Решение Тамбовского областного суда от 13 марта 2019 года №3а-747/2018, 3а-55/2019

ТАМБОВСКИЙ ОБЛАСТНОЙ СУД

РЕШЕНИЕ

от 13 марта 2019 года Дело N 3а-55/2019
Именем Российской Федерации
*** ***
Тамбовский областной суд
в составе председательствующего судьи Ледовских И.В.
при секретаре Сурмалян И.Д.,
с участием: прокурора Гущиной А.А,
административного истца Жилкина В.В., представителя административного истца Пятахина Д.Э., представителей административного ответчика *** Думы Матюшечкиной С.М., Костылёвой Н.Н., представителя административного ответчика главы администрации *** Никитина А.В. - Масальского М.С.,
рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Жилкина В. В.ича о признании не действующей в части статьи *** от *** *** (в редакции *** от *** ***-З) "О некоторых вопросах проведения публичных мероприятий на территории ***",
УСТАНОВИЛ:
*** Думы от *** *** принят и *** подписан главой администрации области *** ***-З "О некоторых вопросах проведения публичных мероприятий на территории ***" (далее - Областной закон ***-З), текст которого официально опубликован *** в печатном издании "Тамбовская жизнь" спецвыпуск *** (***).
*** ***-З "О внесении изменения в статью *** "О некоторых вопросах проведения публичных мероприятий на территории ***" (далее - Областной закон ***-З), который принят *** Думой постановлением от *** ***, подписан главой администрации области ***, и официально опубликован на сайте сетевого издания "Тамбовская жизнь" (www.tamlife.ru) ***, в статью 5 Областного закона ***-З внесены изменения путем ее изложения в следующей редакции:
"Статья 5
В целях защиты прав и свобод человека и гражданина, обеспечения законности, правопорядка, общественной безопасности, к местам, в которых запрещается проведение собраний, митингов, шествий, демонстраций, помимо указанных в части 2 статьи 8 Федерального закона "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях", относятся:
1) территории, непосредственно прилегающие к зданиям, в которых размещены музеи, библиотеки, культовые здания и сооружения, иные места и объекты, специально предназначенные для богослужений, молитвенных и религиозных собраний, религиозного почитания (паломничества), стационарные торговые объекты, стационарные места и объекты, предназначенные для предоставления услуг в сфере культурно-развлекательного досуга клиентов;
2) территории, непосредственно прилегающие к зданиям, в которых располагаются медицинские, образовательные организации;
3) территории, непосредственно прилегающие к зданиям, в которых располагаются организации социального обслуживания;
4) спортивные сооружения и объекты спорта;
5) детские площадки;
6) объекты жизнеобеспечения и непосредственно прилегающие к ним территории;
7) остановочные пункты общественного транспорта и территория в радиусе 5 метров от них.
Данный запрет не распространяется на специально отведенные места.".
*** *** "О внесении изменения в статью *** "О некоторых вопросах проведения публичных мероприятий на территории ***" (далее - Областной закон *** который *** принят постановлением *** Думы ***, подписан исполняющим обязанности главы администрации области и официально опубликован на сайте сетевого издания "Тамбовская жизнь" (www.tamlife.ru) и *** - в печатном издании "Тамбовская жизнь" спецвыпуск *** *** в пункт 7 статьи 5 Областного закона *** внесены изменения путем его изложения в следующей редакции:
"7) остановочные пункты общественного транспорта.".
Жилкин В.В. обратился в суд с административным исковым заявлением, с учетом окончательного уточнения предмета спора, о признании недействующей статьи 5 Областного закона *** (с последующими его изменениями в редакции Областного закона ***), в части слов:
пункта 1 - "территории, непосредственно прилегающие к зданиям, в которых размещены музеи, библиотеки, стационарные торговые объекты, стационарные места и объекты, предназначенные для предоставления услуг в сфере культурно-развлекательного досуга клиентов";
пункта 2 - "территории, непосредственно прилегающие к зданиям, в которых располагаются медицинские, образовательные организации";
пункта 3 - "территории, непосредственно прилегающие к зданиям, в которых располагаются организации социального обслуживания";
пункта 5 - "детские площадки";
пункта 6 - "объекты жизнеобеспечения и непосредственно прилегающие к ним территории";
пункта 7 - "остановочные пункты общественного транспорта".
В обоснование заявленных требований административный истец указал на несоответствие оспариваемых им положений нормативного правового акта в совокупности положениям части 2.2 статьи 8 и части 3 статьи 12 Федерального закона от *** N 54-ФЗ "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях" (далее - Федеральный закон N 54-ФЗ), в результате чего ущемляются и ограничиваются его права на свободное проведение и участие в мирных публичных акциях. Полагает неоправданным расширение списка мест, в которых невозможно организовать общественное мероприятие вне специально отведенных мест, а также считает используемую формулировку "территории, непосредственно прилегающие" лишенной ясности и четких границ. Оспариваемая норма в части детских площадок и остановочных пунктов общественного транспорта, по мнению административного истца, не требует безусловного исключения, в случае ее "переработки" путем внесения ясности касаемо времени проведения на них публичных мероприятий и конкретного расстояния от них до места проведения публичных мероприятий, иных критериев их проведения, которые бы обеспечивали возможность реализации своих прав абсолютно всеми людьми, а не отдельных категорий.
В судебном заседании административный истец Жилкин В.В. и его представитель Пятахин Д.Э. настаивали на удовлетворении предъявленных требований по основаниям, изложенным в административном исковом заявлении.
Представители административного ответчика *** Думы Матюшечкина С.М., Костылёва Н.Н., представитель административного ответчика главы администрации *** Никитина А.В. - Масальский М.С. возражали против удовлетворения административного искового заявления в полном объеме, считали оспариваемые положения нормативного правового акта не противоречащими действующему законодательству, принятыми в пределах предоставленных субъекту Российской Федерации полномочий, с соблюдением процедуры их принятия и правил введения в действие, а также с учетом предусмотренных частью 2.2 статьи 8 Федерального закона N54-ФЗ целей.
Выслушав объяснения сторон, исследовав материалы дела, заслушав заключение участвующего в деле прокурора Гущиной А.А., полагавшей требования административного истца неподлежащими удовлетворению, суд приходит к следующему.
Конституцией Российской Федерации закреплено право граждан Российской Федерации собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирование (статья 31).
Вместе с тем, указанное право, как и иные права и свободы человека и гражданина, может быть ограничено Федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства (часть 3 статьи 55 Конституции Российской Федерации)
Конституционный Суд Российской Федерации в постановлении от *** ***-*** "По делу о проверке конституционности Федерального закона "О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и Федеральный закон "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях" в связи с запросом группы депутатов Государственной Думы и жалобой гражданина Э.В. Савенко" констатировал, что право граждан Российской Федерации собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирование, гарантированное Конституцией Российской Федерации, не является абсолютным и может быть ограничено федеральным законом в целях защиты конституционно значимых ценностей при обязательном соблюдении принципов необходимости, пропорциональности и соразмерности, с тем, чтобы вводимые им ограничения не посягали на само существо данного конституционного права и не препятствовали открытому и свободному выражению гражданами своих взглядов, мнений и требований посредством организации и проведения мирных публичных акций.
Соответственно, такой федеральный закон должен обеспечивать возможность полноценной реализации права на свободу мирных собраний и одновременно - соблюдение надлежащего общественного порядка и безопасности без ущерба для здоровья и нравственности граждан на основе баланса интересов организаторов и участников публичных мероприятий, с одной стороны, и третьих лиц - с другой, исходя из необходимости государственной защиты прав и свобод всех лиц (как участвующих, так и не участвующих в публичном мероприятии), в том числе путем введения адекватных мер предупреждения и предотвращения нарушений общественного порядка и безопасности, прав и свобод граждан, а также установления эффективной публично-правовой ответственности за действия, их нарушающие или создающие угрозу их нарушения.
В соответствии с пунктом "б" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации защита прав и свобод человека и гражданина; обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам. (части 2 и 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации).
Законодательство Российской Федерации о собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях основывается на положениях Конституции Российской Федерации, общепризнанных принципах и нормах международного права, международных договорах Российской Федерации и включает в себя Федеральный закон N 54-ФЗ и иные законодательные акты Российской Федерации, относящиеся к обеспечению права на проведение собраний, митингов, демонстраций, шествий и пикетирований. В случаях, предусмотренных вышеназванным Федеральным законом, нормативные правовые акты, касающиеся обеспечения условий проведения собраний, митингов, демонстраций, шествий и пикетирований, издают Президент Российской Федерации, Правительство Российской Федерации, принимают и издают органы государственной власти субъектов Российской Федерации (статья 1 Федерального закона N 54-ФЗ).
Согласно части 1 статьи 8 Федерального закона N 54-ФЗ публичное мероприятие может проводиться в любых пригодных для целей данного мероприятия местах в случае, если его проведение не создает угрозы обрушения зданий и сооружений или иной угрозы безопасности участников данного публичного мероприятия. Условия запрета или ограничения проведения публичного мероприятия в отдельных местах могут быть конкретизированы федеральными законами.
Частью 1.1 статьи 8 Федерального закона N 54-ФЗ предусмотрено, что органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации определяют единые специально отведенные или приспособленные для коллективного обсуждения общественно значимых вопросов и выражения общественных настроений, а также для массового присутствия граждан для публичного выражения общественного мнения по поводу актуальных проблем преимущественно общественно-политического характера места (далее - специально отведенные места). Порядок использования специально отведенных мест, нормы их предельной заполняемости и предельная численность лиц, участвующих в публичных мероприятиях, уведомление о проведении которых не требуется, устанавливаются законом субъекта Российской Федерации, при этом указанная предельная численность не может быть менее ста человек.
В соответствии с частью 2.1 статьи 8 Федерального закона N54-ФЗ после определения органом исполнительной власти Российской Федерации специально отведенных мест, публичные мероприятия, как правило, проводятся в указанных местах. Проведение публичного мероприятия вне специально отведенных мест допускается только после согласования с органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации или органом местного самоуправления. Орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации или орган местного самоуправления отказывает в согласовании проведения публичного мероприятия только при наличии оснований, предусмотренных частью 3 статьи 12 настоящего Федерального закона, одним из которых является, в частности указание в уведомлении в качестве места проведения публичного мероприятия места, в котором в соответствии с настоящим Федеральным законом или законом субъекта Российской Федерации проведение публичного мероприятия запрещается.
Частью 2 этой же статьи установлены места, в которых проведение публичного мероприятия запрещается, и к ним относятся:
1) территории, непосредственно прилегающие к опасным производственным объектам и к иным объектам, эксплуатация которых требует соблюдения специальных правил техники безопасности;
2) путепроводы, железнодорожные магистрали и полосы отвода железных дорог, нефте-, газо- и продуктопроводов, высоковольтных линий электропередачи;
3) территории, непосредственно прилегающие к резиденциям Президента Российской Федерации, к зданиям, занимаемым судами, к территориям и зданиям учреждений, исполняющих наказание в виде лишения свободы;
4) пограничная зона, если отсутствует специальное разрешение уполномоченных на то пограничных органов.
При этом в части 2.2 статьи 8 Федерального закона N54-ФЗ отмечено, что в целях защиты прав и свобод человека и гражданина, обеспечения законности, правопорядка, общественной безопасности законом субъекта Российской Федерации дополнительно определяются места, в которых запрещается проведение собраний, митингов, шествий, демонстраций, в том числе, если проведение публичных мероприятий в указанных местах может повлечь нарушение функционирования объектов жизнеобеспечения, транспортной или социальной инфраструктуры, связи, создать помехи движению пешеходов и (или) транспортных средств либо доступу граждан к жилым помещениям или объектам транспортной или социальной инфраструктуры.
Реализуя указанное полномочие, являясь в соответствии с подпунктом "б" части 1 статьи 5 Федерального закона от *** N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 184-ФЗ) и частью 1 статьи 49, пунктом "б" части 1 статьи 54 Устава (Основного закона) *** Российской Федерации (принят *** Думой ***) законодательным (представительным) органом государственной власти области, осуществляющим законодательное регулирование по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в пределах полномочий субъекта Российской Федерации, Тамбовская областная Дума в статье 5 Областного закона *** (с последующими ее изменениями, в действующей редакции Областного закона ***) определиламеста, в которых запрещается проведение собраний, митингов, шествий, демонстраций, помимо указанных в части 2 статьи 8 Федерального закона N54-ФЗ.
Как усматривается из материалов дела и не оспаривается административным истцом, Областной закон *** и вносящие в него изменения Областной закон *** и Областной закон *** приняты в пределах полномочий *** Думой, с соблюдением установленных федеральным законодательством и нормативными правовыми актами *** и имеющими большую юридическую силу требований к процедуре их принятия и введения в действие, включая порядок опубликования, государственной регистрации.
Так, в соответствии со статьей 7 Федерального закона N 184-ФЗ, статьей 55 Устава (Основного закона) ***, главой *** от *** ***-З "О правовых актах ***" проекты Областных законов *** рассмотрены *** Думой в двух чтениях, приняты большинством голосов от установленного числа (50) депутатов. Решения о принятии проектов законов, а также о принятии законов оформлены в виде постановлений, которые направлены в течение пяти календарных дней главе администрации области, подписаны им (в последнем случае - исполняющим его обязанности) и официально опубликованы, в газете "Тамбовская жизнь" и на сайте сетевого издания "Тамбовская жизнь" (www.tamlife.ru), после чего через 10 дней вступили в силу, и включены в федеральный регистр с одновременным присвоением учетных номеров.
Анализируя оспариваемые административным истцом нормативные положения, суд приходит к выводу, что они не противоречат федеральному законодательству, отвечают установленным им целям, поскольку направлены на обеспечение надлежащего общественного порядка и безопасности, охраны жизни и здоровья лиц, как участвующих в публичных мероприятиях, так и лиц, не участвующих в них, но находящихся в непосредственной близости; а также на недопущение нарушений бесперебойного функционирования объектов жизнеобеспечения, социальной и транспортной инфраструктуры при проведении публичных мероприятий и прав и законных интересов граждан, которым должен быть обеспечен беспрепятственный доступ к этим объектам.
*** Думой дополнительных мест, в которых запрещается проведение собраний, митингов, шествий, демонстраций, в виде объектов (пункты 5, 6, 7 Областного закона *** в редакции Областного закона *** и в виде территорий, непосредственно прилегающим к объектам (пункты 1-3, 5 Областного закона *** в редакции Областного закона ***) не противоречит критериям отнесения объектов и территорий к местам, где проведение публичных мероприятий запрещено федеральным законодателем.
Так, аналогичная по содержанию формулировка "территории, непосредственно прилегающие к объектам" используется федеральным законодателем при определении мест, в которых проведение публичного мероприятия запрещается частью 2 статьи 8 Федерального закона N54-ФЗ.
Понятие территорий, непосредственно прилегающих к зданиям и другим объектам в целях применения как Федерального закона N54-ФЗ, так и Областного закона ***-З в редакции Областного закона ***, приведено в пункте 9 статьи 2 названного Федерального закона и включает в себя земельные участки, границы которых определяются решениями органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации или органов местного самоуправления в соответствии с нормативными правовыми актами, регулирующими отношения в сфере землеустройства, землепользования и градостроительства.
Данная норма, как следует из определения Конституционного Суда Российской Федерации от *** ***-О-О, вполне определенно указывает на органы публичной власти, полномочные устанавливать границы соответствующей территории, и на нормативную правовую основу, которой при этом должны руководствоваться данные органы, какая-либо неопределенность в вопросе о конституционности приведенной нормы, а соответственно и ее применения, вопреки доводам административного истца, не усматривается.
По своему функциональному назначению объекты, определенные в пунктах 1-3, 5-7 статьи 5 Областного закона ***-З (в редакции Областного закона ***-З) относятся к объектам жизнеобеспечения, транспортной и социальной инфраструктуры, необходимым для обеспечения нормальной жизнедеятельности населения, защиты прав и интересов всех граждан.
В связи с чем, установление законодательным (представительным) органом государственной власти области безусловного запрета на проведение публичных мероприятий в форме собраний, митингов, шествий, демонстраций без каких-либо условий их проведения в указанных местах, (например, как предлагалось административным истцом, в отношении детских площадок и остановочных пунктах общественного транспорта, определив время проведения на них проведения публичных мероприятия и расстояние от них), как и на территории, прилегающим к объектам, указанным в пунктах 1-3,6 статьи 5 Областного закона *** (в редакции Областного закона ***) обусловлено именно необходимостью обеспечения баланса интересов граждан, участвующих в публичных мероприятиях и с другой стороны, гарантированного государством доступа к этим объектам граждан, не участвующих в публичных мероприятиях.
С учетом изложенного, суд приходит к выводу о том, что, определив дополнительные места, в которых запрещается проведение публичных мероприятий в форме собраний, митингов, шествий, демонстраций, Тамбовская областная Дума действовала в пределах предоставленных полномочий и в соответствии с целями, указанными в части 2.2 статьи 8 Федерального закона N 54-ФЗ. Какой-либо неопределенности и неоднозначности оспариваемые положения нормативного правового акта не содержат.
Установленный запрет не нарушает прав административного истца, поскольку не препятствуют проведению публичных мероприятий в иных пригодных для целей данных мероприятий местах, если их проведение не создает угрозы обрушения зданий и сооружений или иной угрозы безопасности участников данного публичного мероприятия, учитывая также наличие в области специально отведенных мест для публичных мероприятий, уведомлений о которых не требуется, установленных постановлением администрации *** от *** *** "Об утверждении перечня единых специально отведенных или приспособленных для коллективного обсуждения общественно значимых вопросов и выражения общественных настроений, а также для массового присутствия граждан для публичного выражения общественного мнения по поводу актуальных проблем преимущественно общественно-политического характера мест".
В силу пункта 2 части 2 статьи 215 КАС РФ по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение об отказе в удовлетворении заявленных требований, если оспариваемый полностью или в части нормативный правовой акт признается соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.
На основании изложенного, руководствуясь статьями 175-180, 215, 216 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд
РЕШИЛ:
административное исковое заявление Жилкина В. В.ича о признании не действующей в части статьи *** от *** ***-З "О некоторых вопросах проведения публичных мероприятий на территории ***", принятого *** *** Думой (в редакции *** от *** ***, принятого *** *** Думой), оставить без удовлетворения.
Решение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в течение месяца со дня принятия решения в окончательной форме через Тамбовский областной суд.
Судья
Ледовских И.В.
Мотивированное решение изготовлено ***.
Судья Ледовских И.В.


Электронный текст документа
подготовлен и сверен по:
файл-рассылка