Дата принятия: 07 февраля 2018г.
Номер документа: 3А-68/2017, 3А-1/2018
БРЯНСКИЙ ОБЛАСТНОЙ СУД
РЕШЕНИЕ
от 7 февраля 2018 года Дело N 3А-1/2018
Брянский областной суд в составе:
председательствующего судьи Стоян Е. В.
с участием прокурора Бойкачевой О.А.
при секретаре Сонькиной М.В.
рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению общества с ограниченной ответственностью "Бежицкие маршрутные такси" о признании недействующими Постановления Правительства Брянской области от 26 мая 2014 г. N220-п "О создании информационной системы Брянской области "Региональная навигационно-информационная система Брянской области" и утвержденного им Положения об информационной системе Брянской области "Региональная навигационно-информационная система Брянской области",
УСТАНОВИЛ:
Правительством Брянской области издано Постановление от 26 мая 2014 г. N220-п "О создании информационной системы Брянской области "Региональная навигационно-информационная система Брянской области", которым утверждено Положение об информационной системе Брянской области "Региональная навигационно-информационная система Брянской области", официально опубликовано в информационном бюллетене "Официальная Брянщина" 28 мая 2014 г. N 15. Постановлением Правительства Брянской области от 10 ноября 2014 г. N 494-п в Постановление Правительства Брянской области от 26 мая 2014 г. N 220-п внесены изменения (опубликовано в информационном бюллетене "Официальная Брянщина" 14 ноября 2014 г. N 32).
Согласно Постановлению Правительства Брянской области от 26 мая 2014 г. N220-п в действующей редакции, предписано создать информационную систему Брянской области "Региональная навигационно-информационная система Брянской области" (далее РНИС Брянской области) (п.1); утвердить прилагаемое Положение об информационной системе Брянской области "Региональная навигационно-информационная система Брянской области" (п.2), которое определяет ее цели, задачи, структуру и порядок создания, состав РНИС Брянской области, организационное и информационное взаимодействие.
Установлено, что правомочия обладателя информации, содержащейся в РНИС Брянской области, осуществляет департамент промышленности, транспорта и связи Брянской области, который определен уполномоченным исполнительным органом государственной власти Брянской области, ответственным за создание, развитие и эксплуатацию РНИС Брянской области (п.п.3,4).
Оператор РНИС Брянской области определяется по результатам проведения конкурсных процедур на оказание услуг по сопровождению РНИС (п.5). Департаменту промышленности, транспорта и связи Брянской области предписано на конкурсной основе определить оператора регионального навигационно-информационного центра Брянской области (п.6).
ООО "Бежицкие маршрутные такси" обратилось в суд с административным исковым заявлением о признании недействующими Постановления Правительства Брянской области от 26 мая 2014 г. N220-п "О создании информационной системы Брянской области "Региональная навигационно-информационная система Брянской области" и утвержденного им Положения об информационной системе Брянской области "Региональная навигационно-информационная система Брянской области". В обоснование административного иска, с учетом представленных дополнений, административный истец указал, что оспариваемый нормативный правовой акт противоречит федеральному законодательству, имеющему большую юридическую силу: статье 26.6-3 Федерального закона от 06 октября 1999 г. N184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации"; части 3 статьи 7 Федерального закона от 14 февраля 2009г. N 22-ФЗ "О навигационной деятельности"; пп.5 статьи 2, ч.ч. 2,3 статьи 6, п.6 статьи 13, ч.2 статьи 14, ч.ч. 1, 3 статьи 15 Федерального закона от 27 июля 2006 г. N 149-ФЗ "Об информации, информационных технологиях и о защите информации"; ч.3 статьи 3, ч.ч. 1,2 статьи 4, ч. 1 статьи 44 Федерального закона от 07 июля 2003 г. N 126-ФЗ "О связи"; п.п. 8, 9 статьи 3 Федерального закона от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля"; п.п.2, 4, 22, 26-31 Постановления Правительства РФ от 10 сентября 2007 г. N 575 "Об утверждении Правил оказания телематических услуг связи"; пп. "ж" п. 4 "Положения о лицензировании перевозок пассажиров автомобильным транспортом, оборудованным для перевозок более 8 человек (за исключением случая, если указанная деятельность осуществляется по заказам либо для собственных нужд юридического лица или индивидуального предпринимателя)", утвержденного Постановлением Правительства РФ от 02 апреля 2012 г. N 280; ч.1, 3 статьи 15 Федерального закона от 26 июля 2006 г. N135-ФЗ "О конкуренции"; п. 2 ч. 1 статьи 1, ч.1 статьи 421 ГК РФ.
По мнению административного истца, оспариваемый нормативный правовой акт принят с нарушением процедуры принятия, в связи с не проведением оценки регулирующего воздействия, которая является обязательной, так как данным актом затрагиваются права субъектов предпринимательской деятельности. Ссылаясь на то, что полномочиями в области навигационной деятельности по созданию и развитию навигационной системы обладает исключительно Правительство РФ, полагает, что субъектом РФ создана информационная система РНИС Брянской области за пределами своих полномочий. Использование информационно-телекоммуникационной сети РНИС Брянской области при осуществлении административным истцом перевозок возлагает на перевозчика дополнительные обязанности по обеспечению доступа к навигационной информации оператору РНИС Брянской области, и фактически понуждает заключить дополнительный возмездный договор на оказание телематических услуг связи с оператором РНИС Брянской области, несмотря на имеющийся у административного истца договор на оказание телематических услуг связи со своим оператором, заключенный ранее в силу требований федерального законодательства. Считает, что оспариваемым нормативным правовым актом неправомерно установлены дополнительные требования к перевозчику и возложены дополнительные обязанности, затрагивающие отношения в области связи, по передаче последним информации о местонахождении транспортного средства, полагая, что указанная хозяйственная деятельность (перевозка пассажиров) может осуществляться без использования таких сетей.
В судебном заседании представители административного истца Ивашин Ю.Н. и Шаройко С.В. поддержали заявленные требования в полном объеме. С учетом уточнения требований, просили суд признать недействующими с момента принятия Постановление Правительства Брянской области от 26 мая 2014 г. N220-п "О создании информационной системы Брянской области "Региональная навигационно-информационная система Брянской области" и утвержденного им Положения об информационной системе Брянской области "Региональная навигационно-информационная система Брянской области".
Представитель административного ответчика Правительства Брянской области Капарчук О.Н., действующая на основании доверенности, в судебном заседании возражая против удовлетворения заявленных требований, указала, что оспариваемый нормативный правовой акт принят уполномоченным органом в установленной форме с соблюдением предусмотренных порядка, процедуры принятия и опубликования, каким-либо нормативным правовым актам, обладающим высшей юридической силой, не противоречит. Оспариваемое постановление не входит в сферу регулирования, подлежащую оценке регулирующего воздействия, т.к. не устанавливает новые и не изменяет ранее предусмотренные нормативным правовым актом субъекта РФ обязанности для субъекта предпринимательской или инвестиционной деятельности. Постановление Правительства Брянской области принято в целях создания единого информационно-навигационного пространства на территории Брянской области и определяет цели и задачи, порядок создания и функционирования РНИС Брянской области. Федеральным законом предусмотрена обязанность перевозчиков, осуществляющих перевозку пассажиров, по оснащению транспортных средств аппаратурой спутниковой навигации ГЛОНАСС. Действующим законодательством субъекты РФ наделены полномочиями по созданию государственных региональных информационных систем.
Представитель заинтересованного лица департамента промышленности, транспорта и связи Брянской области Ефимова Т.А. возражая против удовлетворения иска, полагала что оспариваемый нормативный правовой акт не противоречит федеральному законодательству. РНИС Брянской области предназначена для информационно-навигационного обеспечения деятельности автомобильного транспорта на территории Брянской области с использованием технологий ГЛОНАСС или ГЛОНАСС/GPS. Пояснила, что до настоящего времени РНИС Брянской области не введена в эксплуатацию и функционирует в тестовом режиме. Департамент промышленности, транспорта и связи Брянской области определен уполномоченным исполнительным органом государственной власти Брянской области, ответственным за создание, развитие и эксплуатацию РНИС Брянской области. Оспариваемое постановление Правительства Брянской области от 26 мая 2014 г. N220-п не подлежало оценке регулирующего воздействия, так как создание РНИС Брянской области не повлечет установление или изменение существующих обязанностей административного истца при осуществлении им предпринимательской деятельности.
Представитель ОАО "Центр космических услуг Брянской области" ФИО12 исковые требования не признал, пояснил, что по результатам проведения конкурсных процедур ОАО "Центр космических услуг Брянской области" определен оператором РНИС Брянской области, обеспечивающим бесперебойное функционирование РНИС Брянской области и осуществляющим ее эксплуатацию. В настоящее время проводится тестовая эксплуатация РНИС Брянской области. После ее создания перевозчики, осуществляющие перевозки по нерегулируемым тарифам обязаны заключить с оператором РНИС Брянской области безвозмездный договор на передачу информации.
В судебном заседании представитель Управления Федеральной антимонопольной службы по Брянской области ФИО14 пояснила, что признаков нарушения требований статьи 15 Федерального закона от 26 июля 2006г. N135-ФЗ "О защите конкуренции" в действиях Правительства Брянской области при принятии оспариваемого Постановления Правительства Брянской области от 26 мая 2014 г. N220-п не выявлено.
Выслушав лиц, участвующих в деле, проверив и оценив содержание оспариваемой правовой нормы, исследовав материалы дела, заслушав заключение прокурора, полагавшего в удовлетворении административного иска отказать, суд приходит к следующему.
В соответствии с подпунктом 12 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 06 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится решение вопросов организации транспортного обслуживания населения воздушным, водным, автомобильным транспортом, включая легковое такси, в межмуниципальном и пригородном сообщении и железнодорожным транспортом в пригородном сообщении, осуществления регионального государственного контроля в сфере перевозок пассажиров и багажа легковым такси.
По указанным вопросам органы государственной власти субъекта Российской Федерации имеют право принимать законы и иные нормативные правовые акты вне зависимости от наличия в федеральных законах положений, устанавливающих указанное право, а также принимают государственные программы субъекта Российской Федерации в соответствии с требованиями бюджетного законодательства Российской Федерации (пункт 3.1 статьи 26.3 Федерального закона от 06 октября 1999 г. N 184-ФЗ).
Отношения по организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом, в том числе отношения, связанные с установлением, изменением, отменой маршрутов регулярных перевозок, допуском юридических лиц и индивидуальных предпринимателей к осуществлению регулярных перевозок, использованием для осуществления регулярных перевозок объектов транспортной инфраструктуры, а также с организацией контроля за осуществлением регулярных перевозок регулирует Федеральный закон от 13 июля 2015 г. N 220-ФЗ "Об организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации".
Согласно частям 1 - 3 статьи 2 Федерального закона от 13 июля 2015 г. N 220-ФЗ законодательство Российской Федерации в области организации регулярных перевозок состоит из Гражданского кодекса Российской Федерации, настоящего Федерального закона, других федеральных законов, регулирующих отношения по организации регулярных перевозок, и принимаемых в соответствии с ними иных нормативных правовых актов Российской Федерации. Отношения по организации регулярных перевозок, не урегулированные нормативными правовыми актами, указанными в части 1 настоящей статьи, регулируются законами и (или) иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.
В соответствии с подпунктами 1, 7, 17 пункта 1 статьи 7 Закона Брянской области от 3 июля 2010 г. N 54-З "Об организации транспортного обслуживания населения на территории Брянской области" к полномочиям Правительства Брянской области относятся разработка и принятие нормативных правовых актов в сфере организации транспортного обслуживания населения, а также создание условий для строительства объектов транспортной инфраструктуры на территории Брянской области; осуществление в соответствии с действующим законодательством полномочий по вопросам организации транспортного обслуживания населения, предусмотренных федеральным законодательством и законодательством Брянской области; иные полномочия, предусмотренные действующим законодательством.
В пункте 3 оспариваемого Положения указано, что РНИС Брянской области предназначена для информационно-навигационного обеспечения деятельности автомобильного транспорта на территории Брянской области с использованием технологий ГЛОНАСС или ГЛОНАСС/GPS.
Правительство Брянской области является высшим исполнительным органом государственной власти Брянской области и осуществляет деятельность на постоянной основе. Правительство Брянской области принимает (издает) постановления и распоряжения (статьи 56, 58 Устава Брянской области, принятого Брянской областной Думой 20 декабря 2012 г. N 91-З).
Согласно пункту 1 статьи 29 Закона Брянской области N28-З от 3 ноября 1997 г. "О законах и иных нормативных правовых актах Брянской области" официальным опубликованием законов Брянской области и иных нормативных правовых актов области считается первая публикация их полных официальных текстов, в том числе, в информационном бюллетене "Официальная Брянщина".
Постановление Правительства Брянской области от 26 мая 2014 г. N220-п официально опубликовано в информационном бюллетене "Официальная Брянщина", N 15, 28 мая 2014 г. Постановление Правительства Брянской области от 10 ноября 2014 г. N 494-п, которым в постановление Правительства Брянской области от 26 мая 2014 г. N 220-п внесены вменения, опубликовано в информационный бюллетене "Официальная Брянщина", N 32, 14 ноября 2014 г.
Таким образом, оспариваемое Постановление Правительства Брянской области от 26 мая 2014 г. N220-п "О создании информационной системы Брянской области "Региональная навигационно-информационная система Брянской области" и утвержденное им Положение об информационной системе Брянской области "Региональная навигационно-информационная система Брянской области", принятое по вопросам организации транспортного обслуживания населения, в целях повышения уровня безопасности перевозок пассажиров и создания единого навигационно-информационного пространства на территории Брянской области, издано уполномоченным органом в пределах его компетенции.
В обоснование заявленных требований административный истец ссылается на нарушение процедуры принятия Положения о РНИС Брянской области, в части отсутствия оценки регулирующего воздействия проекта оспариваемого нормативного правового акта субъекта РФ.
В соответствии с пунктом 1 статьи 26.3-3 Федерального закона от 06.10.1999г. N184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" проекты нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, устанавливающие новые или изменяющие ранее предусмотренные нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации обязанности для субъектов предпринимательской и инвестиционной деятельности, а также устанавливающие, изменяющие или отменяющие ранее установленную ответственность за нарушение нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, затрагивающих вопросы осуществления предпринимательской и инвестиционной деятельности, подлежат оценке регулирующего воздействия, проводимой уполномоченными органами государственной власти субъектов Российской Федерации в порядке, установленном нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.
Оценка регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации проводится в целях выявления положений, вводящих избыточные обязанности, запреты и ограничения для субъектов предпринимательской и инвестиционной деятельности или способствующих их введению, а также положений, способствующих возникновению необоснованных расходов субъектов предпринимательской и инвестиционной деятельности и бюджетов субъектов Российской Федерации (пункт 1.1 статьи 26.3-3 Федерального закона N184-ФЗ).
Действующим законодательством закреплено, что оценка регулирующего воздействия проводится в отношении всех проектов нормативных правовых актов субъектов РФ, затрагивающих вопросы осуществления предпринимательской и инвестиционной деятельности.
Из Постановления Правительства Брянской области от 26 мая 2014 г. N220-п и утвержденного им Положения усматривается, что оспариваемым нормативным правовым актом затрагиваются вопросы осуществления предпринимательской деятельности, в связи с чем доводы административного истца, как субъекта предпринимательской деятельности по перевозке пассажиров по маршруту, о не проведении оценки регулирующего воздействия данного акта при его принятии, заслуживают внимания.
Вместе с тем, в силу абзаца второго пункта 1 статьи 20 Федерального закона от 10 декабря 1995 г. N 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения" юридические лица и индивидуальные предприниматели, осуществляющие на территории Российской Федерации деятельность, связанную с эксплуатацией транспортных средств, обязаны организовывать работу водителей в соответствии с требованиями, обеспечивающими безопасность дорожного движения.
Согласно подпункту "ж" пункта 4 Положения о лицензировании перевозок пассажиров автомобильным транспортом, оборудованным для перевозок более 8 человек (за исключением случая, если указанная деятельность осуществляется по заказам либо для обеспечения собственных нужд юридического лица или индивидуального предпринимателя), утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 02 апреля 2012 г. N 280 использование лицензиатом транспортных средств, оснащенных в установленном порядке аппаратурой спутниковой навигации ГЛОНАСС или ГЛОНАСС/GPS, является лицензионным требованием при осуществлении деятельности по перевозке пассажиров.
Согласно пункту 4 оспариваемого Положения основными целями создания РНИС Брянской области являются: повышение эффективности управления движением транспортных средств Брянской области; повышение уровня безопасности перевозок пассажиров, специальных и опасных грузов, тяжеловесных и крупногабаритных грузов Брянской области; повышение эффективности реализации контрольно-надзорных полномочий в транспортном комплексе на территории Брянской области; создание единого навигационно-информационного пространства на территории Брянской области.
В рамках достижения целей создания РНИС Брянской области обеспечивается решение следующих основных задач: осуществление мониторинга транспортных средств Брянской области, подключенных к РНИС Брянской области; взаимодействие с диспетчерскими центрами и пунктами служб экстренного реагирования на территории Брянской области; информационное взаимодействие с существующими и вновь создаваемыми информационно-навигационными системами на территории Брянской области; взаимодействие с автоматизированным центром контроля и надзора Федеральной службы по надзору в сфере транспорта; расширение спектра услуг в области навигационно-информационных технологий и повышение их качества для различных категорий потребителей на территории Брянской области; применение унифицированных подходов и решений в сфере внедрения и использования технологий спутниковой навигации ГЛОНАСС или ГЛОНАСС/GPS, в том числе при создании систем мониторинга и управления автомобильным транспортом на территории Брянской области (пункт 5 Положения о РНИС Брянской области).
Из анализа оспариваемого Положения следует, что РНИС Брянской области создана для информационно-навигационного обеспечения деятельности автомобильного транспорта на территории Брянской области с использованием технологий ГЛОНАСС или ГЛОНАСС/GPS, в целях использования единого навигационно-информационного пространства на территории Брянской области.
В оспариваемом нормативном правовом акте содержатся общие положения о РНИС Брянской области и не установлено каких-либо новых конкретных обязанностей, запретов или ограничений для перевозчиков, как субъектов предпринимательской деятельности.
Согласно разъяснениям, изложенным в пункте 19 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 г. N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части" при проверке порядка принятия оспариваемого нормативного правового акта, суду необходимо выяснять, соблюдены ли существенные положения нормативного правового акта, регулирующие процедуру принятия актов данного вида.
Принимая во внимание, что сама процедура принятия оспариваемого постановления не нарушена, учитывая, что в соответствии с требованиями федерального законодательства на всех перевозчиков, осуществляющих регулярные перевозки пассажиров, в равной степени возложены обязанности по оснащению транспортных средств аппаратурой спутниковой навигации ГЛОНАСС или ГЛОНАСС/GPS, обеспечивающей передачу мониторинговой информации, с учетом того, что Постановлением Правительства Брянской области от 26 мая 2014 г. N 220-п в связи с созданием РНИС Брянской области, не установлено каких-либо новых обязанностей для перевозчиков, суд полагает, что отсутствие оценки регулирующего воздействия, само по себе в данном случае не является достаточным основанием для признания оспариваемого нормативного правового акта недействующим, без учета иных существенных его положений.
Суд не может согласиться с доводами административного истца о том, что оспариваемый нормативный правовой акт принят Правительством Брянской области за пределами полномочий.
В силу положений части 4 статьи 17 Федерального закона от 13 июля 2015 г. N 220-ФЗ "Об организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" предусмотрено установление законом или иным нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации требований к осуществлению перевозок по нерегулируемым тарифам.
Кроме того, в соответствии с пунктом 3 части 4 статьи 17 указанного Федерального закона от 13 июля 2015 г. N 220-ФЗ в действующей с 29 декабря 2017 г. редакции, допускается установление законом или иным нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации, муниципальным нормативным правовым актом требований к юридическим лицам, индивидуальным предпринимателям, участникам договора простого товарищества, осуществляющим регулярные перевозки по нерегулируемым тарифам, исходя из обязанности передачи в региональную или муниципальную информационную систему навигации (при их наличии) информации о месте нахождения транспортных средств, используемых для данных перевозок.
Таким образом, на федеральном уровне предусмотрено наличие региональных информационных систем навигации и установление нормативным правовым актом субъекта требований к лицам, осуществляющим регулярные перевозки по нерегулируемым тарифам, требований о передаче в систему информации о месте нахождения транспортных средств, используемых для перевозок.
Согласно пункту 3 статьи 6 Федерального закона от 10 декабря 1995 г. N 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения" к полномочиям органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области обеспечения безопасности дорожного движения относится осуществление мероприятий по обеспечению безопасности дорожного движения на автомобильных дорогах регионального или межмуниципального значения при осуществлении дорожной деятельности, включая принятие решений о временных ограничении или прекращении движения транспортных средств на автомобильных дорогах регионального или межмуниципального значения в целях обеспечения безопасности дорожного движения.
В силу части 1 статьи 4 Федерального закона от 9 февраля 2007 г. N 16-ФЗ "О транспортной безопасности" обеспечение транспортной безопасности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств возлагается на субъекты транспортной инфраструктуры, перевозчиков, если иное не установлено названным Федеральным законом и иными федеральными законами.
Согласно статье 3 Федерального закона от 14 февраля 2009 г. N 22-ФЗ "О навигационной деятельности" субъектами правовых отношений в сфере навигационной деятельности являются органы государственной власти, органы местного самоуправления, физические и юридические лица, обеспечивающие создание и функционирование средств навигации и объектов навигационной деятельности, а также физические и юридические лица, оказывающие и получающие услуги в сфере навигационной деятельности в соответствии с гражданским законодательством.
Частью 1 статьи 4 указанного Федерального закона от 14 февраля 2009 г. N22-ФЗ установлено, что в целях повышения эффективности управления движением транспортных средств, уровня безопасности перевозок пассажиров, транспортные, технические средства и системы (в том числе вооружение, военная и специальная техника), перечень которых определяется федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления в соответствии с их полномочиями, подлежат оснащению средствами навигации, функционирование которых обеспечивается российскими навигационными системами.
Пунктом 2 Указа Президента Российской Федерации от 17 мая 2007 г. "Об использовании глобальной навигационной спутниковой системы ГЛОНАСС в интересах социально-экономического развития России" рекомендовано органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления муниципальных образований и организациям независимо от их организационно-правовой формы применять аппаратуру спутниковой навигации, функционирующую с использованием сигналов системы ГЛОНАСС.
В соответствии с подпунктом 1 пункта 1 статьи 13 Федерального закона от 27 июля 2006 г. N 149-ФЗ "Об информации, информационных технологиях и о защите информации" государственные информационные системы - это федеральные информационные системы и региональные информационные системы, созданные на основании соответственно федеральных законов, законов субъектов Российской Федерации, на основании правовых актов государственных органов.
В соответствии с пунктом 3 Постановления Правительства РФ от 06 июля 2015 г. N 676 "О требованиях к порядку создания, развития, ввода в эксплуатацию, эксплуатации и вывода из эксплуатации государственных информационных систем и дальнейшего хранения содержащейся в их базах данных информации", органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации рекомендовано руководствоваться в своей деятельности требованиями, утвержденными настоящим постановлением.
В п.п. "б" п.2 Требований к порядку создания системы указано, что основанием для создания информационной системы является решение органа исполнительной власти о создании системы с целью обеспечения реализации возложенных на него полномочий.
В силу положений части 3 статьи 7 Федерального закона от 14 февраля 2009 г. N 22-ФЗ "О навигационной деятельности" органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления имеют право получать услуги в сфере навигационной деятельности в установленном ими порядке.
Поскольку федеральным законодательством предусмотрено принятие органом исполнительной власти субъекта решений по созданию информационных систем с целью обеспечения реализации возложенных на него полномочий и установление нормативными правовыми актами субъекта порядка получения услуг в сфере навигационной деятельности, Правительство Брянской области, в целях обеспечения реализации возложенных на него полномочий по вопросам организации транспортного обслуживания населения, в пределах своей компетенции вправе было принять Постановление Правительства Брянской области от 26 мая 2014 г. N 220-п о создании РНИС Брянской области.
Ссылки административного истца, что у Правительства Брянской области не имелось полномочий на принятие оспариваемого Постановления, основанные на том, что субъектом самостоятельно создана навигационно-информационная система, которая должна отвечать требованиям, установленным к спутниковым навигационным системам, опровергаются материалами дела и подлежат отклонению.
Из представленного письма N 2193 от 09 ноября 2017 г. Управления Федеральной службы по техническому и экспортному контролю по Центральному Федеральному округу о рассмотрении проекта "Частной модели угроз безопасности государственной информационной системы "Программный комплекс Регионального навигационно-информационного центра Брянской области" следует, что созданная оспариваемым Постановлением Брянской области система является информационной; представленная модель, по своей структуре, соответствует требованиям нормативных правовых актов и методических документов ФСТЕК России по защите информации, не составляющей государственную тайну, содержащейся в государственных информационных системах.
Указание в пункте 2 оспариваемого Положения, о том, что создание РНИС Брянской области осуществляется в целях реализации, в том числе, положений Постановления Правительства РФ от 21 декабря 2012 г. N1367 "Об утверждении Правил предоставления и распределения в 2013 - 2014 годах субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на информационно-навигационное обеспечение автомобильных маршрутов по транспортным коридорам "Север-Юг" и "Восток-Запад", при том, что субъект - Брянская область не указан в перечне получателей субсидий, также не свидетельствует о превышении полномочий при принятии оспариваемого постановления.
Кроме того, вопреки доводам административного истца, указание в оспариваемом Постановлении, что РНИС Брянской области создана в том числе, в целях реализации положений Приказа Министерства транспорта Российской Федерации от 26 января 2012 г. N20, признанного недействующим решением Верховного Суда Российской Федерации от 8 апреля 2014 г. N АКПИ14-40, не влечет недействительность оспариваемого Постановления и не является основанием для вывода о том, что Правительство Брянской области вышло за рамки своих полномочий.
Из содержания статьи 1 Федерального закона от 07 июля 2003 г. N126-ФЗ "О связи" следует, что целями данного закона является создание условий для оказания услуг связи на всей территории Российской Федерации, присущих только отрасли связи, создание условий для развития отрасли связи в целом и обеспечение услугами связи потребителей на всей территории Российской Федерации.
Доводы административного истца о том, что принятие Правительством Брянской области оспариваемого Постановления противоречит положениям ч.3 статьи 3, ч.1 и ч.2 статьи 4, ч. 1 статьи 23 Федерального закона от 07 июля 2003 г. N126-ФЗ "О связи", Постановления Правительства РФ от 21 декабря 2011 г. N1049-34 "Об утверждении Таблицы распределения полос радиочастот между радиослужбами Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых постановлений Правительства Российской Федерации", по тем основаниям, что у субъекта не имеется полномочий по принятию нормативных правовых актов в области связи, являются неосновательными, поскольку оспариваемый нормативный правовой акт не регулирует отношения, связанные с деятельностью в области связи. Доводы о том, что передачей радиосигнала ГЛОНАСС затрагиваются отношения в области связи, в связи с чем, для передачи сигнала необходимо получить лицензию на указанный вид деятельности, являются необоснованными и ничем не подтверждены.
Таким образом, в соответствии с действующим законодательством, Правительство Брянской области, в пределах своих полномочий, в целях реализации полномочий по вопросам организации транспортного обслуживания населения, вправе было принять оспариваемый нормативный правовой акт, устанавливающий порядок получения услуг в сфере навигационной деятельности, путем создания РНИС на территории Брянской области, в целях повышения эффективности управления движением транспортных средств, повышения уровня безопасности перевозок пассажиров и грузов, повышения эффективности реализации контрольно-надзорных полномочий в транспортном комплексе, создания единого навигационно-информационного пространства.
Проверяя доводы административного истца о противоречии положений нормативного правового акта нормам федерального законодательства, имеющего большую юридическую силу, суд отмечает следующее.
В связи с тем, что Федеральный закон от 07 июля 2003 г. N126-ФЗ "О связи", как было указано выше, не регулирует спорные правоотношения, доводы административного истца о противоречии оспариваемого постановления положениям этого закона, как и п.п.2, 4, 22, 26-31 Постановления Правительства РФ от 10 сентября 2007 г. N 575 "Об утверждении Правил оказания телематических услуг связи", принятому в соответствии с указанным законом, являются необоснованными и подлежат отклонению.
Федеральный закон от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" регулирует отношения в области организации и осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля и защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля.
Доводы административного истца о противоречии нормативного правового акта пунктам 8 и 9 статьи 3 указанного Федерального закона от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ, где содержатся основные принципы защиты прав юридических лиц, индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля, не могут быть приняты во внимание поскольку данный закон регулирует непосредственно отношения в области организации и осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля и защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля, тогда как оспариваемым постановлением урегулированы иные правоотношения и не содержится норм об осуществлении их контроля (надзора).
В обоснование заявленных требований административный истец указывает, что оспариваемое Положение определяет оператора РНИС Брянской области в качестве самостоятельного субъекта отношений в области навигационной деятельности, наряду с органом государственной власти департаментом промышленности, транспорта и связи Брянской области, что противоречит положениям Федерального закона от 26 июня 2006 г. N 135-ФЗ "О защите конкуренции".
В соответствии с положениями пунктом 1 статьи 15 Федерального закона от 26 июня 2006 г. N 135-ФЗ "О защите конкуренции" органам государственной власти субъектов запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.
Пунктом 3 статьи 15 Федерального закона "О защите конкуренции" установлен запрет на совмещение функций федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, иных органов власти, органов местного самоуправления и функций хозяйствующих субъектов, а также наделение хозяйствующих субъектов функциями и правами указанных органов.
В пункте 10 Положения указаны участники информационного взаимодействия: обладатель информации РНИС Брянской области, содержащейся в РНИС Брянской области; оператор РНИС Брянской области; пользователи РНИС Брянской области. Пункт 12 Положения определяет функции оператора РНИС Брянской области в том числе, по обеспечению бесперебойного функционирования РНИС Брянской области и осуществлению ее эксплуатации (п.п.1); заключению соглашения (договоры) на оказание услуг по предоставлению мониторинговой информации в сфере навигационной деятельности с пользователями РНИС Брянской области (п.п.6).
Судом установлено, ОАО "Центр космических услуг Брянской области" является победителем открытого конкурса на осуществление функций оператора РНИС Брянской области. Порядок организации и проведения открытого конкурса проверен Брянским УФАС России.
На основании исследованных материалов дела суд не усматривает, что оспариваемый нормативный правовой акт противоречит положениям Федерального закона "О защите конкуренции", доводы административного истца в данной части не содержат правового обоснования и конкретного указания на совпадающие функции, права и обязанности оператора РНИС Брянской области и Департамента промышленности, транспорта и связи Брянской области.
Ссылась на то, что при осуществлении перевозок использование информационно-телекоммуникационной сети РНИС Брянской области возлагает на перевозчика дополнительные обязанности, предусмотренные ч. 3 статьи 14 Закона Брянской области от 03 июля 2010 г. N 54-3 по обеспечению доступа к навигационной информации оператору РНИС Брянской области, административный истец указывает, что оспариваемое Положение фактически понуждает заключить дополнительный возмездный договор на оказание телематических услуг связи с оператором РНИС Брянской области, несмотря на имеющийся у истца договор на оказание телематических услуг связи со своим оператором, заключенный ранее в силу требований федерального законодательства.
Вместе с тем, на основании анализа положений нормативного правового акта судом установлено, что в оспариваемом постановлении не содержится норм об обязанности перевозчика заключить дополнительный возмездный договор на оказание услуг с оператором РНИС по Брянской области, в соответствии с Положением передача и получение мониторинговой информации осуществляется перевозчиком на безвозмездной основе (пункт 15 Положения).
Доводы административного истца, что оспариваемое постановление принято с нарушением п.6 статьи 13 Федерального закона от 27 июля 2006 г. N 149-ФЗ "Об информации, информационных технологиях и о защите информации", с несоблюдением требований, установленных постановлением Правительства Российской Федерации от 11 июля 2009 г. N 549 "О федеральном сетевом операторе в сфере навигационной деятельности", являются несостоятельными, поскольку указанные требования установлены в отношении деятельности федерального сетевого оператора в отношении порядка создания и эксплуатации информационных систем, не являющихся государственными информационными системами или муниципальными информационными системами, а региональная система относится к государственным информационным системам.
Суд находит необоснованными доводы административного истца о нарушении пункта 2 статьи 14 Федерального закона от 27 июля 2006 г. N 149-ФЗ "Об информации, информационных технологиях и о защите информации", согласно которому государственные информационные системы создаются и эксплуатируются с учетом требований, предусмотренных законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, а также норм Федерального закона от 05 апреля 2013 г. N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд", поскольку оспариваемое постановление содержит общие положения о создании информационной системы Брянской области и не содержит конкретных условий эксплуатации региональной информационной системы, которые могут быть установлены в отдельном нормативном правовом акте.
Доводы административного истца о противоречии пунктов 20, 21, 23, 25-27 оспариваемого Положения пункту 6 статьи 13 Федерального закона от 27 июля 2006 г. N 149-ФЗ "Об информации, информационных технологиях и о защите информации", в соответствии с которым определяется порядок создания и эксплуатации информационных систем, не являющихся государственными информационными системами или муниципальными информационными системами, являются несостоятельными, поскольку как указано выше, в силу подпункта 1 пункта 1 статьи 13 Федерального закона от 27 июля 2006 г. N 149-ФЗ, региональная информационная система относится к государственным информационным системам.
Не нашли своего подтверждения доводы административного истца в части указания на пункты 19-28 оспариваемого Положения, наделяющие оператора системы правами обладателя информации, в связи с чем противоречат ч.ч. 2, 3 статьи 6 Федерального Закона N 149-ФЗ, а также пункту 3 Постановления Правительства Брянской области от 26 мая 2014 г. N220-п, в соответствии с которым правомочия обладателя информации, содержащейся в РНИС Брянской области, осуществляет департамент промышленности, транспорта и связи Брянской области. Однако, в пунктах 19-28 Положения не содержится указаний о наделении оператора РНИС Брянской области правами обладателя информации.
В соответствии с пунктом 3 статьи 15 Федерального закона от 27 июля 2006г. N 149-ФЗ "Об информации, информационных технологиях и о защите информации" использование на территории Российской Федерации информационно-телекоммуникационных сетей в хозяйственной или иной деятельности не может служить основанием для установления дополнительных требований или ограничений, касающихся регулирования указанной деятельности, осуществляемой без использования таких сетей, а также для несоблюдения требований, установленных федеральными законами.
Согласно п. 3 ст. 14 Закона Брянской области от 03 июля 2010 г. N 54-3 "Об организации транспортного обслуживания населения на территории Брянской области" (в ред. Закона Брянской области от 03 апреля 2017 г. N 15-З) установлены требования к осуществлению перевозок по нерегулируемым тарифам, согласно которым перевозчик обязан обеспечить безвозмездный круглосуточный доступ к сигналам и данным, поступающим от аппаратуры спутниковой навигации ГЛОНАСС и/или ГЛОНАСС/GPS (в режиме реального времени получать с заданной уполномоченными органами периодичностью географическую широту, географическую долготу, скорость движения транспортного средства, азимут, время формирования данных (GMT), признак передачи сигнала бедствия, признак вызова на голосовую связь), установленной на транспортном средстве, оператору региональной навигационно-информационной системы Брянской области на весь период действия свидетельства об осуществлении перевозок.
Таким образом, дополнительные требования, на которые ссылается административный истец, возложены на него законом субъекта, а не оспариваемым постановлением.
Кроме того, согласно пункту 3.2.3. представленного договора N115/1 от 15 июля 2014 г., заключенного между департаментом промышленности, транспорта и связи Брянской области и ООО "Бежицкие маршрутные такси", на выполнение пассажирских перевозок по межмуниципальному маршруту регулярных перевозок пассажиров автомобильным транспортом на территории Брянской области, перевозчик обязан обеспечить безвозмездный круглосуточный доступ к сигналам и данным, поступающим от аппаратуры спутниковой навигации ГЛОНАСС или ГЛОНАСС/GPS (в режиме реального времени получать с заданной периодичностью географическую широту, географическую долготу, скорость движения транспортного средства и др.), установленной на транспортном средстве, региональному сетевому оператору в сфере навигационной деятельности на весь период действия договора.
Согласно п.6.1. Договора, он действует с 15 июля 2014 г. до 15 июля 2019 г., следовательно, с момента заключения в 2014 г. договора у административного истца уже имелась обязанность по передаче предусмотренных данных региональному сетевому оператору.
По изложенным выше основаниям суд находит, что оспариваемым постановлением, регулирующим порядок получения субъектом информационных услуг в сфере навигационной деятельности, для перевозчиков не установлено дополнительных требований или ограничений, доводы административного истца о противоречии нормативного правового акта пункту 3 статьи 15 Федерального закона от 27 июля 2006 г. N 149-ФЗ "Об информации, информационных технологиях и о защите информации" являются необоснованными.
По тем же основаниям суд не усматривает противоречий оспариваемого акта с подпунктом "ж" пункта 4 Положения о лицензировании перевозок пассажиров автомобильным транспортом, оборудованным для перевозок более 8 человек (за исключением случая, если указанная деятельность осуществляется по заказам либо для обеспечения собственных нужд юридического лица или индивидуального предпринимателя), утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 02 апреля 2012 г. N 280, которым прямо предусмотрено использование лицензиатом транспортных средств, оснащенных в установленном порядке аппаратурой спутниковой навигации ГЛОНАСС или ГЛОНАСС/GPS.
Анализируя заявленные административным истцом требования, с учетом всех дополнений, где истец ссылается также и на то, что указанная хозяйственная деятельность (перевозка пассажиров) может осуществляться без использования созданной Постановлением Правительства Брянской области от 26 мая 2014 г. N220-п РНИС Брянской области, суд находит, что фактически административным истцом оспаривается целесообразность принятия нормативного правового акта.
Согласно разъяснениям в пункте 18 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 29 ноября 2007 г. N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части" проверяя полномочия органа (должностного лица), необходимо, в частности, учитывать что суды не вправе обсуждать вопрос о целесообразности принятия органом или должностным лицом оспариваемого акта, поскольку это относится к исключительной компетенции органов государственной власти Российской Федерации, ее субъектов, органов местного самоуправления и их должностных лиц.
При изложенных обстоятельствах, правовых оснований для признания оспариваемого нормативного правового акта противоречащим федеральному законодательству и недействующим со дня принятия, не имеется. В судебном заседании не нашли своего подтверждения доводы административного истца о нарушении оспариваемым нормативным правовым актом его прав в связи с осуществлением им предпринимательской деятельности.
В силу пункта 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение об отказе в удовлетворении заявленных требований, если оспариваемый полностью или в части нормативный правовой акт признается соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.
На основании изложенного, руководствуясь статьями 175-180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд
РЕШИЛ:
В удовлетворении административного искового заявления общества с ограниченной ответственностью "Бежицкие маршрутные такси" о признании недействующими Постановления Правительства Брянской области от 26 мая 2014г. N220-п "О создании информационной системы Брянской области "Региональная навигационно-информационная система Брянской области" и утвержденного им Положения об информационной системе Брянской области "Региональная навигационно-информационная система Брянской области" отказать.
Решение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в течение месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме через Брянский областной суд.
Судья Брянского областного суда Е. В. Стоян
Электронный текст документа
подготовлен и сверен по:
файл-рассылка
