Решение Ростовского областного суда от 20 октября 2017 года №3а-679/2017

 
РОСТОВСКИЙ ОБЛАСТНОЙ СУД
 
РЕШЕНИЕ
 
от 20 октября 2017 года Дело N 3а-679/2017
 
Именем Российской Федерации
20 октября 2017 года г.Ростов-на-Дону
Ростовский областной суд
в составе: судьи Абрамова Д.М.
при секретаре Дроздовой Н.А.,
с участием прокуроров Стрельцова Е.М., Богословского М.А.,
представителя Администрации Елизаветинского сельского поселения - Главы Администрации Орловой И.С.,
представителя Правительства Ростовской области - Пилипеевой Н.Л.,
представителя Министерства жилищно-коммунального хозяйства Ростовской области - Демченко Л.Ю.,
представителя Крыштопина В.Г. - Бедросова Э.А.,
рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Администрации Елизаветинского сельского поселения Азовского района Ростовской области о признании не действующим решения исполнительного комитета Ростовского областного совета депутатов трудящихся №692 от 29 июля 1966 года «Об утверждении границ зон санитарной охраны Таганрогского донводопровода и грунтового водопровода» в части отнесения ко второму поясу зоны санитарной охраны населенных пунктов,
УСТАНОВИЛ:
Администрация Елизаветинского сельского поселения Азовского района Ростовской области обратилась в суд с административным иском с учетом уточнения требований о признании не действующим решения исполнительного комитета Ростовского областного совета депутатов трудящихся №692 от 29 июля 1966 года «Об утверждении границ зон санитарной охраны Таганрогского донводопровода и грунтового водопровода» в части отнесения ко второму поясу зоны санитарной охраны населенных пунктов - х.Колузаево, х.Курганы, х.Городище, х.Обуховка, х.Дугино, ст.Елизаветинская Азовского района со дня принятия Федерального закона от 19 июня 2007 года №102-ФЗ «О внесении изменений в статьи 16 и 19 Водного кодекса Российской Федерации и статью 27 Земельного кодекса Российской Федерации», сославшись на следующие обстоятельства.
Административный истец указал, что в результате принятия и применения оспариваемого решения нарушены права органа местного самоуправления на распоряжение земельными участками, нарушены требования норм более высокой юридической силы. Оспариваемое решение включает населенные пункты, относящиеся в настоящее время к Елизаветинскому сельскому поселению, - х.Колузаево, х.Курганы, х.Городище, х.Обуховка, х.Дугино, ст.Елизаветинская, ко второму поясу зоны санитарной охраны Донского водопровода. В соответствии с подпунктом 14 пункта 5 статьи 27 Земельного кодекса Российской Федерации ограничиваются в обороте земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, расположенные в первом и втором поясах зон санитарной охраны водных объектов, используемых для питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения.
Решением Азовского городского суда от 8 июня 2017 года, оставленным без изменения в апелляционном порядке, по иску Ростовского межрайонного природоохранного прокурора признано незаконным постановление и.о.Главы Администрации Елизаветинского сельского поселения Азовского района от 26 сентября 2016 года о предоставлении в собственность за плату Крыштопину В.Г. земельного участка площадью 251 кв.м (ранее предоставленного в аренду), признан ничтожным соответствующий договор купли-продажи земельного участка, признано отсутствующим зарегистрированное право собственности гражданина на земельный участок, расположенный в х.Курганы. В решении суда приведены выводы о необходимости применения к сложившимся правоотношениям с точки зрения действия подпункта 14 пункта 5 статьи 27 Земельного кодекса Российской Федерации решения исполнительного комитета Ростовского областного совета депутатов трудящихся №692 от 29 июля 1966 года. Аналогичные судебные решения вынесены и в отношении других граждан, которым переданы в собственность земельные участки, расположенные на территории указанных населенных пунктов.
В результате применения оспариваемого решения исполкома административным истцом выявлено его противоречие требованиям, указанным в Постановлении Центрального исполнительного комитета СССР N 96 и Совета Народных Комиссаров СССР №834 от 17 мая 1937 г. "О санитарной охране водопроводов и источников водоснабжения" (далее - Постановление ЦИК и СНК СССР). В частности, это решение принято исполнительным комитетом Ростовского областного совета депутатов трудящихся с превышением компетенции, поскольку в соответствии с Постановлением ЦИК и СНК СССР зона санитарной охраны источников водоснабжения и её подразделения на пояса устанавливается в каждом населенном пункте решением соответствующего местного совета с утверждения надлежащего совета народных комиссаров (пункт 6). Елизаветинский местный совет не принимал решения по вопросу об установлении зоны санитарной охраны источников водоснабжения и делении её на пояса, а к компетенции областного Совета депутатов относилось лишь утверждение решения местного совета. Оспариваемым решением в приложении №2 определен режим каждой из трех зон охраны, который отличен от правового режима, установленного Постановлением ЦИК и СНК СССР. Административный истец также утверждал, что Постановление ЦИК и СНК СССР в настоящее время утратило силу, а оспариваемое решение не подлежит применению, как ограничивающее права, свободы граждан и не соответствующее Конституции Российской Федерации (часть 3 статьи 55, пункт 2 раздела второго «Заключительные положения»).
Представитель Администрации Елизаветинского сельского поселения - Глава Администрации Орлова И.С., действующая на основании решения №4 от 14 октября 2016 года, в судебное заседание явилась, административный иск просила удовлетворить, ссылаясь на приведенные в заявлении доводы, представлены и поддержаны дополнительные письменные объяснения.
Представитель Правительства Ростовской области - Пилипеева Н.Л., действующая по доверенности, в суд явилась, полагала заявленные требования необоснованными, представлены письменные объяснения на административный иск, пояснила, что решение исполнительного комитета Ростовского областного совета депутатов трудящихся №692 от 29 июля 1966 года не признавалось утратившим силу нормативными правовыми актами Администрации и Правительства Ростовской области, заменяющий правовой акт также не принят.
Представитель заинтересованного лица Министерства жилищно-коммунального хозяйства Ростовской области - Демченко Л.Ю., действующая по доверенности, в суд явилась, полагала заявленные требования необоснованными, представлены письменные объяснения на административный иск.
Представитель заинтересованного лица Крыштопина В.Г. - Бедросов Э.А., действующий по доверенности, в суд явился, просил удовлетворить административный иск, представил письменные объяснения в поддержку заявления. С учетом надлежащего извещения заинтересованного лица суд посчитал возможным рассмотреть дело в его отсутствие в силу положений статьи 150 КАС РФ с участием его представителя.
Представители заинтересованных лиц - Управления Роспотребнадзора по Ростовской области (представлены письменные возражения на административный иск - л.д.36-39) и администрации Азовского района в суд не явились, извещены надлежаще, дело рассмотрено в их отсутствие.
Прокурор в заключении полагал заявленные требования не подлежащими удовлетворению.
Выслушав объяснения представителей административного истца, административного ответчика, заинтересованных лиц, заключение прокурора, изучив материалы настоящего административного дела и материалы гражданского дела №2-1317/2017, суд пришел к следующим выводам.
В целях усиления санитарной охраны водопроводов и источников водоснабжения 17 мая 1937 г. было принято Постановление Центрального исполнительного комитета СССР N 96 и Совета Народных Комиссаров СССР №834 от "О санитарной охране водопроводов и источников водоснабжения", которым предусмотрено, что зона санитарной охраны источников водоснабжения и ее подразделение на пояса устанавливается в каждом населенном пункте решением соответствующего местного совета с утверждения советов народных комиссаров союзных республик - для столиц союзных республик и для населенных пунктов, расположенных в важнейших курортных районах (Южный берег Крыма, Кавказские Минеральные Воды, Сочи - Мацестинский район и др.), а также для краевых и областных центров и всех городов с населением свыше 200 тысяч человек (пункт 6).
Установлено, что решением исполнительного комитета Ростовского областного совета депутатов трудящихся №692 от 29 июля 1966 года «Об утверждении границ зон санитарной охраны Таганрогского донводопровода и грунтового водопровода» в целях охраны источников водоснабжения водопроводных сооружений и предупреждения загрязнения воды Таганрогского городского и грунтового водопроводов и на основании вышеназванного Постановления Центрального исполнительного комитета СССР и Совета Народных Комиссаров СССР утверждены границы зон санитарной охраны Таганрогского городского донского и грунтового водопроводов (приложение №1), утвержден перечень санитарно-технических мероприятий в зонах санитарной охраны водоисточников и водопроводных сооружений (приложение №2), на Мясниковский, Неклиновский, Азовский райисполкомы и Таганрогское производственное управление водоканализационного хозяйства возложена обязанность по оповещению населения о границах зон санитарной охраны источников водоснабжения и водопроводных сооружений, а также о режиме, действующем в пределах границ утвержденных зон.
В приложении №1 изложено описание границ зон санитарной охраны 1-3 поясов Донского водопровода, а также описание границ зон санитарной охраны грунтового водопровода. В пределах второго пояса зоны санитарной охраны Донского водопровода находятся следующие населенные пункты - Кумженский, х.Колузаево, х.Курганы, х.Городище, х.Обуховка, х.Дугино, ст.Елизаветинская, х.Рогожкино, Усиь-Койсуг, Калинин, Крым, Чалтырь, Хапры, Недвиговка, Синявка, Полушкино (л.д.16). Населенные пункты х.Колузаево, х.Курганы, х.Городище, х.Обуховка, х.Дугино, ст.Елизаветинская относятся к Елизаветинскому сельскому поселению.
Данных об утрате юридической силы этого решения не установлено. Каких-либо нормативных правовых актов, изменяющих границы зон санитарной охраны, установленных оспариваемым решением, не принято, зоны охраны остались неизменными.
Зоны санитарной охраны источника водоснабжения г.Таганрога в дальнейшем учтены при работах по реконструкции и расширении водопровода г.Таганрога в 70-80- годах двадцатого столетия. Распоряжением Администрации Ростовской области от 25 марта 2004 года №145 утвержден проект на стадии ТЭО «Реконструкция и расширение водопровода г.Таганрога, 2 очередь строительства», в составе которого имеется проект зон санитарной охраны, а также картографический материал 392-14-ТР-ОЗС «Ситуационный план района водозабора с показанием границ 2 и 3 поясов зоны санохраны», имеется санитарно-эпидемиологическое заключение по этому проекту от 31 декабря 2002 года о соответствии его правилам СанПиН 2.1.4.1110-02 «Зоны санитарной охраны источников водоснабжения и водопроводов питьевого назначения» (л.д.44-56 гражданского дела №2-1317/17).
В настоящее время в Ростовской области в соответствии с постановлением Правительства Ростовской области от 13 сентября 2012 года №892 (в редакции от 29 декабря 2016 года №916) министерство жилищно-коммунального хозяйства Ростовской области является уполномоченным органом исполнительной власти Ростовской области, осуществляющим утверждение проектов зон санитарной охраны водных объектов, используемых для питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, а также установление границ и режима зон санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения (например приказом Министерства ЖКХ Ростовской области от 14 июня 2012 года №82 утвержден проект зон санитарной охраны источника водоснабжения населения г.Ростова-на-Дону в районе х.Дугино - л.д.103-106).
Решением Собрания депутатов Елизаветинского сельского поселения Азовского района Ростовской области принято решение от 12 ноября 2013 года №33, которым утверждена схема водоснабжения и водоотведения Елизаветинского сельского поселения. В утвержденной схеме (пункт 3.5 «перспективная схема водоснабжения» текстовой части - л.д.113-116) указано, что все населенные пункты Елизаветинского сельского поселения находятся в зоне санитарной охраны второго пояса существующего водозабора г.Таганрога, а близ расположенный рукав Б.Каланча является источником хозяйственно-питьевого водоснабжения для двух городов - г.Ростов-на-Дону и г.Таганрог. Довод представителя административного истца о том, что приведенное положение из утвержденной схемы водоснабжения и водоотведения сельского поселения не подтверждает известность органам местного самоуправления констатированного в ней факта наличия зоны санитарной охраны второго пояса водозабора г.Таганрога, противоречит содержанию данного документа.
Решение исполнительного комитета Ростовского областного совета депутатов трудящихся №692 от 29 июля 1966 года оспорено административным истцом в связи с предъявлением и удовлетворением судом исков Ростовского межрайонного природоохранного прокурора о признании незаконными постановлений администрации Елизаветинского сельского поселения о предоставлении в собственность земельных участков на территории вышеприведенных населенных пунктов, а также о признании ничтожными договоров купли-продажи.
Так, решением Азовского городского суда от 8 июня 2017 года, оставленным без изменения в апелляционном порядке определением Ростовского областного суда от 5 сентября 2017 года, удовлетворен иск Ростовского межрайонного природоохранного прокурора и признано незаконным постановление и.о.Главы Администрации Елизаветинского сельского поселения Азовского района от 26 сентября 2016 года о предоставлении в собственность за плату Крыштопину В.Г. (заинтересованному лицу в настоящем деле) земельного участка площадью 251 кв.м, расположенного в х.Курганы (который ранее предоставлен в аренду для ведения личного подсобного хозяйства), признан ничтожным соответствующий договор купли-продажи земельного участка.
В решении суда приведены суждения о необходимости применения к сложившимся правоотношениям подпункта 14 пункта 5 статьи 27 Земельного кодекса Российской Федерации и решения исполнительного комитета Ростовского областного совета депутатов трудящихся №692 от 29 июля 1966 года, поскольку спорный земельный участок находится в зоне санитарной охраны второго - третьего поясов источника водоснабжения населения г.Таганрога, г.Азова и г.Ростова-на-Дону (л.д.28 том 1 гражданского дела №2-1317/17).
Изучение доказательств и аргументов лиц, участвующих в деле, приводит суд к выводу о необоснованности заявленных требований.
Оспариваемое решение принято в соответствии с установленным на время его принятия порядком, не может быть признано, вопреки доводам административного иска, противоречащим Постановлению Центрального исполнительного комитета СССР и Совета Народных Комиссаров СССР, как по существу, так и с точки зрения компетенции органа государственной власти. При этом суд принимает во внимание длительный период применения решения в условиях существования СССР, отсутствие каких-либо сведений об актах реагирования контрольно-надзорных государственных органов власти (в том числе прокуратуры) на несоответствие правового акта нормативным актам более высокой юридической силы (доказательством их отсутствия является факт действительности решения исполкома). Суд при анализе доводов административного истца о превышении компетенции учитывает факт прохождения линии водопровода с территории Азовского района через другие районы к г.Таганрогу, такой межтерриториальный аспект регулирования санитарной зоны охраны обусловил уровень принятого нормативного акта (областной, а не местный - для применения в одном районе или городе Ростовской области).
Рассматриваемое решение не вошло в противоречие с подлежащим применению федеральным законодательством и на время введения в действие Федерального закона от 19 июня 2007 года №102-ФЗ «О внесении изменений в статьи 16 и 19 Водного кодекса Российской Федерации и статью 27 Земельного кодекса Российской Федерации».
Водный кодекс Российской Федерации в пункте 2 статьи 43 предусматривает для водных объектов, используемых для целей питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, установление зоны санитарной охраны в соответствии с законодательством о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения. В зонах санитарной охраны источников питьевого водоснабжения осуществление деятельности и отведение территории для жилищного строительства, строительства промышленных объектов и объектов сельскохозяйственного назначения запрещаются или ограничиваются в случаях и в порядке, которые установлены санитарными правилами и нормами в соответствии с законодательством о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения.
Санитарно-эпидемиологические требования к водным объектам установлены статьей 18 (пункт 5) Федерального закона "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения", в соответствии с которой границы и режим зон санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения устанавливаются органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации при наличии санитарно-эпидемиологического заключения о соответствии их санитарным правилам.
На основании Федерального закона "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" и "Положения о государственном санитарно-эпидемиологическом нормировании", утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 24 июля 2000 года N 554, с 1 июня 2002 года введены в действие Санитарные правила и нормативы "Зоны санитарной охраны источников водоснабжения и водопроводов питьевого назначения. СанПиН 2.1.4.1110-02", утвержденные Главным государственным санитарным врачом Российской Федерации 26 февраля 2002 года, которые определяют санитарно-эпидемиологические требования к организации и эксплуатации зон санитарной охраны (ЗСО) источников водоснабжения и водопроводов питьевого назначения.
Определение действия во времени и пространстве ранее принятых нормативных правовых актов по вопросам границ зон санитарной охраны названными актами не ограничено. Федеральный закон "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" не содержит положений о признании утратившими силу ранее изданных актов, устанавливающих границы зон санитарной охраны, а лишь предусматривает иной порядок установления таких зон.
Согласно подпункту 14 пункта 5 статьи 27 Земельного кодекса Российской Федерации земельные участки в первом и втором поясах зон санитарной охраны водных объектов, используемых для целей питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, ограничиваются в обороте.
Земельные участки, относящиеся ко второму поясу зоны санитарной охраны, и не находящиеся в государственной или муниципальной собственности, по смыслу приведенной правовой нормы, не ограничиваются в обороте, но к ним применяются определенные защитные мероприятия (пункт 2 приложения №2 к оспариваемому решению), которые согласуются с содержанием пункта 3.3.3 СанПиН 2.1.4.1110-02. Суд учитывает, что каких-либо фактов нарушения рассматриваемым решением публичных прав администрации сельского поселения, за исключением тех, которые связаны с реализацией полномочия по передаче в собственность граждан и юридических лиц земельных участков, не приведено. Судебные акты по гражданским делам, на которые ссылается административный истец, приняты не только в силу необходимости применения решения исполнительного комитета Ростовского областного совета депутатов трудящихся №692 от 29 июля 1966 года, но и имеют иное фактическое обоснование, связанное с нахождением спорных земельных участков в определенных охранных зонах.
Конституция Российской Федерации не устанавливает требования официального опубликования нормативных правовых актов бывшего Союза ССР и РСФСР. Оспариваемое решение предусматривало обязанности по проведению мероприятий по широкому оповещению населения о границах санитарных зон всех поясов и о режиме, действующем в пределах границ утвержденных зон. По материалам дела суд пришел к выводу об известности административному истцу наличия санитарных зон охраны Таганрогского донводопровода и об отнесении ко второму поясу зоны санитарной охраны населенных пунктов - х.Колузаево, х.Курганы, х.Городище, х.Обуховка, х.Дугино, ст.Елизаветинская.
В силу пункта 2 части 2 статьи 215 КАС РФ по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение об отказе в удовлетворении заявленных требований, если оспариваемый полностью или в части нормативный правовой акт признается соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.
Оснований для удовлетворения административного искового заявления не имеется.
Руководствуясь статьями 175-180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд
РЕШИЛ:
отказать в удовлетворении административного иска Администрации Елизаветинского сельского поселения Азовского района Ростовской области о признании не действующим решения исполнительного комитета Ростовского областного совета депутатов трудящихся №692 от 29 июля 1966 года «Об утверждении границ зон санитарной охраны Таганрогского донводопровода и грунтового водопровода» в части отнесения ко второму поясу зоны санитарной охраны населенных пунктов - х.Колузаево, х.Курганы, х.Городище, х.Обуховка, х.Дугино, ст.Елизаветинская Азовского района со дня принятия Федерального закона от 19 июня 2007 года №102-ФЗ «О внесении изменений в статьи 16 и 19 Водного кодекса Российской федерации статью 27 Земельного кодекса Российской Федерации».
На решение могут быть поданы апелляционные жалоба и представление в течение месяца после принятия решения в окончательной форме в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации через Ростовский областной суд.
Судья: Д.М. Абрамов
В окончательной форме решение принято 25 октября 2017 года



Электронный текст документа
подготовлен и сверен по:
файл-рассылка