N 64-ЗСО "О порядке обнародования и вступления в силу правовых актов органов государственной власти Саратовской области".
Законом Саратовской области от 30 сентября 2015 года N 131-ЗСО "О внесении изменений в Закон Саратовской области "О защите права на жилище участников строительства многоквартирных домов на территории Саратовской области" (принят Саратовской областной Думой 23 сентября 2015 года) Закон N 122-ЗСО дополнен статьей 5.1
Согласно выписке из протокола заседания Саратовской областной Думы от 23 сентября 2015 года N 41 Закон - N 122-ЗСО принят на заседании Саратовской областной Думы в первом и втором чтениях 30 голосами из 45.
Закон Саратовской области от 30 сентября 2015 года N 131-ЗСО "О внесении изменений в Закон Саратовской области "О защите права на жилище участников строительства многоквартирных домов на территории Саратовской области" опубликован в Собрании законодательства Саратовской области, N 19, сентябрь, 2015 (выход в свет 02 октября 2015 года).
Законом Саратовской области от 22 мая 2019 года N 49-ЗСО "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Саратовской области" (принят Саратовской областной Думой 15 мая 2019 года) статья 5.1 Закон N 122-ЗСО дополнена частью 1.2.
Согласно выписке из протокола заседания Саратовской областной Думы от 15 мая 2019 года N 27 Закон Саратовской области от 22 мая 2019 года N 49-ЗСО "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Саратовской области" принят на заседании Саратовской областной Думы в первом и втором чтениях 38 голосами из 45.
Закон Саратовской области от 22 мая 2019 года N 49-ЗСО "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Саратовской области" опубликован в Собрании законодательства Саратовской области, N 4, май, 2019 (выход в свет 30 мая 2019 года).
Законом Саратовской области от 17 декабря 2019 года N 135-ЗСО "О внесении изменений в Закон Саратовской области "О защите права на жилище участников строительства многоквартирных домов на территории Саратовской области" (принят Саратовской областной Думой от 10 декабря 2019 года) в абзац 3 части 1.2 статьи 5.1 Закона N 122-ЗСО внесены изменения редакционного характера.
Согласно выписке из протокола заседания Саратовской областной Думы от 10 декабря 2019 года N 37 Закон Саратовской области от 17 декабря 2019 года N 135-ЗСО "О внесении изменений в Закон Саратовской области "О защите права на жилище участников строительства многоквартирных домов на территории Саратовской области" принят на заседании Саратовской областной Думы в первом и втором чтениях 36 голосами из 45.
Закон Саратовской области от 17 декабря 2019 года N 135-ЗСО "О внесении изменений в Закон Саратовской области "О защите права на жилище участников строительства многоквартирных домов на территории Саратовской области" опубликован в Собрании законодательства Саратовской области, N 16, декабрь, 2019 (выход в свет 18 декабря 2019 года).
Таким образом, оспариваемый административным истцом закон Саратовской области с учетом внесенных в него изменений принят уполномоченным органом государственной власти, в надлежащей форме, с соблюдением установленной процедуры, официально опубликован. По этим основаниям нормативный правовой акт не оспаривается.
Анализ доказательств и доводов сторон не позволяет суду согласиться с требованиями административного иска по следующим основаниям.
В соответствии с частями 2, 4, 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.
Вне пределов ведения Российской Федерации, совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации республики, края, области, города федерального значения, автономная область и автономные округа осуществляют собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных правовых актов.
Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым в соответствии с частями первой и второй настоящей статьи. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон.
Жилищное законодательство отнесено к предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (пункт "к" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации).
Федеральный закон от 30 декабря 2004 года N 214-ФЗ "Об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и иных объектов недвижимости и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации" регулирует отношения, связанные с привлечением денежных средств граждан и юридических лиц для долевого строительства многоквартирных домов и (или) иных объектов недвижимости, а также устанавливает гарантии защиты прав, законных интересов и имущества участников долевого строительства.
Статья 26.3.1 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" предусматривает, что органы государственной власти субъекта Российской Федерации вправе устанавливать за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением финансовых средств, передаваемых из федерального бюджета бюджету субъекта Российской Федерации на осуществление целевых расходов) дополнительные меры социальной поддержки и социальной помощи для отдельных категорий граждан, в том числе исходя из установленных законами и иными нормативными правовыми актами субъекта Российской Федерации критериев нуждаемости, вне зависимости от наличия в федеральных законах положений, устанавливающих указанное право.
Названный Федеральный закон от 30 декабря 2004 года N 214-ФЗ "Об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и иных объектов недвижимости и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации" не обязывает субъекты Российской Федерации предоставлять гражданам, чьи денежные средства привлечены для строительства многоквартирных домов и чьи права нарушены, меры финансовой, социальной или иной поддержки. Не возлагают такую обязанность на регионы и другие федеральные законы, иные нормативные правовые акты.
В то же время федеральный законодатель не запретил субъектам Российской Федерации осуществлять правовое регулирование, предусматривающее меры защиты прав отдельных категорий пострадавших участников долевого строительства и меры их социальной поддержки. Поскольку финансирование таких мер осуществляется за счет средств регионального бюджета, субъект Российской Федерации вправе самостоятельно определить категорию субъектов, на которую распространяется действие указанных мер, что, в свою очередь, не влияет на права граждан - участников долевого строительства по защите прав, законных интересов и имущества в соответствии с Федеральным законом "Об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и иных объектов недвижимости и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации".
При таких обстоятельствах оспариваемые положения Закона N 122-ЗСО не снижают уровень социальных и правовых гарантий граждан, чьи денежные средства привлечены для строительства многоквартирных домов и чьи права нарушены. Напротив, региональным законодателем в отношении отдельных категорий пострадавших участников долевого строительства за счет средств областного бюджета и с учетом его возможностей установлены меры поддержки, не предусмотренные на федеральном уровне.
Требования заявителя фактически направлены на расширение категорий субъектов, которые могут претендовать на предоставление мер социальной и финансовой поддержки за счет средств бюджета Саратовской области.
Не могут служить основанием для признания абзаца 3 части 1.2 статьи 5.1 Закона N 122-ЗСО недействующим и не подлежащим применению доводы административного истца о том, что установленное оспариваемым положением условие получения мер социальной поддержки в виде полной оплаты участником строительства цены договора предполагает лишение мер социальной поддержки добросовестных участников строительства, реализовавших свое законное право на приостановление внесения платежей по договору застройщику-банкроту, а также предполагает различное обращение с лицами, находящимися в сходной ситуации, без разумной на то необходимости, что не соответствует конституционному принципу равенства, т.е., по своей сути, является формой дискриминации, необоснованного ограничения в правах, так как введение законодателем субъекта Российской Федерации оспариваемой части статьи является реализацией им прерогативы с учетом конкретных бюджетных условий региона.
Указанное правовое регулирование не создает дискриминационных условий предоставления мер социальной поддержки, так как установление категории льготников исходя из финансовых возможностей субъекта Российской Федерации само по себе не является дискриминацией.
В пункте 28 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 25 декабря 2018 года N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами" разъяснено, что при проверке соблюдения компетенции органом или должностным лицом, принявшим нормативный правовой акт, суд выясняет, относятся ли вопросы, урегулированные в оспариваемом акте или его части, к предмету ведения Российской Федерации, полномочиям Российской Федерации или полномочиям субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения, к ведению субъектов Российской Федерации или к вопросам местного значения. При этом следует иметь в виду, что законодатель субъекта Российской Федерации по вопросам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов вправе самостоятельно осуществлять правовое регулирование при отсутствии соответствующего регулирования на федеральном уровне.
В указанных случаях суду необходимо проверять, приняты ли оспариваемый акт или его часть в пределах усмотрения субъекта Российской Федерации, предоставленного ему при решении вопросов, отнесенных к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов.
Проверяя полномочия органа (должностного лица), необходимо, в частности, учитывать, что суды не вправе обсуждать вопрос о целесообразности принятия органом или должностным лицом оспариваемого акта, поскольку это относится к исключительной компетенции органов государственной власти Российской Федерации, ее субъектов, органов местного самоуправления и их должностных лиц.
Ссылка административного истца на то, что в рамках реализации инвестиционных проектов наиболее целесообразным является включение в реестр пострадавших граждан вне зависимости от факта полной оплаты по договору, не является основанием для удовлетворения административных исковых требований, поскольку в соответствии с пунктом 1 части 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации по делам об оспаривании нормативных правовых актов суд осуществляет проверку на предмет соответствия оспариваемого нормативного правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.
С учетом изложенного суд приходит к выводу об отказе в удовлетворении административного искового заявления Бутузова И.Н. о признании недействующим и не подлежащим применению абзаца 3 части 1.2 статьи 5.1 Закона Саратовской области "О защите права на жилище участников строительства многоквартирных домов на территории Саратовской области" в части включения в региональный реестр пострадавших граждан только граждан, надлежащим образом полностью исполнивших обязательства по оплате денежных средств по договору, направленному на привлечение денежных средств гражданина для строительства многоквартирного дома с последующим возникновением у гражданина права собственности на жилое помещение в таком многоквартирном доме в целях, не связанных с осуществлением предпринимательской деятельности, либо по соглашению (договору) об уступке прав требований по договору.
Руководствуясь статьями 175-180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд
решил:
в удовлетворении административного искового заявления Бутузова И.Н. к Саратовской областной Думе о признании недействующим и не подлежащим применению абзаца 3 части 1.2 статьи 5.1 Закона Саратовской области "О защите права на жилище участников строительства многоквартирных домов на территории Саратовской области" в части включения в региональный реестр пострадавших граждан только граждан, надлежащим образом полностью исполнивших обязательства по оплате денежных средств по договору, направленному на привлечение денежных средств гражданина для строительства многоквартирного дома с последующим возникновением у гражданина права собственности на жилое помещение в таком многоквартирном доме в целях, не связанных с осуществлением предпринимательской деятельности, либо по соглашению (договору) об уступке прав требований по договору отказать.
Решение может быть обжаловано в Четвертый апелляционный суд общей юрисдикции через Саратовский областной суд в течение одного месяца со дня принятия решения судом в окончательной форме.
Председательствующий Е.В. Аршинова


Электронный текст документа
подготовлен и сверен по:
файл-рассылка