Дата принятия: 26 марта 2021г.
Номер документа: 3а-75/2021
ВЛАДИМИРСКИЙ ОБЛАСТНОЙ СУД
РЕШЕНИЕ
от 26 марта 2021 года Дело N 3а-75/2021
Владимирский областной суд в составе:
председательствующего судьи Завьялова Д.А.
при секретаре Шаховой А.Н.
с участием старшего прокурора отдела прокуратуры Владимирской области Ярцева Ю.В., рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Хорошилова Дениса Александровича, Маракаева Ильдара Хамидовича, Саханенко Татьяны Викторовны о признании Указа Губернатора Владимирской области от 17 марта 2020 года N 38 "О введении режима повышенной готовности" (со всеми изменениями и дополнениями) недействующим полностью и возложении обязанности полностью устранить допущенные нарушения их прав и свобод,
УСТАНОВИЛ:
17 марта 2020 года Губернатором Владимирской области принят Указ N 38 "О введении режима повышенной готовности" (далее также - Указ N 38).
Первоначальный текст документа опубликован, в том числе на официальном интернет-портале правовой информации http://www.pravo.gov.ru, 17 марта 2020 года, начало его действия с даты официального опубликования.
В дальнейшем Указами Губернатора Владимирской области от 31 марта 2020 года N 63, от 2 апреля 2020 года N 70, N 71, N 72, от 3 апреля 2020 года N 73, N 74, N 75,от 5 апреля 2020 года N 76, от 7 апреля 2020 года N 78, от 8 апреля 2020 года N 84, от 10 апреля 2020 года N 85, от 17 апреля 2020 года N 95, от 24 апреля 2020 года N 107, от 28 апреля 2020 года N 110,от 30 апреля 2020 года N 118, от 8 мая 2020 года N 122, от 13 мая 2020 года N 128, от 15 мая 2020 года N 134, от 25 мая 2020 года N 145, от 29 мая 2020 года N 151, от 9 июня 2020 года N 155, от 15 июня 2020 года N 162, от 18 июня 2020 года N 165, N 169, от 25 июня 2020 года N 175, N 176, от 26 июня 2020 года N 178, от 3 июля 2020 года N 187, от 8 июля 2020 года N 191, от 9 июля 2020 года N 194, от 14 июля 2020 года N 198, от 16 июля 2020 года N 202, от 16 июля 2020 года N 205, от 20 июля 2020 года N 206, от 21 июля 2020 года N 208, от 23 июля 2020 года N 214, N 216, N 217, от 24 июля 2020 года N 219, от 27 июля 2020 года N 222, от 3 августа 2020 года N 230, от 6 августа 2020 года N 236, от 7 августа 2020 года N 237, от 14 августа 2020 года N 241, от 20 августа 2020 года N 245, от 21 августа 2020 года N 246, от 2 сентября 2020 года N 253, от 4 сентября 2020 года N 254, от 11 сентября 2020 года N 259, от 17 сентября 2020 года N 267, от 30 сентября 2020 года N 277, от 8 октября 2020 года N 281, от 16 октября 2020 года N 286, N 289, от 21 октября 2020 года N 291, от 29 октября 2020 года N 300, N 302, от 6 ноября 2020 года N 307, от 11 ноября 2020 года N 310, от 12 ноября 2020 года N 311, от 13 ноября 2020 года N 313, от 16 ноября 2020 года N 314, N 315, от 27 ноября 2020 года N 320, N 321, от 10 декабря 2020 года N 333, N 336, от 15 декабря 2020 года N 339, от 17 декабря 2020 года N 344, от 25 декабря 2020 года N 350, от 28 декабря 2020 года N 356, от 13 января 2021 года N 1, от 20 января 2021 года N 8, от 29 января 2021 года N 12, от 5 февраля 2021 года N 16, от 8 февраля 2021 года N 18, от 18 февраля 2021 года N 29, от 26 февраля 2021 года N 33, от 4 марта 2021 года N 40, от 12 марта 2020 года N 46, от 19 марта 2021 года N 53 в названный нормативный правовой акт неоднократно вносились изменения и дополнения, которые также были в установленном порядке опубликованы, в том числе на официальном интернет-портале правовой информации http://www.pravo.gov.ru, начало действия каждого из перечисленных Указов Губернатора Владимирской области с даты его официального опубликования.
Так Указом Губернатора Владимирской области от 24 апреля 2020 года N 107 "О внесении изменений в Указ Губернатора области от 17 марта 2020 года N 38", опубликованным на официальном интернет-портале правовой информации http://www.pravo.gov.ru, 24 апреля 2020 года, пункт 5 Указа N 38, дополнен подпунктом 5.9, предусматривающим запрет на посещение с 27 апреля 2020 года без средств индивидуальной защиты (масок, респираторов):
- объектов розничной торговли, предоставления услуг, деятельность которых не приостановлена;
- всех видов транспорта общего пользования, в том числе такси;
- аптек и аптечных пунктов;
- федеральных государственных органов, территориальных органов федеральных органов исполнительной власти области, государственных органов области, органов государственной власти области, органов местного самоуправления области, а также подведомственных им организаций;
- зданий, строений, сооружений автовокзалов, железнодорожных вокзалов, станций и остановок всех видов транспорта общего пользования.
Указом Губернатора Владимирской области от 11 сентября 2020 года N 259 "О внесении изменения в Указ Губернатора области от 17 марта 2020 года N 38", опубликованным на официальном интернет-портале правовой информации http://www.pravo.gov.ru 11 сентября 2020 года, подпункт 5.9 пункта 5 Указа N 38 дополнен абзацем следующего содержания:
"- объектов (нежилых помещений, в том числе, сдаваемых под наем), где организовано массовое очное присутствие граждан в целях проведения брифингов, собраний и иных подобных мероприятий.".
Указом Губернатора Владимирской области от 8 октября 2020 года N 281 "О внесении изменений в Указ Губернатора области от 17 марта 2020 года N 38", опубликованным на официальном интернет-портале правовой информации http://www.pravo.gov.ru 8 октября 2020 года, Указ N 38 дополнен пунктами 28, 29 следующего содержания:
"28. Организациям и индивидуальным предпринимателям не допускать граждан без средств индивидуальной защиты дыхательных путей в помещения, предназначенные для продажи товаров, оказания услуг, выполнения работ.
29. Рекомендовать организациям и индивидуальным предпринимателям, осуществляющим деятельность по перевозке пассажиров и багажа, в том числе такси:
- не допускать нахождение граждан в общественном пассажирском транспорте и такси без средств индивидуальной защиты дыхательных путей;
- в случае отсутствия средств индивидуальной защиты дыхательных путей соответствующие услуги гражданам не предоставлять;
- осуществлять контроль за наличием у граждан средств индивидуальной защиты дыхательных путей при оказании им соответствующих услуг.".
Административные истцы Хорошилов Д.А., Маракаев И.Х., Саханенко Т.В. обратились во Владимирский областной суд с административным исковым заявлением, уточнённым на стадии его принятия, о признании Указа Губернатора Владимирской области от 17 марта 2020 года N 38 "О введении режима повышенной готовности" (в редакциях Указов Губернатора Владимирской области от 24 апреля 2020 года N 107, от 11 сентября 2020 года N 259, от 8 октября 2020 года N 281) в части подпункта 5.9, пунктов 28 и 29, недействующим и возложении обязанности устранить допущенные нарушения их прав и свобод.
В обоснование заявленных требований ссылались на несоответствие оспариваемых норм, нарушающих их конституционные и гражданские права, нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, в частности пункту 2 статьи 1, пунктам 1,3 статьи 426, пунктам 1,2 статьи 492 Гражданского кодекса Российской Федерации, а также на то, что на основании подпункта 5.9 Указа N 38 они незаконно были привлечены к административной ответственности по части 1 статьи 20.6.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях. Подпункт "б" пункта 6 статьи 4.1 Федерального закона от 21 декабря 1994 N 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера", на который имеется ссылка в оспариваемом Указе Губернатора, по мнению административных истцов, не имеет отношения к гражданам, а распространяется на органы управления и силы единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций.
В ходе рассмотрения настоящего административного дела Хорошилов Д.А., Маракаев И.Х., Саханенко Т.В. изменили предмет административного иска, просили о признании Указа Губернатора Владимирской области от 17 марта 2020 года N 38 "О введении режима повышенной готовности" (со всеми изменениями и дополнениями) недействующим полностью и возложении обязанности полностью устранить допущенные нарушения их прав и свобод, неоднократно, уточняя основания заявленных требований.
Требования свои мотивировали фактически тем, что Губернатор Владимирской области, не является органом государственной власти субъекта Российской Федерации, превысил свои полномочия по изданию Указа N 38 и соответственно по внесению в него всех последующих изменений и дополнений, так как такими полномочиями не наделён, нарушена процедура издания (принятия) оспариваемого Указа N 38 и всех последующих Указов о внесении в него изменений и дополнений, поскольку в нарушение ГОСТ Р 7.0.8-2013, ГОСТ Р 7.0.97-2016, приказа Росархива от 22 мая 2019 года N 71 "Об утверждении правил делопроизводства в государственных органах, органах местного самоуправления", Инструкции по работе с документами в администрации Владимирской области и иных органах исполнительной власти области, утверждённой распоряжением администрации Владимирской области от 10 января 2017 года N 5-р, отсутствуют обязательные реквизиты, собственноручные подписи Губернатора и печати с наличием даты и номера на указанных нормативных правовых актах. Считали ошибочной оценку Губернатором Владимирской области распространения коронавирусной инфекции, как чрезвычайной ситуации природного и техногенного характера, вместо биолого - социальной чрезвычайной ситуации и применение в связи с этим Федерального закона от 21 декабря 1994 года N 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера", вместо Федерального закона от 30 марта 1999 года N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения". Относительно режима повышенной готовности на территории Владимирской области сначала указывали, что вводить его была вправе администрация Владимирской области, путём издания соответствующего постановления, подписанного Губернатором, как её руководителем, а в последующем ссылались на то, что режим повышенной готовности должен вводиться на основании ненормативного правового акта в форме распоряжения администрации Владимирской области. Акцентировали внимание на том, что Губернатор Владимирской области не имел полномочий на введение обязательного масочного режима на территории Владимирской области и соответственно на дополнение Указа N 38 подпунктом 5.9.
В судебном заседании Хорошилов Д.А., Маракаев И.Х., Саханенко Т.В., не имеющие высшего юридического образования, представители административных истцов, имеющие высшее юридическое образование, Авилова О.М., допущенная судом для участия в административном деле по заявлению административных истцов, представленному в судебном заседании в письменной форме, а также адвокат Широкая Е.Б., действующая на основании ордеров, выданных Владимирским филиалом Владимирской областной коллегии адвокатов N 1 (адвокатская контора N 2) поддержали заявленные требования, по основаниям, изложенным в административном иске с учётом изменений и уточнений.
Административный ответчик Губернатор Владимирской области, заинтересованное лицо администрация Владимирской области в представленных в суд письменных возражениях Губернатора Владимирской области и в устных пояснениях, данных в судебном заседании представителями упомянутых лиц, участвующих в деле, по доверенностям Вязеновым А.В. и Романовым М.А., просили отказать в удовлетворении заявленных требований, указывая, что оспариваемый Указ N 38 и все последующие Указы Губернатора Владимирской области о внесении в него изменений и дополнений приняты в пределах компетенции Губернатора Владимирской области, не противоречат законодательству, имеющему большую юридическую силу, не нарушают прав, свобод и законных интересов административных истцов. Форма (вид), в которой они приняты, предусмотренные правила введения их в действие, в том числе правила опубликования, по мнению Губернатора и администрации Владимирской области, также соответствуют всем требованиям законодательства, в том числе, имеющего большую юридическую силу.
Заинтересованное лицо Управление Роспотребнадзора по Владимирской области ходатайствовало о рассмотрении настоящего административного дела в отсутствие своего представителя. В направленном в суд письменном отзыве возражало против удовлетворения административного иска о признании Указа N 38 в части подпункта 5.9, пунктов 28 и 29, недействующим, указывая, что оспариваемые нормы не противоречат законодательству, имеющему большую юридическую силу, не нарушают прав, свобод и законных интересов заявителей, приняты для обеспечения защиты здоровья, прав и законных интересов граждан.
Исходя из положений части 5 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации неявка в судебное заседание лиц, участвующих в деле, надлежащим образом извещённых о времени и месте судебного заседания, не препятствует рассмотрению и разрешению административного дела об оспаривании нормативного правового акта, за исключением случая, если их явка признана судом обязательной, поэтому суд, с учётом мнения участвующих в деле лиц, определилрассмотреть настоящее дело в отсутствие не явившегося представителя Управления Роспотребнадзора по Владимирской области, явка которого не признана судом обязательной и не является таковой по закону.
Заслушав объяснения Хорошилова Д.А., Маракаева И.Х., Саханенко Т.В., их представителей Авиловой О.М. и адвоката Широкой Е.Б., представителей Губернатора Владимирской области и администрации Владимирской области Вязенова А.В. и Романова М.А., заключение прокурора Владимирской областной прокуратуры Ярцева Ю.В., полагавшего необходимым отказать в удовлетворении заявленных требований, исследовав и оценив материалы настоящего административного дела в их совокупности, суд приходит к следующему.
В соответствии с пунктами "ж" и "з" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находятся: координация вопросов здравоохранения, в том числе обеспечение оказания доступной и качественной медицинской помощи, сохранение и укрепление общественного здоровья, создание условий для ведения здорового образа жизни, формирования культуры ответственного отношения граждан к своему здоровью; осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями, ликвидация их последствий.
По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации; вне пределов ведения Российской Федерации, совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации республики, края, области, города федерального значения, автономная область и автономные округа осуществляют собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных правовых актов; законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым в соответствии с частями первой и второй настоящей статьи (части 2,4,5 статьи 76 Конституции Российской Федерации).
В соответствии с пунктом 2 статьи 3 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (далее также - Федеральный закон N 184-ФЗ) субъекты Российской Федерации вправе осуществлять собственное правовое регулирование по предметам совместного ведения, которое в силу приведённых выше предписаний Конституции Российской Федерации должно соответствовать действующим федеральным нормам.
К полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счёт средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится решение вопросов предупреждения чрезвычайных ситуаций межмуниципального и регионального характера, стихийных бедствий, эпидемий и ликвидации их последствий, реализации мероприятий, направленных на спасение жизни и сохранение здоровья людей при чрезвычайных ситуациях (подпункт 5 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона N 184-ФЗ).
В соответствии с пунктом 2 статьи 8 Федерального закона N 184-ФЗ порядок обнародования закона субъекта Российской Федерации устанавливается конституцией (уставом) и законом субъекта Российской Федерации.
Новая коронавирусная инфекция (COVID-19) является острым респираторным заболеванием, вызванным новым коронавирусом (SARS-CoV-2).
30 января 2020 года Всемирная организация здравоохранения присвоила эпидемиологической ситуации, вызванной вспышкой новой коронавирусной инфекции (COVID-2019), уровень международной опасности; объявлена чрезвычайная ситуация международного значения; 11 марта 2020 года Всемирная организация здравоохранения, оценив ситуацию с распространением коронавируса COVID-19, объявила пандемию (распространение нового заболевания в мировых масштабах).
Постановлением Правительства Российской Федерации от 1 декабря 2004 года N 715 утверждён Перечень заболеваний, представляющих опасность для окружающих; начиная с 11 февраля 2020 года, в этот перечень заболеваний включена коронавирусная инфекция (2019-nCoV) (Постановление Правительства Российской Федерации от 31 января 2020 года N 66).
Специальным нормативным правовым актом, определяющим общие для Российской Федерации организационно-правовые нормы в области защиты от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, является Федеральный закон от 21 декабря 1994 года N 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" (далее также - Федеральный закон N 68-ФЗ), действие которого распространяется на отношения, возникающие в процессе деятельности органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, а также предприятий, учреждений и организаций независимо от их организационно-правовой формы и населения в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций.
Чрезвычайная ситуация - это обстановка на определенной территории, сложившаяся в результате аварии, опасного природного явления, катастрофы, распространения заболевания, представляющего опасность для окружающих, стихийного или иного бедствия, которые могут повлечь или повлекли за собой человеческие жертвы, ущерб здоровью людей или окружающей среде, значительные материальные потери и нарушение условий жизнедеятельности людей (часть 1 статьи 1 Федерального закона N 68-ФЗ).
Начиная с 1 апреля 2020 года распространение заболевания, представляющего опасность для окружающих, включено законодателем в число обстоятельств, которые влекут возможность возникновения чрезвычайной ситуации.
Президент Российской Федерации принимает решения в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций (пункт "а" статьи 8 Федерального закона N 68-ФЗ).
Указ Президента Российской Федерации от 2 апреля 2020 года N 239 "О мерах по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия населения на территории Российской Федерации в связи с распространением новой коронавирусной инфекции (COVID-19)" предписывал высшим должностным лицам (руководителям высших исполнительных органов государственной власти) субъектов Российской Федерации с учетом положений данного Указа, исходя из санитарно-эпидемиологической обстановки и особенностей распространения новой коронавирусной инфекции (COVID-19) в субъекте Российской Федерации, обеспечить разработку и реализацию комплекса ограничительных и иных мероприятий (пункт 2).
Правительство Российской Федерации устанавливает обязательные для исполнения гражданами и организациями правила поведения при введении режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации (подпункт "а.2" пункта "а" статьи 10 Федерального закона N 68-ФЗ (в редакции Федерального закона от 1 апреля 2020 года N 98-ФЗ)).
Такие правила утверждены Постановлением Правительства Российской Федерации от 2 апреля 2020 года N 417 "Об утверждении Правил поведения, обязательных для исполнения гражданами и организациями, при введении режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации" (далее также - Правила).
Правила предусматривают, в том числе, что при введении режима повышенной готовности на территории, на которой существует угроза возникновения чрезвычайной ситуации, граждане обязаны выполнять законные требования должностных лиц, осуществляющих мероприятия по предупреждению чрезвычайных ситуаций; при угрозе возникновения чрезвычайной ситуации гражданам запрещается осуществлять действия, создающие угрозу собственной безопасности, жизни и здоровью, а также осуществлять действия, создающие угрозу безопасности, жизни и здоровью, санитарно-эпидемиологическому благополучию иных лиц, находящихся на территории, на которой существует угроза возникновения чрезвычайной ситуации (подпункт "б" пункта 3, подпункты "в", "г" пункта 4 Правил).
Органы государственной власти субъектов Российской Федерации уполномочены вводить режим повышенной готовности или чрезвычайной ситуации для соответствующих органов управления и сил единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций (подпункт "м" пункта 1 статьи 11 Федерального закона N 68-ФЗ). Эти же органы наделены правом принимать в соответствии с федеральными законами законы и иные нормативные правовые акты в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций межмуниципального и регионального характера и устанавливать обязательные для исполнения гражданами и организациями правила поведения при введении режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации, а также с учетом особенностей чрезвычайной ситуации на территории субъекта Российской Федерации или угрозы ее возникновения во исполнение правил поведения, установленных в соответствии с подпунктом "а.2" пункта "а" статьи 10 названного Федерального закона, могут устанавливать дополнительные обязательные для исполнения гражданами и организациями правила поведения при введении режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации (подпункты "а", "у", "ф" пункта 1 статьи 11 Федерального закона N 68-ФЗ (в редакции Федерального закона от 1 апреля 2020 года N 98-ФЗ)).
Согласно подпункту "б" пункта 6 статьи 4.1 Федерального закона N 68-ФЗ органы управления и силы единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций функционируют в режиме повышенной готовности - при угрозе возникновения чрезвычайной ситуации.
Тем самым, федеральный законодатель установил право регионального органа государственной власти субъекта Российской Федерации самостоятельно, с учетом складывающейся ситуации, предусматривать действующие на территории субъекта Российской Федерации дополнительные и обязательные для исполнения гражданами и организациями правила поведения при введении режима повышенной готовности.
В соответствии с пунктами 1,2 статьи 23, пунктом 1 статьи 27 Закона Владимирской области от 14 августа 2001 года N 62-ОЗ "Устав (Основной Закон) Владимирской области" (далее также - Устав Владимирской области) Губернатор является высшим должностным лицом области и на принципах единоначалия руководит администрацией области; Губернатор как высшее должностное лицо области в пределах своих полномочий издает указы и распоряжения Губернатора области.
Аналогичные положения содержатся в части 1 статьи 1, пунктах 1,21 статьи 4 Закона Владимирской области от 10 декабря 2001 года N 129-ОЗ "О Губернаторе и администрации Владимирской области" (далее также - Закон Владимирской области N 129-ОЗ).
Согласно части 1 статьи 6 Закона Владимирской области N 129-ОЗ Губернатор издает указы по вопросам нормативного правового регулирования.
Исходя из положений пункта 1 статьи 28 Устава Владимирской области и части 3 статьи 6 Закона Владимирской области N 129-ОЗ указы Губернатора вступают в силу со дня их официального опубликования, если иное не установлено действующим законодательством либо не предусмотрено самим актом.
В соответствии со статьёй 30 Закона Владимирской области N 129-ОЗ нормативные правовые акты Губернатора, принятые в пределах его полномочий, обязательны к исполнению на всей территории области; невыполнение или нарушение указанных актов влечёт ответственность, предусмотренную действующим законодательством.
В силу статьи 29, части 2 статьи 30 Устава Владимирской области полномочия Губернатора начинаются со дня вступления его в должность и прекращаются в день вступления в должность Губернатора, избранного на следующий срок; в период временного отсутствия Губернатора полномочия Губернатора по его распоряжению исполняет один из первых заместителей Губернатора или один из заместителей Губернатора.
Согласно статьям 2,3 Закона Владимирской области от 12 ноября 2003 года N 108-ОЗ "О порядке официального опубликования и вступления в силу законов Владимирской области и иных нормативных правовых актов Владимирской области, а также соглашений об осуществлении международных и внешнеэкономических связей, заключаемых органами государственной власти Владимирской области" датой издания либо принятия Губернатором Владимирской области нормативного правового акта считается день его подписания; официальным опубликованием закона и иного нормативного правового акта считается также первое его размещение (опубликование) на "Официальном интернет-портале правовой информации" (www.pravo.gov.ru).
Судом доподлинно установлено и подтверждается материалами административного дела, что в соответствии с Указом Губернатора Владимирской области от 8 октября 2018 года N 108 Сипягин В.В. вступил в должность Губернатора Владимирской области 8 октября 2018 года.
Указ N 38 издан Губернатором Владимирской области, как высшим должностным лицом Владимирской области, опубликован, на официальном интернет-портале правовой информации http://www.pravo.gov.ru 17 марта 2020 года, номер опубликования 3300202003170006.
Указы Губернатора Владимирской области, вносящие изменения в Указ N 38, также изданы Губернатором Владимирской области, как высшим должностным лицом Владимирской области, в том числе некоторые из них уполномоченными лицами, исполняющими обязанности Губернатора Владимирской области по его распоряжению на период временного отсутствия Губернатора Владимирской области, опубликованы, на официальном интернет-портале правовой информации http://www.pravo.gov.ru: от 31 марта 2020 года N 63 - 1 апреля 2020 года, под номером 3300202004010002; от 2 апреля 2020 года N 70 - 2 апреля 2020 года, под номером 3300202004020007; от 2 апреля 2020 года N 71 - 2 апреля 2020 года, под номером 3300202004020011; от 2 апреля 2020 года N 72 - 3 апреля 2020 года, под номером 3300202004030001; от 3 апреля 2020 года N 73 - 3 апреля 2020 года, под номером 3300202004030004; от 3 апреля 2020 года N 74 - 3 апреля 2020 года, под номером 3300202004030007; от 3 апреля 2020 года N 75 - 6 апреля 2020 года, под номером 3300202004060001; от 5 апреля 2020 года N 76 - 6 апреля 2020 года, под номером 3300202004060005; от 7 апреля 2020 года N 78 - 7 апреля 2020 года, под номером 3300202004070001;
от 8 апреля 2020 года N 84 - 8 апреля 2020 года, под номером 3300202004080003; от 10 апреля 2020 года N 85 - 10 апреля 2020 года, под номером 3300202004100004; от 17 апреля 2020 года N 95 - 17 апреля 2020 года, под номером 3300202004170004; от 24 апреля 2020 года N 107 - 24 апреля 2020 года, под номером 3300202004240007; от 28 апреля 2020 года N 110 - 28 апреля 2020 года, под номером 3300202004280002; от 30 апреля 2020 года N 118 - 30 апреля 2020 года, под номером 3300202004300016; от 8 мая 2020 года N 122 - 8 мая 2020 года, под номером 3300202005080002; от 13 мая 2020 года N 128 - 13 мая 2020 года, под номером 3300202005130001; от 15 мая 2020 года N 134 - 15 мая 2020 года, под номером 3300202005150005; от 25 мая 2020 года N 145 - 25 мая 2020 года, под номером 3300202005250001; от 29 мая 2020 года N 151 - 29 мая 2020 года, под номером 3300202005290010; от 9 июня 2020 года N 155 - 9 июня 2020 года, под номером 3300202006090005; от 15 июня 2020 года N 162 - 15 июня 2020 года, под номером 3300202006150005; от 18 июня 2020 года N 165 - 18 июня 2020 года, под номером 3300202006180006; от 18 июня 2020 года N 169 - 18 июня 2020 года, под номером 3300202006180009; от 25 июня 2020 года N 175 - 25 июня 2020 года, под номером 3300202006250009; от 25 июня 2020 года N 176 - 25 июня 2020 года, под номером 3300202006250007; от 26 июня 2020 года N 178 - 26 июня 2020 года, под номером 3300202006260007; от 3 июля 2020 года N 187 - 3 июля 2020 года, под номером 3300202007030009; от 8 июля 2020 года N 191 - 8 июля 2020 года, под номером 3300202007080001; от 9 июля 2020 года N 194 - 9 июля 2020 года, под номером 3300202007090005; от 14 июля 2020 года N 198 - 14 июля 2020 года, под номером 3300202007140006; от 16 июля 2020 года N 202 - 16 июля 2020 года, под номером 3300202007160002; от 16 июля 2020 года N 205 - 16 июля 2020 года, под номером 3300202007160010; от 20 июля 2020 года N 206 - 20 июля 2020 года, под номером 3300202007200001; от 21 июля 2020 года N 208 - 21 июля 2020 года, под номером 3300202007210001; от 23 июля 2020 года N 214 - 23 июля 2020 года, под номером 3300202007230003; от 23 июля 2020 года N 216 - 23 июля 2020 года, под номером 3300202007230001; от 23 июля 2020 года N 217 - 23 июля 2020 года, под номером 3300202007230002; от 24 июля 2020 года N 219 - 24 июля 2020 года, под номером 3300202007240008; от 27 июля 2020 года N 222 - 27 июля 2020 года, под номером 3300202007270004; от 3 августа 2020 года N 230 - 4 августа 2020 года, под номером 3300202008040001; от 6 августа 2020 N 236 - 6 августа 2020 года, под номером 3300202008060014; от 7 августа 2020 года N 237 - 7 августа 2020 года, под номером 3300202008070002; от 14 августа 2020 года N 241 - 14 августа 2020 года, под номером 3300202008140008; от 20 августа 2020 года N 245 - 20 августа 2020 года, под номером 3300202008200009; от 21 августа 2020 года N 246 - 21 августа 2020 года, под номером 3300202008210002; от 2 сентября 2020 года N 253 - 2 сентября 2020 года, под номером 3300202009020001; от 4 сентября 2020 года N 254 - 4 сентября 2020 года, под номером 3300202009040003; от 11 сентября 2020 года N 259 - 11 сентября 2020 года, под номером 3300202009110004; от 17 сентября 2020 года N 267 - 18 сентября 2020 года, под номером 3300202009180001; от 30 сентября 2020 года N 277 - 30 сентября 2020 года, под номером 3300202009300001; от 8 октября 2020 года N 281 - 8 октября 2020 года, под номером 3300202010080001; от 16 октября 2020 года N 286 - 16 октября 2020 года, под номером 3300202010160004; от 16 октября 2020 года N 289 - 16 октября 2020 года, под номером 3300202010160002; от 21 октября 2020 года N 291 - 21 октября 2020 года, под номером 3300202010210004; от 29 октября 2020 года N 300 - 29 октября 2020 года, под номером 3300202010290004; от 29 октября 2020 года N 302 - 29 октября 2020 года, под номером 3300202010290002; от 6 ноября 2020 года N 307 - 6 ноября 2020 года, под номером 3300202011060008; от 11 ноября 2020 года N 310 - 12 ноября 2020 года, под номером 3300202011120001; от 12 ноября 2020 года N 311 - 12 ноября 2020 года, под номером 3300202011120004; от 13 ноября 2020 года N 313 - 13 ноября 2020 года, под номером 3300202011130004; от 16 ноября 2020 года N 314 - 16 ноября 2020 года, под номером 3300202011160001; от 16 ноября 2020 года N 315 - 16 ноября 2020 года, под номером 3300202011160002; от 27 ноября 2020 года N 320 - 27 ноября 2020 года, под номером 3300202011270005; от 27 ноября 2020 года N 321 - 27 ноября 2020 года, под номером 3300202011270004; от 10 декабря 2020 года N 333 - 10 декабря 2020 года, под номером 3300202012100005; от 10 декабря 2020 года N 336 - 10 декабря 2020 года, под номером 3300202012100002; от 15 декабря 2020 года N 339 - 15 декабря 2020 года, под номером 3300202012150002; от 17 декабря 2020 года N 344 - 17 декабря 2020 года, под номером 3300202012170001; от 25 декабря 2020 года N 350 - 25 декабря 2020 года, под номером 3300202012250001; от 28 декабря 2020 года N 356 - 28 декабря 2020 года, под номером 3300202012280006; от 13 января 2021 года N 1 - 13 января 2021 года, под номером 3300202101130004; от 20 января 2021 года N 8 - 21 января 2021 года, под номером 3300202101210002; от 29 января 2021 года N 12 - 29 января 2021 года, под номером 3300202101290001; от 5 февраля 2021 года N 16 - 5 февраля 2021 года, под номером 3300202102050014; от 8 февраля 2021 года N 18 - 8 февраля 2021 года, под номером 3300202102080003; от 18 февраля 2021 года N 29 - 19 февраля 2021 года, под номером 3300202102190001; от 26 февраля 2021 года N 33 - 26 февраля 2021 года, под номером 3300202102260013; от 4 марта 2021 года N 40 - 4 марта 2021 года, под номером 3300202103040001; от 12 марта 2021 года N 46 - 12 марта 2021 года, под номером 3300202103120001; от 19 марта 2021 года N 53 - 19 марта 2021 года, под номером 3300202103190001.
Проанализировав вышеизложенное федеральное и региональное законодательство, областной суд приходит к однозначному выводу, что Губернатор Владимирской области, как высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации, уполномочен на принятие нормативного правового акта - Указа N 38, которым на территории Владимирской области введён режим повышенной готовности в связи с распространением новой коронавирусной инфекции (COVID-19) и всех перечисленных выше Указов, которыми в Указ N 38 в последующем вносились изменения; Губернатор Владимирской области, как высшее должностное лицо, издал Указ N 38 и все перечисленные выше Указы, которыми в Указ N 38 в последующем вносились изменения, в соответствии с требованиями нормативных правовых актов, устанавливающих форму и вид, в которых вправе принимать нормативные правовые акты; требования о соблюдении процедуры при принятии оспариваемого Указа N 38 и всех перечисленных выше Указов, которыми в Указ N 38 в последующем вносились изменения, не нарушены; требования, устанавливающие правила и порядок опубликования соблюдены, тексты Указа N 38 и всех перечисленных выше Указов, которыми в Указ N 38 в последующем вносились изменения, изданных высшим должностным лицом, опубликованы на официальном интернет-портале правовой информации http://www.pravo.gov.ru.
При таком положении все доводы административных истцов о том, что Губернатор Владимирской области, не являясь органом государственной власти субъекта Российской Федерации, превысил свои полномочия по изданию Указа N 38 и соответственно по внесению в него всех последующих изменений и дополнений, так как такими полномочиями не наделён, нарушена процедура издания (принятия) оспариваемого Указа N 38 и всех последующих Указов о внесении в него изменений и дополнений, поскольку отсутствуют обязательные реквизиты, собственноручные подписи Губернатора и печати с наличием даты и номера на указанных нормативных правовых актах, ошибочна оценка Губернатором Владимирской области распространения коронавирусной инфекции, как чрезвычайной ситуации природного и техногенного характера, вместо биолого - социальной чрезвычайной ситуации и применение в связи с этим Федерального закона от 21 декабря 1994 года N 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера", вместо Федерального закона от 30 марта 1999 года N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" - являются несостоятельными, основаны на ошибочном понимании материального и процессуального закона.
С учётом изложенного у суда нет также оснований полагать, что оспариваемые административными истцами подпункт 5.9, пункты 28 и 29 Указа Губернатора Владимирской области от 17 марта 2020 года N 38 "О введении режима повышенной готовности" (в редакциях Указов Губернатора Владимирской области от 24 апреля 2020 года N 107, от 11 сентября 2020 года N 259, от 8 октября 2020 года N 281) противоречат законодательству, имеющему большую юридическую силу.
Федеральный закон N 68-ФЗ закрепляет право граждан Российской Федерации на защиту жизни и здоровья в случае возникновения чрезвычайных ситуаций, предусматривая ответственность за создание условий и предпосылок к возникновению чрезвычайных ситуаций, а также за непринятие мер по защите жизни и сохранению здоровья людей.
В соответствии со статьей 3 вышеуказанного Федерального закона одной из целей этого Закона является предупреждение возникновения и развития чрезвычайных ситуаций.
Согласно статье 4 Федерального закона N 68-ФЗ одной из основных задач единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций является разработка и реализация правовых и экономических норм по обеспечению защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций.
Пункт 3 Указа Президента Российской Федерации от 2 апреля 2020 года N 239 "О мерах по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия населения на территории Российской Федерации в связи с распространением новой коронавирусной инфекции (COVID-19)" предусматривает, что ограничительные и иные мероприятия могут реализовываться в различные периоды времени в пределах общего срока, установленного пунктом 1 настоящего Указа.
Положения пункта 10 статьи 4.1 Федерального закона N 68-ФЗ применяются, в том числе при введении режима повышенной готовности, что прямо указано в данном пункте.
Из взаимосвязанных положений пункта 10 и пункта 8 статьи 4.1 Федерального закона N 68-ФЗ следует, что высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации при введении режима повышенной готовности вправе принимать дополнительные меры по защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, перечисленные в пункте 10 статьи 4.1 указанного Федерального закона, включая меры, обусловленные развитием чрезвычайной ситуации, не ограничивающие прав и свобод человека и гражданина и направленные на защиту населения и территорий от чрезвычайной ситуации, создание необходимых условий для предупреждения и ликвидации чрезвычайной ситуации и минимизации ее негативного воздействия.
Постановлением Правительства Российской Федерации от 14 марта 2020 года N 285 "О Координационном совете при Правительстве Российской Федерации по борьбе с распространением новой коронавирусной инфекции на территории Российской Федерации" констатируется масштабное распространение новой коронавирусной инфекции (COVID-19) в мире и объявление Всемирной организацией здравоохранения пандемии новой коронавирусной инфекции (пункт 1 Постановления).
В Конституции Российской Федерации закреплены основные права граждан, в том числе, на свободное передвижение, выбор места пребывания и жительства, а также право собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирование (статьи 27, 31).
В то же время в соответствии с частью 3 статьи 55 Конституции Российской Федерации во взаимосвязи с Конвенцией о защите прав человека и основных свобод, в частности со статьей 2 Протокола N 4 "Об обеспечении некоторых прав и свобод помимо тех, которые уже включены в Конвенцию и первый Протокол к ней", подписанного 16 сентября 1963 года, права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.
Как следует из наименования и содержания Указа N 38 и последующих Указов Губернатора Владимирской области о внесении в этот Указ изменений, он принят Губернатором в связи с угрозой распространения на территории Владимирской области новой коронавирусной инфекции, получившей название COVID-19, присвоенное Всемирной организацией здравоохранения.
Таким образом, меры, предусмотренные оспоренными положениями Указов Губернатора Владимирской области, направлены на защиту населения и территории области от распространения новой коронавирусной инфекции, в связи с чем, оснований для вывода о противоречии оспоренных норм положениям законодательства, имеющего большую юридическую силу не имеется.
Изложенное позволяет прийти к выводу о том, что оспариваемые нормы приняты с учетом вышеизложенного правового регулирования в сфере защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, обусловлены необходимостью создания условий для предупреждения распространения новой коронавирусной инфекции на территории Владимирской области.
Также необходимо учесть следующее.
Отношения, возникшие в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, регулируются Федеральным законом от 30 марта 1999 года N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" (далее также - Федеральный закон N 52-ФЗ).
Статьей 6 Федерального закона N 52-ФЗ к полномочиям субъектов Российской Федерации в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения отнесено, в том числе введение и отмена на территории субъекта Российской Федерации ограничительных мероприятий (карантина) на основании предложений, предписаний главных государственных санитарных врачей и их заместителей.
Под ограничительными мероприятиями (карантином) понимаются административные, медико-санитарные, ветеринарные и иные меры, направленные на предотвращение распространения инфекционных заболеваний и предусматривающие особый режим хозяйственной и иной деятельности, ограничение передвижения населения, транспортных средств, грузов, товаров и животных (статья 1 Федерального закона N 52-ФЗ).
Согласно пункту 1 статьи 29 Федерального закона N 52-ФЗ в целях предупреждения возникновения и распространения инфекционных заболеваний и массовых неинфекционных заболеваний (отравлений) должны своевременно и в полном объеме проводиться предусмотренные санитарными правилами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации санитарно-противоэпидемические (профилактические) мероприятия, в том числе мероприятия по осуществлению санитарной охраны территории Российской Федерации, введению ограничительных мероприятий (карантина), осуществлению производственного контроля, мер в отношении больных инфекционными заболеваниями, проведению медицинских осмотров, профилактических прививок, гигиенического воспитания и обучения граждан.
Пунктом 2 статьи 31 Федерального закона N 52-ФЗ предусмотрено, что ограничительные мероприятия (карантин) вводятся (отменяются) на основании предложений, предписаний главных государственных санитарных врачей и их заместителей решением Правительства Российской Федерации или органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации, органа местного самоуправления, а также решением уполномоченных должностных лиц федерального органа исполнительной власти или его территориальных органов, структурных подразделений, в ведении которых находятся объекты обороны и иного специального назначения.
Изданными в соответствии с вышеуказанными нормами Федерального закона N 52-ФЗ Постановлениями Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 2 марта 2020 года N 5 "О дополнительных мерах по снижению рисков завоза и распространения новой коронавирусной инфекции (2019-nCoV)", от 13 марта 2020 года N 6 "О дополнительных мерах по снижению рисков распространения COVID-2019", от 18 марта 2020 года N 7 "Об обеспечении режима изоляции в целях предотвращения распространения COVID-2019", от 30 марта 2020 года N 9 "О дополнительных мерах по недопущению распространения COVID-2019", высшим должностным лицам субъектов Российской Федерации (руководителям высшего исполнительного органа государственной власти субъектов Российской Федерации) предписано обеспечить организацию и проведение мероприятий, направленных на предупреждение завоза и распространения, своевременное выявление и изоляцию лиц с признаками новой коронавирусной инфекции (2019-nCoV); с учетом складывающейся эпидемиологической ситуации в регионе и прогноза ее развития своевременно вводить ограничительные мероприятия, организовать контроль за соблюдением карантина, принять меры по введению режима повышенной готовности; обеспечить введение ограничительных мероприятий, включая режим самоизоляции.
В соответствии с пунктом 7 Методических рекомендаций "МР 3.1.0178-20. 3.1. Профилактика инфекционных болезней. Методические рекомендации. Определение комплекса мероприятий, а также показателей, являющихся основанием для поэтапного снятия ограничительных мероприятий в условиях эпидемического распространения COVID-19", утверждённых Главным государственным санитарным врачом Российской Федерации 8 мая 2020 года, на всех этапах профилактики соблюдаются условия использования гигиенических масок (в транспорте, в общественных местах, при любом выходе на улицу).
Согласно Методическим рекомендациям "МР 3.1.0173-20. 3.1. Профилактика инфекционных болезней. Организация противоэпидемических мероприятий в период пандемии COVID-19. Методические рекомендации", утверждённым Главным государственным санитарным врачом РФ 21 апреля 2020 введение масочного режима в общественном транспорте, общественных местах, на предприятиях и в организациях во второй и третей фазах рекомендуется использование масок для всех, находящихся в помещении.
С учётом приведённых выше законоположений доводы административных истцов о том, что оспариваемые нормы нарушают их конституционные и гражданские права, противоречат нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, в частности пункту 2 статьи 1, пунктам 1,3 статьи 426, пунктам 1,2 статьи 492 Гражданского кодекса Российской Федерации, а также о том, что на основании подпункта 5.9 Указа N 38 они незаконно были привлечены к административной ответственности по части 1 статьи 20.6.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, являются неубедительными, так как ограничительные меры, как указано выше, введены при наличии к тому правовых и фактических оснований, предусмотренных законодательством о защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера и о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения, в том числе в части ношения средств индивидуальной защиты (масок, респираторов). Возложение на граждан обязанности носить средства индивидуальной защиты (медицинские маски, респираторы) в установленных Указом Губернатора Владимирской области местах не ограничивают право на передвижение, поскольку ношение указанных средств предусмотрено только в определенных местах.
Довод административных истцов о том, что подпункт "б" пункта 6 статьи 4.1 Федерального закона N 68-ФЗ, не имеет отношения к гражданам, а распространяется на органы управления и силы единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, - не состоятелен, поскольку в силу указанной нормы режим повышенной готовности характеризуется угрозой возникновения чрезвычайной ситуации, а положениями подпунктов "у" и "ф" пункта 1 статьи 11 названного Федерального закона органам государственной власти субъектов Российской Федерации предоставлено право устанавливать обязательные для исполнения гражданами и организациями правила поведения при введении режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации или угрозы её возникновения.
Исходя из части 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд выясняет: нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в интересах которых подано административное исковое заявление; соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих: полномочия органа, организации, должностного лица на принятие нормативных правовых актов; форму и вид, в которых орган, организация, должностное лицо вправе принимать нормативные правовые акты; процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта; правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе порядок опубликования, государственной регистрации (если государственная регистрация данных нормативных правовых актов предусмотрена законодательством Российской Федерации) и вступления их в силу; соответствие оспариваемого нормативного правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.
При рассмотрении данного административного дела все перечисленные обстоятельства судом первой инстанции были выяснены, правовых оснований для удовлетворения административного иска Хорошилова Д.А., Маракаева И.Х., Саханенко Т.В. права, свободы и законные интересы которых не нарушены, ни в целом - принятием Губернатором Владимирской области Указа N 38 и последующих Указов Губернатора, которыми в Указ N 38 были внесены изменения, в рамках предоставленных ему законом полномочий, с соблюдением формы (вида), в которой они приняты, с соблюдением в соответствии с требованиями законодательства, в том числе, имеющего большую юридическую силу, процедуры принятия, правил введения их в действие, правил опубликования, ни в частности - оспариваемыми подпунктом 5.9 Указа N 38, в редакциях Указов Губернатора Владимирской области от 24 апреля 2020 года N 107 и от 11 сентября 2020 года N 259, а также пунктами 28 и 29 Указа N 38, в редакции Указа Губернатора Владимирской области от 8 октября 2020 года N 281, которые соответствуют нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, - не установлено.
В силу пункта 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение об отказе в удовлетворении заявленных требований, если оспариваемый полностью или в части нормативный правовой акт признается соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.
На основании изложенного, руководствуясь статьями 175-180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд
РЕШИЛ:
в удовлетворении административного искового заявления Хорошилова Дениса Александровича, Маракаева Ильдара Хамидовича, Саханенко Татьяны Викторовны о признании Указа Губернатора Владимирской области от 17 марта 2020 года N 38 "О введении режима повышенной готовности" (со всеми изменениями и дополнениями) недействующим полностью и возложении обязанности полностью устранить допущенные нарушения их прав и свобод отказать.
На решение могут быть поданы апелляционные жалоба, представление в Первый апелляционный суд общей юрисдикции через Владимирский областной суд в течение одного месяца со дня принятия решения судом в окончательной форме.
Председательствующий судья
Владимирского областного суда Д.А.Завьялов
Электронный текст документа
подготовлен и сверен по:
файл-рассылка
