Решение Пермского краевого суда от 22 июня 2021 года №3а-754/2021

ПЕРМСКИЙ КРАЕВОЙ СУД

РЕШЕНИЕ

от 22 июня 2021 года Дело N 3а-754/2021
Именем Российской Федерации
22 июня 2021 года Пермский краевой суд в составе:
председательствующего судьи Хузяхралова Д.О.,
при секретаре Гатиной О.Ф.,
с участием прокурора Пермской краевой прокуратуры Вохмяниной Ю.М., представителей административного истца ООО "Панорама" Богданова А.В., Любимовой Е.В., действующих на основании доверенностей, представителей административного соистца ООО "КМПроджект-Пермь" Багрянцева П.Б., Жмыхова И.Н., действующих на основании доверенностей, представителя административного ответчика Пермской городской Думы Р., действующей на основании доверенности, представителя административного ответчика Правительства Пермского края и заинтересованного лица Министерства по управлению имуществом и градостроительной деятельности Пермского края Ш1., действующего на основании доверенностей, представителя заинтересованных лиц администрации города Перми, департамента градостроительства и архитектуры администрации города Перми, Главы города Перми Ж., действующей на основании доверенностей,
рассмотрев в открытом судебном заседании в городе Перми административное дело по административным искам общества с ограниченной ответственностью "Панорама", общества с ограниченной ответственностью "КМПроджект-Пермь" к Пермской городской Думе, Правительству Пермского края о признании не действующим с момента принятия решения Пермской городской Думы от 24 февраля 2021 года N 38 "О внесении изменений в Генеральный план города Перми, утвержденный решением Пермской городской Думы от 17 декабря 2010 года N 205",
УСТАНОВИЛ:
Решением Пермской городской Думы от 17 декабря 2010 года N 205 утвержден генеральный план города Перми. Из генерального плана следует, территория, расположенная по адресу: ****, с 2014 года отнесена к функциональной зоне малоэтажной застройки (СТН-И).
Согласно описанию функциональной зоны СТН-И Генерального плана города Перми, утвержденного решением Пермской городской Думы от17.12.2010 N 205, формирование и развитие СТН-И (зоны малоэтажной застройки) должно направляться следующими целевыми установками - созданием правовых, административных и экономических условий для: преимущественно жилого использования территорий; возможности сочетания блокированных жилых домов и индивидуальных жилых домов городского типа и сельского типа не выше трех этажей, а также многоквартирных жилых домов не выше трех этажей в отношении незастроенных территорий; развития вдоль улиц общественно-деловых и культурно-бытовых центров, ориентированных на удовлетворение повседневных потребностей населения.
Решением Пермской городской Думы от 24 февраля 2021 года N 38 "О внесении изменений в Генеральный план города Перми, утвержденный решением Пермской городской Думы от 17 декабря 2010 года N 205" внесены изменения в отношении территории по ул. **** в Мотовилихинском районе города Перми в новой редакции утверждены фрагменты карт в карте 1. Функциональные зоны (приложение N 3); в карте 2. Границы территорий планируемого размещения объектов капитального строительства (приложение N 4) фрагмент карты 2; в карте 2.1. Развитие улично-дорожной сети, иных объектов капитального строительства транспортной инфраструктуры. Первый и второй этапы (2011-2016 годы и 2017-2022 годы) и на перспективу (приложение N 5) фрагмент карты 2.1; в карте 2.1.1. Виды улиц и дорог по назначению (приложение N 6) фрагмент карты 2.1.1
Указанным решением в границах приведенной территории функциональная зона изменена с зоны малоэтажной застройки (СТН-И) на зону рекреационных и специальных объектов (ТСП-Р), а также исключены мероприятия по развитию и размещению объектов капитального строительства, улично-дорожной сети, сети объектов инженерно-технического обеспечения и сети объектов водоотведения в отношении указанной территории.
В соответствии с таблицей 15 Генерального плана формирование и развитие функциональной зоны ТСП-Р (зон рекреационных и специальных объектов) должно направляться следующими целевыми установками - созданием правовых, административных и экономических условий для: сохранения и использования существующего природного ландшафта и создания экологически чистой окружающей среды в интересах здоровья населения, сохранения и воспроизводства лесов, обеспечения их рационального использования и в целях проведения досуга населением; сохранения и развития специальных парков - зоопарка, ботанических садов, размещения кладбищ и мемориальных парков, их сохранения и предотвращения занятия данного вида функциональных зон другими видами деятельности; обеспечения возможности размещения открытых плоскостных физкультурно-спортивных сооружений - открытых спортивных, физкультурных и досуговых площадок, полей, конькобежных дорожек, лыжных и горнолыжных трасс, гольф-парков и других, используемых в летнее и зимнее время года как индивидуально, так и для организованных занятий всех категорий населения; сочетания перечисленных видов объектов только при условии соблюдения требований технических регламентов и санитарных требований.
Указанное решение опубликовано 02 марта 2021 года в официальном печатном издании "Официальный бюллетень органов местного самоуправления муниципального образования город Пермь", за N 14.
ООО "Панорама" обратилось в Пермский краевой суд с административным иском к Пермской городской Думе о признании не действующим со дня принятия решения Пермской городской Думы от 24 февраля 2021 года N 38 "О внесении изменений в Генеральный план города Перми, утвержденный решением Пермской городской Думы от 17 декабря 2010 года N 205".
В обоснование заявленных требований общество указало, что оспариваемое решение принято с нарушением порядка принятия решений о внесении изменений в Генеральный план города, в том числе в части проведения публичных слушаний. Кроме того, оспариваемое решение противоречит нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, принято в целях обхода состоявшихся ранее решений судов.
Административное исковое заявление поступило в суд 23 марта 2021 года; определением судьи от 25 марта 2021 года административное исковое заявление принято к производству суда.
18 мая 2021 года ООО "КМПроджект-Пермь" обратилось в суд с ходатайством о вступлении в административное дело в качестве соистца, указывая, что оспариваемым решением затрагиваются однородные права и обязанности административного истца и административного соистца, как собственников земельных участков в границах территории, расположенной в Мотовилихинском районе города Перми.
Определением суда от 19 мая 2021 года к участию в деле в качестве процессуального соистца в порядке части 4 статьи 41 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации привлечено общество с ограниченной ответственностью "КМПроджект-Пермь".
Судебное заседание назначено на 22 июня 2021 года.
Представители административного истца ООО "Панорама" Богданов А.В., Любимова Е.В. в судебном заседании на удовлетворении заявленных требований настаивали по доводам, изложенным в административном исковом заявлении, письменных объяснениях.
Представители административного соистца ООО "КМПроджект-Пермь" Багрянцев П.Б., Жмыхов И.Н. в судебном заседании на удовлетворении заявленных требований настаивали по доводам, изложенным в административном иске, с учетом дополнительных письменных пояснений.
Представитель административного ответчика Пермской городской Думы Р. в судебном заседании возражала против удовлетворения заявленных требований по доводам, изложенным в письменных возражениях.
Определением суда от 14 апреля 2021 года к участию в деле в качестве административного ответчика привлечено Правительство Пермского края, в качестве заинтересованного лица Министерство по управлению имуществом и градостроительной деятельности Пермского края.
Представитель административного ответчика Правительства Пермского края и заинтересованного лица Министерства по управлению имуществом и градостроительной деятельности Пермского края Ш1. в судебном заседании возражал против удовлетворения заявленных требований по доводам, изложенным в письменных возражениях.
Определением судьи от 25 марта 2021 года к участию в деле в качестве заинтересованных лиц привлечены администрация города Перми, департамент градостроительства и архитектуры администрации города Перми, Глава города Перми Д.
Представитель заинтересованных лиц администрации города Перми, департамента градостроительства и архитектуры администрации города Перми, Главы города Перми Ж. в судебном заседании возражала против удовлетворения заявленных требований по доводам, изложенным в письменных возражениях.
Суд, выслушав лиц, участвующих в деле, мнение прокурора Пермского краевой прокуратуры, полагавшего необходимым удовлетворить заявленные административные иски в полном объеме, исследовав материалы дела, пришел к следующим выводам.
При рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд проверяет законность положений нормативного правового акта, которые оспариваются. При проверке законности этих положений суд не связан основаниями и доводами, содержащимися в административном исковом заявлении о признании нормативного правового акта недействующим, и выясняет обстоятельства, указанные в части восьмой указанной статьи, в полном объеме (часть 7 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).
В соответствии с частью 8 указанной нормы при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд выясняет: нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в интересах которых подано административное исковое заявление; соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих: полномочия органа, организации, должностного лица на принятие нормативных правовых актов; форму и вид, в которых орган, организация, должностное лицо вправе принимать нормативные правовые акты; процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта; правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе порядок опубликования, государственной регистрации (если государственная регистрация данных нормативных правовых актов предусмотрена законодательством Российской Федерации) и вступления их в силу; соответствие оспариваемого нормативного правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.
Законодательство о градостроительной деятельности состоит из Градостроительного кодекса Российской Федерации, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить названному кодексу (части 1 и 4 статьи 3 Градостроительного кодекса Российской Федерации).
В соответствии с пунктом 26 части 1 статьи 16, части 1 статьи 7 Федерального закона от 06 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее по тексту - Закон N 131-ФЗ) утверждение генерального плана относится к вопросам местного значения городского округа, по которым принимаются муниципальные правовые акты.
Муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, указанному Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации (часть 4 статьи 7 Закона N 131-ФЗ).
Статьей 28 Закона N 131-ФЗ предусмотрено, что для обсуждения проектов муниципальных правовых актов по вопросам местного значения с участием жителей муниципального образования представительным органом муниципального образования, главой муниципального образования могут проводиться публичные слушания. При этом на публичные слушания должны выноситься проекты планов и программ развития муниципального образования, проекты правил землепользования и застройки, проекты планировки территорий и проекты межевания территорий, за исключением случаев, предусмотренных Градостроительным кодексом Российской Федерации, проекты правил благоустройства территорий, а также вопросы предоставления разрешений на условно разрешенный вид использования земельных участков и объектов капитального строительства, вопросы отклонения от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства, вопросы изменения одного вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства на другой вид такого использования при отсутствии утвержденных правил землепользования и застройки.
Согласно положениям статей 37, 38 Устава города Перми, утвержденного решением Пермской городской Думы от 25 августа 2015 года N 150 "О принятии Устава города Перми", Пермская городская Дума является постоянно действующим представительным органом местного самоуправления города Перми. К компетенции Думы относится, в частности: утверждение Генерального плана города Перми, внесение в него изменений; утверждение Правил землепользования и застройки города Перми, внесение в них изменений.
Генеральный план городского округа является документом территориального планирования муниципального образования, который утверждается представительным органом местного самоуправления городского округа (пункт 2 части 1 статьи 18, часть 1 статьи 24 Градостроительного кодекса Российской Федерации).
В соответствии со статьей 2 Устава города Перми (принят решением Пермской городской Думы от 25 августа 2015 года N 150, зарегистрирован в Управлении Минюста России по Пермскому краю 23 сентября 2015 года N **), Город Пермь является муниципальным образованием - Пермским городским округом, в границах которого осуществляется местное самоуправление. Наименования Пермский городской округ и город Пермь равнозначны.
В структуру органов местного самоуправления города Перми Пермского края входит Пермская городская Дума - представительный орган городского округа (статьи 36, 37 Устава города Перми).
Дума по вопросам, отнесенным к ее компетенции федеральными законами, законами Пермского края, настоящим Уставом, принимает решения, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории города Перми (часть 1 статьи 56 Устава города Перми).
До 01 января 2021 года к компетенции городской Думы относилось утверждение генерального плана города Перми и внесении в него изменений (пункт 6 статьи 38 Устава, в редакции от 24 сентября 2019 года N 203), после 01 января 2021 года указанные полномочия в соответствии с Законом Пермского края от 07 декабря 2020 года N 603-ПК "О перераспределении отдельных полномочий в области градостроительной деятельности между органами государственной власти Пермского края и органами местного самоуправления Пермского городского округа и о внесении изменений в Закон Пермского края "О градостроительной деятельности в Пермском крае" переданы Правительству Пермского края.
При этом пунктом 2 статьи 6 Закона Пермского края от 07 декабря 2020 года N 603-ПК "О перераспределении отдельных полномочий в области градостроительной деятельности между органами государственной власти Пермского края и органами местного самоуправления Пермского городского округа и о внесении изменений в Закон Пермского края "О градостроительной деятельности в Пермском крае" предусмотрено, что действие настоящего Закона не распространяется на правоотношения по утверждению документов, указанных в пунктах 1, 2 части 1, пункте 3 части 2 статьи 2 настоящего Закона, и внесению в них изменений в случае, если указанные документы на дату вступления настоящего Закона в силу переданы в органы местного самоуправления Пермского городского округа, в полномочия которых входит их утверждение.
Из материалов дела следует, что решением Пермской городской Думы от 17 декабря 2010 года N 205 утвержден генеральный план города Перми.
Согласно генеральному плану, территория, расположенная по адресу: ****, отнесена к функциональной зоне малоэтажной застройки (СТН-И).
Решением Пермской городской Думы от 24 февраля 2021 года N 38 "О внесении изменений в Генеральный план города Перми, утвержденный решением Пермской городской Думы от 17 декабря 2010 года N 205" внесены изменения в отношении территории по ул. **** в Мотовилихинском районе города Перми в новой редакции утверждены фрагменты карт в карте 1. Функциональные зоны (приложение N 3); в карте 2. Границы территорий планируемого размещения объектов капитального строительства (приложение N 4) фрагмент карты 2; в карте 2.1. Развитие улично-дорожной сети, иных объектов капитального строительства транспортной инфраструктуры. Первый и второй этапы (2011-2016 годы и 2017-2022 годы) и на перспективу (приложение N 5) фрагмент карты 2.1; в карте 2.1.1. Виды улиц и дорог по назначению (приложение N 6) фрагмент карты 2.1.1
Указанным решением в границах приведенной территории функциональная зона изменена с зоны малоэтажной застройки (СТН-И) на зону рекреационных и специальных объектов (ТСП-Р), а также исключены мероприятия по развитию и размещению объектов капитального строительства, улично-дорожной сети, сети объектов инженерно-технического обеспечения и сети объектов водоотведения в отношении указанной территории.
Суд отмечает, что проект оспариваемого решения направлен главой города Перми в Пермскую городскую Думу 03 декабря 2020 года, следовательно, в силу пункта 2 статьи 6 Закона Пермского края от 07 декабря 2020 года N 603-ПК "О перераспределении отдельных полномочий в области градостроительной деятельности между органами государственной власти Пермского края и органами местного самоуправления Пермского городского округа и о внесении изменений в Закон Пермского края "О градостроительной деятельности в Пермском крае" проект подлежал рассмотрению именно Пермской городской Думой.
Муниципальные нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций, учредителем которых выступает муниципальное образование, а также соглашения, заключаемые между органами местного самоуправления, вступают в силу со дня официального опубликования или в срок, предусмотренный в самом правовом акте, но не ранее дня официального опубликования, если в соответствии с законодательством не установлен иной срок их вступления в силу. Официальным опубликованием муниципального нормативного правового акта и соглашения, заключаемого между органами местного самоуправления, считается первая публикация его полного текста в периодическом печатном издании, распространяемом в городе Перми, учрежденном Пермской городской Думой, администрацией города Перми, - "Официальный бюллетень органов местного самоуправления муниципального образования город Пермь" (часть 1 и 2 статьи 59 Устава).
Указанное решение опубликовано 02 марта 2021 года в официальном печатном издании "Официальный бюллетень органов местного самоуправления муниципального образования город Пермь", за N 14.
Учитывая изложенное, суд приходит к выводу о том, что оспариваемое решение принято уполномоченным органом в пределах его компетенции. Соблюдены форма, в которой Пермская городская Дума вправе принимать нормативные правовые акты и порядок их опубликования.
Положениями подпункта "в" пункта 2 части 8, части 9 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации предусмотрено, что при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд выясняет, в том числе, соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта. Обязанность доказывания этих обстоятельств возлагается на орган, принявший оспариваемый нормативный правовой акт.
Процедура внесения изменений в генеральный план регламентирована статьями 9, 24 и 25 Градостроительного кодекса Российской Федерации.
Решение о подготовке проекта генерального плана, а также решение о подготовке предложений о внесении в генеральный план изменений принимаются соответственно главой местной администрации поселения, главой местной администрации городского округа (часть 2 статьи 24 Градостроительного кодекса Российской Федерации).
Согласно части 16 статьи 24 Градостроительного кодекса Российской Федерации обращаться к главе местной администрации поселения, главе местной администрации городского округа с предложениями о внесении изменений в генеральный план вправе органы государственной власти Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, заинтересованные физические и юридические лица.
Из материалов дела следует, что согласно пункту 2.6 протокола совещания у временно исполняющего обязанности губернатора Пермского края по вопросам развития территории города Перми от 10 июля 2020 года N 69-сч о рекомендациях по внесению изменений в генеральный план, касающихся изменения функционального зонирования, в том числе, спорной территории (т. 2 л.д. 68-70).
Порядок принятия решения о подготовке изменений в Генеральный план города Перми и положение о порядке организации и проведения публичных слушаний по обсуждению проекта решения Пермской городской Думы о внесении изменений в генеральный план города Перми утвержден решением Пермской городской Думы от 18 декабря 2012 года N 286 (далее по тексту - Порядок).
Постановлением администрации города Перми от 22 июля 2020 года N 640, в соответствии с пунктом 7 Порядка, принято решение "О подготовке проекта решения Пермской городской Думы "О внесении изменений в Генеральный план города Перми, утвержденный решением Пермской городской Думой от 17 декабря 2010 года N 205", определен перечень необходимых мероприятий и органов, ответственных за подготовку проекта решения о внесении изменений в Генеральный план города Перми, предусматривающего изменение функционального зонирования в отношении, в том числе, территории по адресу: **** (т. 2, л.д. 140-142).
Данное постановление было опубликовано 28 июля 2020 года в официальном печатном издании "Официальный бюллетень органов местного самоуправления муниципального образования город Пермь", за N 55.
25 августа 2020 года департаментом градостроительства и архитектуры администрации города Перми, являющимся функциональным органом администрации города Перми и осуществляющим функции органа местного самоуправления города Перми в сфере регулирования градостроительной деятельности на территории города Перми, подготовлено заключение о готовности проекта решения Пермской городской Думы "О внесении изменений в решение Пермской городской Думы от 17 декабря 2010 года N 205 "Об утверждении Генерального плана города Перми" и рекомендовано принять решение о проведении публичных слушаний по проекту решения Пермской городской Думы о внесении изменений в Генеральный план города Перми (т. 2, л.д. 9-10).
Порядок подготовки и утверждения генерального плана городского округа, а также внесения в него изменений определен статьей 24 Градостроительного кодекса Российской Федерации, согласно части 3 которой подготовка проекта генерального плана осуществляется в соответствии с требованиями статьи 9 Градостроительного кодекса Российской Федерации и с учетом региональных и местных нормативов градостроительного проектирования, результатов публичных слушаний по проекту генерального плана, а также предложений заинтересованных лиц.
Проект генерального плана подлежит обязательному рассмотрению на публичных слушаниях, проводимых в соответствии со статьей 28 данного кодекса (часть 11 статьи 24 Градостроительного кодекса Российской Федерации). Обязательными приложениями к проекту генерального плана являются протоколы публичных слушаний по указанным проектам и заключение о результатах таких публичных слушаний (части 12, 13 статьи 24 Градостроительного кодекса Российской Федерации).
Порядок организации и проведения публичных слушаний определяется уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования с учетом положений статьи 28 Градостроительного кодекса Российской Федерации.
В целях доведения до населения информации о содержании проекта генерального плана уполномоченные на проведение публичных слушаний орган местного самоуправления поселения или орган местного самоуправления городского округа в обязательном порядке организуют выставки, экспозиции демонстрационных материалов проекта генерального плана, выступления представителей органов местного самоуправления, разработчиков проекта генерального плана на собраниях жителей, в печатных средствах массовой информации, по радио и телевидению (часть 5 статьи 28 Градостроительного кодекса Российской Федерации).
Постановлением главы города Перми от 10 сентября 2020 года N 159 принято решение о назначении публичных слушаний по проекту решения Пермской городской Думы "О внесении изменений в решение Пермской городской Думы от 17 декабря 2010 года N 205 "Об утверждении Генерального плана города Перми", предусматривающего, среди прочего, изменение функционального зонирования в отношении: территории по ул. **** в Мотовилихинском районе города Перми;
Указанное постановление также опубликовано 15 сентября 2020 года в официальном печатном издании "Официальный бюллетень органов местного самоуправления муниципального образования город Пермь", N 69.
06 октября 2020 года проведено собрание участников публичных слушаний по обсуждению проекта решения Пермской городской Думы "О внесении изменений в Генеральный план города Перми, утвержденный решением Пермской городской Думы от 17 декабря 2010 года N 205", по результатам которого составлен протокол (т. 2 л.д. 19-25); а также протокол публичных слушаний от 16 октября 2020 года (т. 2 л.д. 29-36) и заключение о результатах публичных слушаний по вопросам градостроительной деятельности от 20 октября 2020 года N 81 (т. 2 л.д. 39-42).
Заключение о результатах публичных слушаний было опубликовано 27 октября 2020 года в официальном печатном издании "Официальный бюллетень органов местного самоуправления муниципального образования город Пермь" за N 81, и размещено на официальном сайте муниципального образования "город Пермь" в информационно-коммуникационной сети Интернет.
Проанализировав доказательства по проведению публичных слушаний, суд приходит к выводу о том, что порядок их организации и проведения уполномоченным органом местного самоуправления был соблюден, права граждан на участие в градостроительной деятельности не нарушены.
Доводы представителей административного истца ООО "Панорама" о нарушении порядка проведения публичных слушаний при принятии оспариваемого акта, в связи с действиями ограничений, установленных Указом Губернатора Пермского края от 20 августа 2020 года N 121 "О мероприятиях, реализуемых в связи с угрозой распространения новой коронавирусной инфекции COVID-19 в Пермском крае" отклоняются судом как несостоятельные, в силу следующего.
Администрацией Губернатора Пермского края в адрес глав муниципальных районов, городских округов Пермского края направлены письмом от 07 сентября 2020 года N 01-91-53 рекомендации о необходимости согласования проведения мероприятий с соответствующим исполнительным органом государственной власти или государственным органом Пермского края.
Министерством по управлению имуществом и градостроительной деятельности Пермского края письмом от 22 сентября 2020 года N Пвн31-02-1-21-21-206 согласовано проведение мероприятий публичных слушаний 06 октября 2020 года, 07 октября 2020 года, 08 октября 2020 года по рассмотрению проектов решений Пермской городской Думы о внесении изменений в Генеральный план города Перми, утвержденный решением Пермской городской Думы от 17 декабря 2010 года N 205, назначенных постановлениями Главы города Перми от 10.09.2020 NN 158, 159.
Таким образом, проведение мероприятий публичных слушаний по проекту оспариваемого нормативного правового акта согласовано в установленном законом порядке.
В последующем, 18 ноября 2020 года Главой города Перми, с учетом результатов проведенных публичных слушаний, принято постановление N 215 "О согласии с проектом решения Пермской городской Думы "О внесении изменений в Генеральный план города Перми, утвержденный решением Пермской городской Думы от 17 декабря 2010 года N 205" (т. 2 л.д. 71-72).
Порядок внесения проектов муниципальных правовых актов, перечень и форма прилагаемых к ним документов устанавливаются нормативным правовым актом органа местного самоуправления или должностного лица местного самоуправления, на рассмотрение которых вносятся указанные проекты (часть 2 статьи 46 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон N 131-ФЗ)).
Аналогичные положения содержатся в части 2 статьи 20, частях 2, 5 статьи 56 Устава города Перми.
Положениями статьи 56 Устава города Перми также предусмотрено, что решения Думы принимаются в порядке, установленном Регламентом Думы.
Частью 1 статьи 52 Регламента Пермской городской Думы, утвержденного решением Пермской городской Думы от 27 марта 2012 года N 50 (далее по тексту - Регламент), предусмотрено, что правотворческая инициатива реализуется субъектами правотворческой инициативы, определенными Уставом, в форме внесения на рассмотрение Думы: проектов решений, устанавливающих правила, обязательные для исполнения на территории города Перми (далее - нормативный правовой акт); проектов решений по вопросам организации деятельности Думы и иным вопросам в соответствии с законодательством; поправок к внесенным на рассмотрение Думы проектам правовых актов.
При внесении проекта нормативного правового акта на рассмотрение Думы субъектом правотворческой инициативы, в соответствии с частью 1 статьи 54 Регламента, должны быть представлены в письменном и электронном виде: проект правового акта с указанием на титульном листе субъекта правотворческой инициативы, внесшего проект правового акта. В тексте проекта правового акта (при невозможности - в иных представляемых документах) должен быть указан перечень правовых актов Думы, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению или принятию в связи с принятием данного проекта правового акта, с указанием соответствующих сроков (пункт 1.1); пояснительная записка к проекту правового акта, содержащая: обоснование необходимости принятия решения, предмет нормативного регулирования, изложение концепции проекта правового акта (пункт 1.2).
При этом статьей 55 Регламента предусмотрено, что подготовленный в соответствии со статьей 54 Регламента к внесению на рассмотрение Думы проект нормативного правового акта, проект ненормативного правового акта, поправки к внесенным на рассмотрение Думы проектам правовых актов со всеми прилагаемыми к ним материалами направляются в письменном и электронном виде субъектом правотворческой инициативы на имя председателя Думы или, если проект правового акта (поправки) вносится председателем Думы, в Думу.
Письмом Главы города Перми от 03 декабря 2020 года N 059-01-52/2-285 проект решения "О внесении изменений в Генеральный план города Перми, утвержденный решением Пермской городской Думы от 17 декабря 2010 года N 205" направлен в Пермскую городскую Думу.
Тем самым, проект оспариваемого решения направлен в Думу субъектом правотворческой инициативы.
Антикоррупционная экспертиза проекта решения проведена Управлением экспертизы и аналитики Пермской городской Думы в соответствии с Федеральным законом от 17 июля 2009 года N 172-ФЗ "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов", о чем составлено соответствующее заключение от 15 января 2021 года N 01-01-06-109.
Аналогичным образом подготовлено положительное заключение контрольно-счетной палаты города Перми (т. 2 л.д. 74-75). Также получено отрицательное заключение прокуратура города Перми от 18 января 2021 года N 2/24-2021 (т. 2 л.д. 76-78).
Пермская городская Дума, являясь представительным органом муниципального образования город Пермь, в ходе проведения 24 февраля 2021 года пятьдесят первого заседания приняла оспариваемое в части решение большинством голосов депутатов (из числе принявших участие проголосовали "за" - 22 чел., "против" - 0 чел., "воздержался" - 1 чел., при установленной численности депутатов - 36 чел.), что соответствует положениям Устава города Перми.
На заседании представительного органа, как отмечено выше, принято решение Пермской городской Думы от 24 февраля 2021 года N 38 "О внесении изменений в Генеральный план города Перми, утвержденный решением Пермской городской Думы от 17 декабря 2010 года N 205" внесены изменения в отношении территории по ул. **** в Мотовилихинском районе города Перми в новой редакции утверждены фрагменты карт в карте 1. Функциональные зоны (приложение N 3); в карте 2. Границы территорий планируемого размещения объектов капитального строительства (приложение N 4) фрагмент карты 2; в карте 2.1. Развитие улично-дорожной сети, иных объектов капитального строительства транспортной инфраструктуры. Первый и второй этапы (2011-2016 годы и 2017-2022 годы) и на перспективу (приложение N 5) фрагмент карты 2.1; в карте 2.1.1. Виды улиц и дорог по назначению (приложение N 6) фрагмент карты 2.1.1.
Указанным решением в границах приведенной территории функциональная зона изменена с зоны малоэтажной застройки (СТН-И) на зону рекреационных и специальных объектов (ТСП-Р), а также исключены мероприятия по развитию и размещению объектов капитального строительства, улично-дорожной сети, сети объектов инженерно-технического обеспечения и сети объектов водоотведения в отношении указанной территории.
Согласно разъяснениям Пленума Верховного Суда Российской Федерации, изложенным в пункте 29 Постановления от 25 декабря 2018 года N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами", при проверке соблюдения порядка принятия оспариваемого нормативного правового акта суд выясняет, соблюдены ли существенные положения нормативного правового акта, регулирующие процедуру принятия актов данного вида.
Проверяя процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта, судом не установлено существенных нарушений положений нормативных правовых актов, регулирующих процедуру принятия оспариваемого решения.
При таких обстоятельствах, суд приходит к выводу об отсутствии оснований для признания недействующим оспариваемого решения по мотиву нарушения процедуры его принятия.
Проверяя соответствие содержания оспариваемого в части решения нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, суд пришел к следующим выводам.
Как следует из материалов дела и из пояснений лиц, участвующих в деле, что в 2005 году ООО "Панорама" приобрела земельные участки, расположенные по ****. Указанная территория являлась площадкой бывшего полигона ВКИУ на ул. **** (Мотовилихинский район), которой в настоящее время владеют несколько собственников, в том числе "Панорама" и ООО "КМПроджект-Пермь".
Так, в настоящее время ООО "Панорама" принадлежат на праве собственности следующие земельные участки, расположенные по ул. ****, с кадастровыми номерами: **3 площадью 135 405,4 кв.м.; **16 площадью 10 252,18 кв.м.; **23 площадью 5 157,2 кв.м.; **28 площадью 32 604,39 кв.м.; **209 площадью 140 556 кв.м.; **211 площадью 6 990 кв.м.; **212 площадью 11 284 кв.м.; **252 площадью 16 170 кв.м.; **22 площадью 232 007,63 кв.м.
ООО "КМПроджект-Пермь", в свою очередь, принадлежат на праве собственности следующие земельные участки, расположенные по ул. ****, с кадастровыми номерами: **208 площадью 140 557 кв.м.; **210 площадью 6 991 кв.м.; **213 площадью 11 284 кв.м.; **253 площадью 16 169 кв.м.
На момент приобретения ООО "Панорама" земельных участков с кадастровыми номерами **3, **16, **23, **28, они имели вид разрешенного использования - для строительства и дальнейшей эксплуатации. Земельный участок с кадастровым номером **252, сформированный в 2020 году, имеет вид разрешенного использования - для строительства и дальнейшей эксплуатации.
Остальные земельные участки, принадлежащие административным истцам на праве собственности, а именно: земельные участки с кадастровыми номерами **208, **210, **213 (принадлежат ООО "КМПроджект-Пермь), и земельные участки с кадастровыми номерами **209, **211, **212 (принадлежат ООО "Панорама"), сформированные в 2019 году, имеют вид разрешенного использования "озеленение".
Земельный участок с кадастровым номером **253, принадлежащий на праве собственности ООО "КМПроджект-Пермь", сформированный в 2020 году, имеет вид разрешенного использования - для строительства и дальнейшей эксплуатации.
По состоянию на 2005 год на территории города Перми действовал Генеральный план города Перми, утвержденный решением Пермской городской Думы от 16 ноября 2004 года N 151, который решением Ленинского районного суда города Перми от 09 апреля 2007 года был признан недействующим с момента вступления в законную силу решения суда (22 мая 2007 года). В данном генеральном плане спорная территория была отмечена как "полигон".
При этом Правила землепользования и застройки города Перми утверждены решением Пермского городской Думой от 26 июня 2007 года N 143. На момент их утверждения в отношении спорной территории была установлена территориальная зона Ж-5 (зона развития жилой застройки), в соответствии с которой, данная зона предназначена для обеспечения правовых условий формирования селитебных территорий при перспективном градостроительном развитии. Между тем, градостроительные регламенты для указанной территории установлены не были.
В 2009 году городскими властями принято решения изменения территориальной зоны спорной территории с территориальной зоны Ж-5 (зона развития жилой застройки) на территориальную зону Р-2 (зону рекреационных ландшафтных территорий).
19 августа 2009 года ООО "Панорама" направила в адрес Комиссию по землепользованию и застройке города Перми письмо, в котором указало, что земельные участки приобретены в целях осуществления на них жилой застройки разного типа (индивидуальные жилые дома, блокированные жилые дома, малоэтажные многоквартирные жилые дома, объекты инфраструктуры, школы, детские сады, объекты торговли, общественного питания, рекреационные объекты). В связи с чем, общество возражало против смены территориальной зоны с Ж-5 (территориальной зоны перспективной жилой застройки) на зону Р-2 (зону рекреационно-ландшафтных территорий).
Несмотря на указанные возражения, решением Пермской городской Думы от 26 января 2010 года N 16 "О внесении изменений в решение Пермской городской Думы от 26 июля 2007 года N 143 "Об утверждении Правил землепользования и застройки города Перми" принято решение о внесении изменений в Правила, в соответствии с которыми, спорную территорию исключили из территориальной зоны Ж-5.
18 июня 2010 года ООО "Панорама" вновь обратилось в Комиссию по землепользованию и застройке города Перми с предложением сменить территориальную зону - градостроительные регламенты не установлены, на территориальную зону смешанной застройки индивидуальными жилыми домами, блокированными жилыми домами и многоквартирными домами (Ж-3).
Письмом от 08 октября 2010 года N СЭД-01-63-287, подписанным заместителем главы администрации города Перми Ш2., сообщено заявителям, что на комиссии по землепользованию и застройке города Перми предложение об установлении территориальных зон по ул. **** было рассмотрено повторно и принято решение отложить рассмотрение предложения до утверждения проекта планировки на указанную территорию. Разработка проекта планировки на указанную территорию планировалась в 2011 году.
Решением Пермской городской Думы от 17 декабря 2010 года N 205 утвержден генеральный план города Перми. Согласно генеральному плану, на момент его утверждения, территория, расположенная по адресу: ****, была отнесена к функциональной зоне рекреационных и специальных объектов (ТСП-Р) и зоне экологического и природного ландшафта (ТСП-ЭП).
После чего, решением Пермской городской Думы от 21 декабря 2011 года N 245 "О внесении изменений в решение Пермской городской Думы от 26 июня 2007 года N 143 "Об утверждении Правил землепользования и застройки города Перми" в отношении земельных участков, расположенных по ул. **** установлена территориальная зона Р-2 (зона рекреационных ландшафтных территорий), в градостроительных регламентах которой, не предусмотрено жилищное строительство.
В соответствии со статьей 52.6 Правил землепользования и застройки города Перми, территориальная зона Р-2 (зона рекреационно-ландшафтных территорий), выделенная для обеспечения правовых условий сохранения и использования существующего природного ландшафта и создания экологически чистой окружающей среды в интересах здоровья населения, сохранения и воспроизводства лесов, обеспечения их рационального использования.
05 сентября 2012 года ООО "Панорама", Левитин Д.Л. обратились к главе города Перми с предложением об установлении в отношении территории по ул. **** в Генеральном плане города Перми функциональной зоны СТН-И (зоны малоэтажной застройки городского типа), а также внесении изменений в Правила землепользования и застройки города Перми путем установления в отношении указанных земельных участков территориальной зоны Ж-5. Заявителями представлены многочисленные документы, подтверждающие намерения по застройки указанной территории, а также обосновывающие материалы.
Департамент градостроительства и архитектуры администрации города Перми, являясь функциональным органом администрации города Перми, письмом от 20 сентября 2012 года N СЭД-22-01-21-219, сообщил заявителям о том, что предложение о внесении изменений в Правила землепользования и застройки города Перми включено в таблицу учета предложений и замечаний, и будет рассмотрено на заседании Комиссии.
26 февраля 2013 года ООО "Панорама" вновь обратилось к главе города Перми с предложением об установлении в отношении территории по ул. **** в Генеральном плане города Перми функциональной зоны СТН-И (зоны малоэтажной застройки городского типа), а также внесении изменений в Правила землепользования и застройки города Перми путем установления на спорной территории территориальной зоны Ж-5.
В целях разрешения указанного заявления, департаментом градостроительства и архитектуры администрации города Перми было подготовлено предложение о необходимости проведения исследования в области градостроительного проектирования в рамках подготовки изменений в Генеральный план города Перми на основании предложения ООО "Панорама", что подтверждается письмом департамента градостроительства и архитектуры администрации города Перми от 28 марта 2013 года N СЭД-22-01-23-161.
Постановлением администрации города Перми от 11 апреля 2013 года N 252 "О проведении исследований в области градостроительного проектирования" департаменту градостроительства и архитектуры Администрации города Перми поручено обеспечить проведение исследований в области градостроительного проектирования в отношении, в том числе, и территории по ул. ****. Указанное постановление опубликовано 16 апреля 2013 года в официальном печатном издании "Официальный бюллетень органов местного самоуправления муниципального образования город Пермь" N 26, стр. 19, стр. 29-34.
По результатам исследования всех документов и материалов, рассмотрев предложение ООО "Панорама" о внесении изменений в Генеральный план города Перми департаментом градостроительства и архитектуры администрации города Перми было подготовлено заключение, которое письмом от 13 мая 2013 года N СЭД-22-01-23-116 направлено на утверждение Главе города Перми.
17 сентября 2013 года ООО "Панорама" вновь обратилось с письмом к Главе города Перми, Главе администрации города Перми, председателю Комитета по пространственному развитию, в котором была изложена просьба установить на спорной территории функциональную зону СТН-И, приложив мнение почетного архитектора Ш3.
Письмом департамента градостроительства и архитектуры администрации города Перми от 09 октября 2013 года N СЭД-22-01-28-229, ООО "Панорама" уведомлено о том, что подготовлен график мероприятий по изменению Генерального плана города Перми, а также в письме указано: "в случае внесения изменений в Генеральный план, в отношении территорий, градостроительное зонирование которых не будет соответствовать измененному Генеральному плану, будут вноситься изменения в правила землепользования и застройки".
После чего, решением Пермской городской Думы от 28 января 2014 года N 3 "О внесении изменений в решением Пермской городской Думы от 17 декабря 2010 года N 205 "Об утверждении Генерального плана города Перми" были внесены изменения, указанная территория отнесена к функциональной зоне малоэтажной застройки (СТН-И).
Согласно таблице 15 пункта 2 главы 6 раздела 2 "Описание назначения функциональных зон, в том числе описание ограничений и запретов, которые следует учитывать при подготовке предложений в отношении градостроительных регламентов", формирование и развитие СТН-И (зоны малоэтажной застройки) должно направляться следующими целевыми установками - созданием правовых, административных и экономических условий для: (1) преимущественно жилого использования территорий; 2). возможности сочетания блокированных жилых домов и индивидуальных жилых домов городского типа и сельского типа не выше трех этажей; 3). развития вдоль улиц общественно-деловых и культурно-бытовых центров, ориентированных на удовлетворение повседневных потребностей населения.
Указанным решением также даны рекомендации собственникам земельных участков, расположенных по ул. ****, в том числе, ООО "Панорама", по осуществлению внесения изменений в Правила землепользования и застройки города Перми на основании подготовленной документации по планировке территории.
25 февраля 2014 года собственники земельных участков, в том числе ООО "Панорама" обратились к Главе администрации г. Перми с просьбой выдать техническое задание на разработку документации по планировке спорной территории.
Судом установлено, что разработанная ООО "Панорамой" документация по планировке территории неоднократно отклонялась департаментом градостроительства и архитектуры администрации города Перми, изменения в Правила землепользования и застройки города Перми не вносились.
Таким образом, правила землепользования и застройки города Перми не соответствовали Генеральному плану города Перми, после внесения в него изменений. Самостоятельных действий местные власти по приведению в соответствие правил землепользования города Перми Генеральному плану города Перми не предпринимали.
В связи с наличием несоответствий между Правилами землепользования и застройки города Перми и Генеральным планом города Перми, ООО "Панорама" обратилось в Пермский краевой суд с административным исковым заявлением, в котором просила признать недействующим с 28 января 2014 года (со дня начала противоречия Правил землепользования и застройки Генеральному плану города Перми) Правила землепользования и застройки города Перми, утвержденные решением Пермской городской Думы от 26 июня 2007 года N 143 (в редакции от 26 мая 2020 года) в части установления территориальной зоны Р-2 в отношении территории, в пределах которой расположены земельные участки с кадастровыми номерами **205, **206, **207.
В обоснование заявленных требований административный истец указал, что приведенное выше решение представительного органа муниципального образования город Пермь в оспариваемой части противоречит положениям Градостроительного кодекса Российской Федерации, так как установленная Правилами землепользования и застройки города Перми территориальная зона Р-2 в отношении земельных участков с кадастровыми номерами **205, **206, **207, не соответствует функциональной зоне СТН-И в соответствии с Генеральным планом города Перми, учитывая принцип первичности генерального плана муниципального образования, как основополагающего документа территориального планирования, определяющего стратегию градостроительного развития территории и содержащего долгосрочные ориентиры их развития, перед правилами землепользования и застройки. Оспариваемый в части нормативный правовой акт затрагивает права административного истца как собственника земельных участков, поскольку искусственно создает административный барьер, ограничивая возможные виды разрешенного использования земельных участков и находясь в противоречии с тем назначением территории, которое установлено для земельных участков Генеральным планом города Перми.
Решением Пермского краевого суда от 27 августа 2020 года, вступившим в законную силу 08 декабря 2020 года, постановлено: "Административное исковое заявление общества с ограниченной ответственностью "Панорама" удовлетворить. Признать не действующими со дня вступления решения суда в законную силу Правила землепользования и застройки города Перми, утвержденные решением Пермской городской Думы от 26 июня 2007 года N 143 (в редакции от 26 мая 2020 года), в части установления территориальной зоны Р-2 в отношении земельных участков с кадастровыми номерами **205, **206, **207. В удовлетворении требований общества с ограниченной ответственностью "Панорама" о возложении на Пермскую городскую Думу обязанности по принятию заменяющего акта об установлении в отношении земельных участков с кадастровыми номерами **205, **206, **207 соответствующей территориальной зоны отказать".
Удовлетворяя заявленные требования, суды первой и апелляционной инстанции пришли к выводу, что установление территориальной зоны Р-2 (зона рекреационно-ландшафтных территорий) не соответствует параметрам планируемого развития территорий, предусмотренным для функциональной зоны СТН-И (зоны малоэтажной застройки).
По аналогичным обстоятельствам, ООО "Панорама" повторно обратилась с административными исками, в которых просила, в одном административном иске признать недействующими Правила землепользования и застройки города Перми, утвержденных решением Пермской городской Думы от 26 июня 2007 года N 143 (в редакции от 22.09.2020), в части территории, в границах которой расположены земельные участки с кадастровыми номерами **3, **16, **23, **28; во втором - признать недействующими Правила землепользования и застройки города Перми, утвержденных решением Пермской городской Думы от 26 июня 2007 года N 143 (в редакции от 22.09.2020), в части территории, в границах которой расположены земельные участки с кадастровыми номерами **209, **211, **212, **252.
Решениями Пермского краевого суда от 30 ноября 2020 года, 18 ноября 2020 года, соответственно, по делам NN 3а-1683/2020, N 3а-1682/2020, соответственно, административные исковые требования ООО "Панорама" были удовлетворены, по аналогичным основаниям, изложенным в ранее принятом решении по аналогичным требованиям.
Не согласившись с решениями по делам NN 3а-1683/2020, N 3а-1682/2020, соответственно, административный ответчик обратился в Четвертый апелляционный суд общей юрисдикции с апелляционными жалобами на приведенные решения.
До рассмотрения апелляционным судом апелляционных жалоб на приведенные решения, Пермской городской Думы принято оспариваемое решение от 24 февраля 2021 года N 38 "О внесении изменений в Генеральный план города Перми, утвержденный решением Пермской городской Думы от 17 декабря 2010 года N 205", которым в границах приведенной территории функциональная зона изменена с зоны малоэтажной застройки (СТН-И) на зону рекреационных и специальных объектов (ТСП-Р).
В соответствии с таблицей 15 Генерального плана формирование и развитие функциональной зоны ТСП-Р (зон рекреационных и специальных объектов) должно направляться следующими целевыми установками - созданием правовых, административных и экономических условий для: сохранения и использования существующего природного ландшафта и создания экологически чистой окружающей среды в интересах здоровья населения, сохранения и воспроизводства лесов, обеспечения их рационального использования и в целях проведения досуга населением; сохранения и развития специальных парков - зоопарка, ботанических садов, размещения кладбищ и мемориальных парков, их сохранения и предотвращения занятия данного вида функциональных зон другими видами деятельности; обеспечения возможности размещения открытых плоскостных физкультурно-спортивных сооружений - открытых спортивных, физкультурных и досуговых площадок, полей, конькобежных дорожек, лыжных и горнолыжных трасс, гольф-парков и других, используемых в летнее и зимнее время года как индивидуально, так и для организованных занятий всех категорий населения; сочетания перечисленных видов объектов только при условии соблюдения требований технических регламентов и санитарных требований.
По результатам рассмотрения апелляционных жалоб на приведенные решения, учитывая принятое Пермской городской Думой оспариваемое решение, суд апелляционной инстанции отменил решения Пермского краевого суда от 30 ноября 2020 года, 18 ноября 2020 года, по делам NN 3а-1683/2020, N 3а-1682/2020, соответственно, и принял по делу новые решения, которыми отказал ООО "Панорама" в удовлетворении заявленных требований.
Суд апелляционной инстанции в апелляционных определениях от 16 марта 2021 года по делам NN 66а-742/2021, 66а-579/2021, соответственно, указал, что со 2 марта 2021 года, то есть до наступления даты вступления обжалуемого решения в законную силу, с которой суд первой инстанции связал момент признания оспариваемых положений Правил землепользования и застройки города Перми не действующими, было введено новое нормативное правовое регулирование рассматриваемых правоотношений (в Генеральный план внесены изменения, которые не оспорены и недействующими не признаны), в силу которого территориальная зона Р-2 (зона рекреационно-ландшафтных территорий) в отношении территории, в пределах которой расположены спорные земельные участки, стала соответствовать функциональной зоне ТСП-Р (зона рекреационных и специальных объектов), что судебной коллегией при проверке данного не вступившего в законную силу судебного акта вопреки позиции административного истца не учтено быть не может.
При этом судебная коллегия отметила, что единственным основанием для признания оспариваемых положений Правил землепользования и застройки города Перми недействующими являлось их несоответствие уже недействующей редакции Генерального плана.
Таким образом, исходя из содержания оспариваемого решения при внесении изменений в Генеральный план изменено функциональное зонирование спорной территории, расположенной по ул. **** в городе Перми. Если раньше спорная территория относилась к функциональной зоне малоэтажной застройки (СТН-И), то после внесения изменений она стала относиться к функциональной зоне рекреационных и специальных объектов (ТСП-Р).
Административные истцы, обращаясь в суд с настоящими требованиями, указали, что оспариваемый нормативный правовой акт, предусматривающий изменение функциональной зоны малоэтажной застройки (СТН-И) на зону рекреационных и специальных объектов (ТСП-Р), в отношении территории, расположенной по адресу: ****, включающей земельные участки, принадлежащие ООО "Панорама" и ООО "КМПроджект-Пермь" на праве собственности, нарушает их права и законные интересы, оспариваемое решение принято в целях уклонения от исполнения принятых Пермским краевым судом решений, которыми Правила землепользования и застройки города Перми признаны недействительными в части установления территориальной зоны Р-2 в отношении части земельных участков, оспариваемое решение не мотивировано, принято произвольно в целях воспрепятствования законной деятельности административных истцов, в нарушение требований градостроительного законодательства.
В соответствии со статьей 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации градостроительная деятельность - это деятельность по развитию территорий, в том числе городов и иных поселений, осуществляемая в виде территориального планирования, градостроительного зонирования, планировки территории, архитектурно-строительного проектирования, строительства, капитального ремонта, реконструкции, сноса объектов капитального строительства, эксплуатации зданий, сооружений, благоустройства территорий. Под территориальным планированием понимается планирование развития территорий, в том числе для установления функциональных зон, определения планируемого размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения.
Территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований (часть 1 статьи 9 Градостроительного кодекса Российской Федерации).
В свою очередь, градостроительное зонирование территорий муниципальных образований осуществляется в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов (пункт 6 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации).
К документам территориального планирования муниципального образования относится генеральный план городского округа (пункт 3 части 1 статьи 18 Градостроительного кодекса Российской Федерации), а правила землепользования и застройки являются документом градостроительного зонирования (пункт 8 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации).
В соответствии со статьей 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации правила землепользования и застройки разрабатываются в целях создания условий для устойчивого развития территорий муниципальных образований, сохранения окружающей среды и объектов культурного наследия; создания условий для планировки территорий муниципальных образований; обеспечения прав и законных интересов, в том числе, правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства; создания условий для наиболее эффективных видов разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства.
В силу единства норм части 3 статьи 9 и пункта 3 части 1 статьи 18 Градостроительного кодекса Российской Федерации генеральный план городского округа как документ территориального планирования является обязательным для органов государственной власти, органов местного самоуправления при принятии ими решений и реализации таких решений, в том числе при разработке правил землепользования и застройки. При подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются с учетом функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных генеральным планом городского округа, схемой территориального планирования муниципального района (пункт 2 части 1 статьи 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации).
Регламентация градостроительной деятельности, как следует из положений статьи 2 Градостроительного кодекса Российской Федерации, направлена в первую очередь на обеспечение комфортной среды обитания, комплексного учета потребностей населения и территорий в развитии и необходима для согласования государственных, общественных и частных интересов в данной области в целях обеспечения благоприятных условий проживания. Поэтому, обладая достаточно широкой дискрецией в сфере градостроительства, органы государственной власти при изменении правового регулирования не могут действовать произвольно без объективного и разумного обоснования, должны соблюдать баланс частных и публичных интересов, конституционные принципы справедливости, равенства, соразмерности, которые, как указывал в своих решениях Конституционный Суд Российской Федерации, предполагают сохранение разумной стабильности правового регулирования, недопустимость внесения произвольных изменений в действующую систему норм.
Генеральный план представляет собой основополагающий документ территориального планирования, определяющий стратегию градостроительного развития территорий и условия формирования среды жизнедеятельности, и содержит в себе долгосрочные ориентиры их развития, что должно обусловливать высокий уровень стабильности данного документа. Утверждение документов территориального планирования является проявлением дискреционных полномочий органов местного самоуправления, что, однако, не предполагает произвольных действий данных органов.
Аналогичная правовая позиция содержится в определениях Верховного Суда Российской Федерации от 22 июня 2017 года N 46-АПГ17-15, от 24 января 2018 года N 53-АПГ17-46.
В соответствии с пунктом 8 главы 1 Положения о территориальном планировании города Перми определены следующие этапы реализации Генерального плана города Перми: первый этап - до конца 2016 года; второй этап - с 2017 года до конца 2022 года; по истечении второго этапа - последующие этапы для достижения цели долгосрочного территориального планирования на перспективу - цели, установленной подпунктом 2 пункта 1 главы 2, а также пунктом 1 главы 3 первой части Генерального плана.
Пунктом 1 главы 3 Положения предусмотрено, что главная цель Генерального плана - долгосрочное территориальное планирование на перспективу: обеспечение условий для поступательного устойчивого развития города Перми, которое заключается, в частности, в максимальном использовании ресурсного, пространственного и человеческого потенциала во имя благополучия всех граждан при соблюдении баланса интересов и справедливости, на основе активного взаимодействия органов власти, населения, инвесторов, застройщиков в соответствии с принципами функционирования гражданского общества; в последовательной реализации мероприятий Генерального плана на основе установленных целевых показателей как обязательств и ориентиров для достижения на различных этапах и регулярного публичного предъявления результатов реализации планов, показывающих реальную динамику приближения к установленным целевым показателям Генерального плана.
Пунктом 2 главы 3 Положения установлено, что целями среднесрочного территориального планирования к концу второго этапа реализации Генерального плана являются создания эффективной системы регулирования градостроительной деятельности посредством установления правовых, административных и технологических связей между процессами подготовки планов и реализации планов по совершенствованию пространственной среды города Перми, роста объемов и качества строительства, реконструкции объектов различного назначения; инициирования активности инвесторов, застройщиков, кредитных организаций за счет установления правовых гарантий для расширения предпринимательской деятельности в области землепользования, строительства, реконструкции объектов недвижимости, повышения инвестиционной конкурентоспособности и привлекательности Перми.
Как следует из материалов дела, принадлежащие на праве собственности административным истцам, земельные участки были расположены на территории, в отношении которой установлена функциональная зона СТН-И (зона малоэтажной застройки).
Внесенные в Генеральный план города Перми изменения, касающиеся данной территории, затронули лишь земельные участки, расположенные на территории по адресу: ****.
В пояснительной записке к проекту решения Пермской городской Думы "О внесении изменений в Генеральный план города Перми, утвержденный решением Пермской городской Думы от 17 декабря 2010 года N 205" указано, что на сегодняшний день планы по развитию территории в части жилищного строительства не реализованы. При реализации жилищного строительства на рассматриваемой территории потребуется обеспечение жителей объектами транспортной, инженерной и социальной инфраструктуры.
Между тем, как следует из заключения прокуратуры города Перми на проект изменения Генерального плана города Перми от 18 января 2021 года N 2/24-2021, администрация города Перми в нарушении требований статей 30, 31, 32, 33 Градостроительного кодекса Российской Федерации длительное время не принимала меры к устранению несоответствия правил землепользования и застройки города Перми генеральному плату городского округа, возникшего в результате внесения в Генеральный план изменений в 2014 году. Более того, препятствовала такому изменению правообладателям земельных участков указанной территории.
Данные обстоятельства в полной мере подтверждаются материалами настоящего административного дела.
При таких обстоятельствах, суд соглашается с доводами административных истцов об искажении информации в пояснительной записке в части указания о не реализации планов по развитию жилищного строительства на рассматриваемой территории.
Регламентация градостроительной деятельности направлена в первую очередь на обеспечение комфортной среды обитания, комплексного учета потребностей населения и территорий в развитии и необходима для согласования государственных, общественных и частных интересов в данной области в целях обеспечения благоприятных условий проживания.
Обладая достаточно широкой дискрецией в сфере градостроительства, органы местного самоуправления при изменении правового регулирования не могут действовать произвольно и должны, учитывая соответствующие финансово-экономические возможности, соблюдать баланс частных интересов граждан и публичных интересов муниципального образования, конституционные принципы справедливости, равенства, соразмерности, которые, как указывал в своих решениях Конституционный Суд Российской Федерации, предполагают сохранение разумной стабильности правового регулирования, недопустимость внесения произвольных изменений в действующую систему норм.
Исходя из общих принципов градостроительного законодательства, требующих обязательного учета мнения населения при принятии градостроительных решений, и анализа приведенных норм градостроительного законодательства, следует вывод, что генеральный план (изменения в него) подлежит доработке в той части, в которой на публичных слушаниях или в заключении о результатах публичных слушаний высказаны предложения, замечания по проекту генерального плана (изменений в него).
В данном случае, предложений об исключении спорных земельных участков из перспективной зоны малоэтажной застройки, в ходе проведения публичных слушаний не поступало и такие предложения не отражены в заключении о результатах публичных слушаний.
Каких-либо доказательств, подтверждающих наличие предложений по внесению в Генеральный план города Перми изменений, касающихся земельных участков, принадлежащих административным истцам на праве собственности, в материалах дела не имеется.
Названное обстоятельство свидетельствует о том, что оспариваемые положения решения Пермской городской Думы от 24 февраля 2021 года N 38 "О внесении изменений в Генеральный план города Перми, утвержденный решением Пермской городской Думы от 17 декабря 2010 года N 205" не соответствуют приведенным нормам градостроительного законодательства, имеющим большую юридическую силу.
Аналогичная позиция содержится в апелляционном определении Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации от 20 июня 2018 года N 44-АПГ18-8.
В обоснование необходимости изменения спорной функциональной зоны представители административных ответчиков, заинтересованных лиц ссылаются на то, что земельные участки административных истцов покрыты зеленой растительностью, не разработан проект планировки территории, а также городские власти не видят данную территорию в качестве жилой, поэтому функциональная зона изменена с жилой на зону рекреации.
Вместе с тем, само по себе наличие зеленых насаждений на земельном участке, не разработка проекта планировки территории, а также отсутствие у городских властей видения данной территории жилой, не являются достаточными основаниями для изменения градостроительного зонирования на соответствующей территории.
Установление функциональной зоны озелененных территорий общего пользования предполагает размещение объектов, которыми беспрепятственно пользуется неограниченный круг лиц (парки, скверы, бульвары).
Положение о территориальном планировании, содержащееся в генеральном плане, включает в себя сведения о видах, назначении и наименованиях планируемых для размещения объектов местного значения, параметры функциональных зон, а также сведения о планируемых для размещения в них объектах федерального значения, объектах регионального значения, объектах местного значения (часть 4 статьи 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации),
Однако Генеральный план города Перми не содержит сведений о планируемом размещении на территории в границах земельных участков административных истцов каких-либо объектов.
Данных о том, что при разработке проекта внесения изменений в Генеральный план города Перми планировалось использование земельных участков в качестве озелененных территорий общего пользования, не имеется.
Вышеизложенное свидетельствует о том, что при принятии оспариваемого решения, касающегося установления функциональной зоны в границах земельных участков административных истцов не были учтены ни сложившаяся планировка территории и существующее землепользование, ни планируемое развитие территории, ни права и законные интересы правообладателей земельных участков, других физических и юридических лиц.
Доводы представителей административных ответчиков, заинтересованных лиц о том, что территориальное планирование и градостроительное зонирование осуществляется не только для обеспечения прав и законных интересов правообладателей земельных участков, но и в целях создания условий для планировки территорий муниципальных образований, их устойчивого развития, сохранения окружающей среды, подлежат отклонению, поскольку в данном случае ограничения частных интересов административного истца не обусловлено необходимостью обеспечения публичных интересов.
Тем самым, судом установлена отсутствие обоснования необходимости изменения функциональной зоны в отношении земельных участков, находящихся в частной собственности административных истцов, с зоны малоэтажной жилой застройки на зону рекреации, которой соответствует территориальная зона, градостроительный регламент которой предусматривает возможность его использования неограниченным кругом лиц.
Аналогичная правовая позиция содержится в апелляционном определении Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации от 03 июля 2019 года N 53-АПА19-24.
Административные ответчики и заинтересованные лица, ссылаясь на то, что генеральный план не определяет правовой режим земельного участка, а его положения в силу части 3 статьи 9 Градостроительного кодекса Российской Федерации обязательны только для публичной власти и не оказывают влияния на объем прав, принадлежащих частным лицам, не учитывают сложившиеся фактические обстоятельства дела, и, прежде всего, стремятся к созданию преференциального режима анализа правовых норм.
Как следует из многочисленных судебных актов, принятых в рамках разрешения споров между административными истцами и органами власти, при оценке отношений сторон применялся принцип влияния функционального зонирования генерального плана на содержание правил землепользования и застройки, то есть недопустимости определения территориального зонирования вопреки функциональному зонированию.
Тем самым, установленная функциональная зона имеет прямое влияние на установление в отношении этой территории территориальной зоны. В данном случае, состоялись судебные акты - апелляционные определения Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции от 16 марта 2021 года по делам NN 66а-742/2021, 66а-579/2021, соответственно, которыми ООО "Панорама" отказано в признании недействующими положений Правил землепользования и застройки города Перми в части установления территориальной зоны Р-2 (зона рекреационно-ландшафтных территорий) в отношении территории, в пределах которой расположены спорные земельные участки, поскольку данная территориальная зона стала соответствовать функциональной зоне ТСП-Р (зона рекреационных и специальных объектов).
Следовательно, изменения территориального планирования в части функциональных зон влекут изменение градостроительного зонирования, и, как следствие, режима использования земельных участков, включенных в соответствующие территории, что, в конечном счете, изменяет и вытекающий из него объём прав собственников (владельцев) этих земельных участков.
Поэтому предлагаемое административными ответчиками толкование положений градостроительного законодательства, при отсутствии в достаточной степени урегулированности действующим законодательством правового режима функциональных зон, не может применяться формально без учета фактических обстоятельств. Такой подход не имеет объективного и разумного оправдания, приведет к признанию отсутствия у публичной власти сдерживающих факторов при принятии решений в области градостроительной деятельности, что является недопустимым.
В данном случае, следует признать явным злоупотреблением со стороны публичной власти действия по установлению рекреационной функциональной зоны в условиях отсутствия реальных планов публичной власти на создание соответствующей территории. Административные ответчики доказательств обратного не представили, напротив, пояснили, что принятое решение обусловлено лишь отсутствием проекта планировки территории и дискретными полномочиями публичной власти в области градостроительной деятельности.
По своей сути, изменение функционального зонирования было направлено на обход исполнения состоявшихся по делу судебных актов, которыми правила землепользования и застройки города Перми в части установления территориальной зоны Р-2 на части земельных участков были признаны противоречащими ранее действующему генеральному плану города Перми.
На аналогичные обстоятельства обращала внимание прокуратура города Перми в заключении на проект изменения Генерального плана города Перми от 18 января 2021 года N 2/24-2021, указав, что проект решения подготовлен исключительно с целью уклонения от исполнения состоявшихся судебных решений, их преодоление путем изменения Генерального плана.
При этом прокуратурой города Перми отмечено, что в данном случае Генеральным планом города Перми размещение объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения на спорной территории не предусмотрено, сохранение рекреационного назначения указанной территории, с учетом отдаленности ее от центральной части города и окружением ее иными рекреационными территориями предполагается нецелесообразным.
Обстоятельства того, что публичная власть не имеет каких-либо проектов развития данной территории, при отсутствии соответствующих денежных средств, заложенных в бюджете, для их реализации, подлежат учету судом, поскольку эффективность реализованных в генеральном плане решений, по мнению суда, нельзя игнорировать при разрешении по существу административных исков данной категории. В данном случае, по мнению суда, надлежит давать комплексную правовую оценку подобной ситуации на предмет принципиальной возможности реализации прав граждан в рамках утвержденных документов территориального планирования.
Суд отмечает, что положения статьи 49 Земельного кодекса Российской Федерации не предусматривают возможности изъятия земельных участков для размещения объектов зеленных насаждений. Тем самым, предполагается возникновение ситуации правовой неопределенности: правообладатели земельных участков будут вынуждены претерпевать последствия изменения функционального зонирования без возможности получения компенсации.
Между тем, судом установлено, что административные истцы на протяжении всего периода владения земельными участками по ул. **** в городе Перми имели намерение развивать данную территорию как территорию жилой застройки и обращались с предложениями об установлении функциональной и территориальной зон, позволяющих осуществлять жилищное строительство на указанной территории.
Для реализации экономических планов по осуществлению строительства в соответствии с функциональной зоной СТН-И в отношении спорной территории собственниками земельных участков до момента принятия обжалуемого решения предпринимались необходимые действия, в том числе работы по проведению инженерно-геодезических изысканий и иных работ, необходимых для планирования строительства, в частности: проведены инженерно-геологические и инженерно-геодезические изыскания, разработка технической документации по планировке и межеванию территории, что подтверждаются соответствующими соглашениями с подрядчиками и соответствующей проектной документацией.
Материалами дела подтверждается не только наличие у административных истцов и иных собственников намерения использовать принадлежащее им земельные участки в соответствии с функциональной зоной СТН-И (зоны малоэтажной застройки), но и фактическое осуществление административными истцами и иными собственниками земельных участков их прав в соответствии с такой функциональной зоной СТН-И для реализации жилого строительства и, как следствие, наличие у них законного интереса в сохранении функциональной зоны СТН-И на соответствующей территории.
Таким образом, суд считает, что в данном случае подлежит учету фактическое использование земельного участка при изменении генерального плана, также обратив внимание на то, что внесение изменений в генеральный план должно быть мотивированным. Свобода усмотрения публичной власти при реализации деятельности по территориальному планированию в таких случаях должна быть ограничена.
Тем самым, вносимые изменения в действующее законодательство должны соответствовать, среди прочего, принципу поддержания доверия граждан и юридических лиц к действиям государства, который, помимо прочего, предполагает, что приобретенное гражданами на основе ранее действовавшего правового регулирования право будет уважаться властями и будет реализовано (постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 24 мая 2001 года N 8-П, от 20 апреля 2010 года N 9-П, от 25 июня 2015 года N 17-П и от 19 апреля 2018 года N 16-П).
Исходя из установленных судом обстоятельств, следует, что административные истцы вправе рассчитывать на правовые последствия, которых они достигали длительное время, вне зависимости от внезапного изменения мнения или политики государственного органа.
Основываясь на принципе поддержания доверия граждан и юридических лиц к действиям государства, суд обращает внимание, что приоритетными являются права, сформировавшиеся на основе ранее действовавшего правового регулирования, и законные ожидания участников относительно того, что условия использования земельных участков и их потребительские свойства не будут ухудшаться в связи с изменением регламентации этих отношений.
Прежде всего, следует отметить, что такой подход служит для защиты слабой стороны от осуществления органами государственной власти своих дискреционных полномочий, о чем неоднократно отмечали в своих решениях Верховный Суд Российской Федерации и Конституционный Суд Российской Федерации.
Довод административных ответчиков и заинтересованных лиц о том, что часть земельных участков, принадлежащих административным истцам, имеет вид разрешенного использования "озеленение", с учетом установленных обстоятельств, не может быть принят судом во внимание, поскольку юридически значимым обстоятельством не является, в связи с тем, что указанные участки были сформированы в период действия на данной территории территориальной зоны Р-2, основным видом разрешенного использования которой предполагается озеленение.
При таких обстоятельствах формирование указанных земельных участков в период их нахождения в территориальной зоне Р-2, при наличии достаточных доказательств намерений осуществлять застройку данной территории, с учетом действия в тот период времени функциональной зоны малоэтажной застройки (СТН-И), не может свидетельствовать об отсутствии планов по застройке данной территории, и об отсутствии возможность защищать свои нарушенные права.
Заслуживают внимания доводы административных истцов о том, что изменения функциональной зоны повлекло уменьшению стоимости принадлежащих административным истцам земельных участков, что подтверждается существенным уменьшением их кадастровой стоимости, которое не было оспорено участвующими в деле лицами. При этом при приобретении земельных участков их цена определялась с учетом соответствующих кадастровой стоимости и функциональной зоны.
С учетом анализа всех обстоятельств дела, суд находит обоснованными доводы административных истцов о том, что изменении Генерального плана города Перми препятствуют поступательному и устойчивому развитию территории, поскольку принимаемые местными властями решения носят взаимоисключающий характер: установление зоны СТН-И в 2014 году при одновременном сохранении Р-2 в Правилах землепользования и застройки города Перми; отмена в 2019-2020 годах в Правилах землепользования и застройки города Перми территориальной зоны Р-2 и установление в Генеральном плане города Перми функциональной зоны ТСП-Р в 2021 году.
С учетом изложенного, оспариваемое административными истцами решение противоречат требованиям Градостроительного кодекса Российской Федерации и безусловно нарушают их права.
Согласно части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение об удовлетворении заявленных требований полностью или в части, если оспариваемый нормативный правовой акт полностью или в части признается не соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и не действующим полностью или в части со дня его принятия или с иной определенной судом даты.
При таких обстоятельствах суд полагает признать не действующим со дня вступления в законную силу решения Пермской городской Думы от 24 февраля 2021 года N 38 "О внесении изменений в Генеральный план города Перми, утвержденный решением Пермской городской Думы от 17 декабря 2010 года N 205".
Поскольку судом признан не действующим нормативного правового акта, вносящий изменения в основные нормативные положения, функциональное зонирование спорной территории будет определяться основным нормативным актом в редакции, действовавшей до внесения изменений, которые признаны судом противоречащими законодательству большей юридической силы.
Руководствуясь статьями 175-180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд
РЕШИЛ:
Административные исковые требования общества с ограниченной ответственностью "Панорама", общества с ограниченной ответственностью "КМПроджект-Пермь" удовлетворить.
Признать недействующим решение Пермской городской Думы от 24 февраля 2021 года N 38 "О внесении изменений в Генеральный план города Перми, утвержденный решением Пермской городской Думы от 17 декабря 2010 года N 205" со дня вступления в силу решения суда.
Решение суда или сообщение о его принятии подлежит опубликованию в течение одного месяца со дня вступления решения в законную силу в официальном печатном издании, в котором был опубликован оспоренный нормативный правовой акт: в официальном издании "Официальный бюллетень органов местного самоуправления муниципального образования город Пермь".
Решение может быть обжаловано и на него может быть подано представление прокурором в Четвертый апелляционной суд общей юрисдикции через Пермский краевой суд в течение месяца со дня его принятия в окончательной форме.
Судья подпись
Решение суда изготовлено в окончательной форме 30 июня 2021 года


Электронный текст документа
подготовлен и сверен по:
файл-рассылка