Решение Красноярского краевого суда от 30 января 2019 года №3а-625/2018, 3а-14/2019

КРАСНОЯРСКИЙ КРАЕВОЙ СУД

РЕШЕНИЕ

от 30 января 2019 года Дело N 3а-14/2019
Красноярский краевой суд в составе:
председательствующего судьи Андриишина Д.В.,
при секретаре судебного заседания Дорошковой М.В.,
с участием прокурора Моргуна О.В., председателя Шапкинского сельского Совета депутатов Енисейского района Красноярского края, Главы Шапкинского сельсовета Енисейского района Красноярского края Загитовой Л.И.,
рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело N 3А-14/2019 по административному иску первого заместителя прокурора Красноярского края о признании не действующими отдельных положений Устава Шапкинского сельсовета Енисейского района Красноярского края,
УСТАНОВИЛ:
Решением Шапкинского сельского Совета депутатов Енисейского района Красноярского края от 21 ноября 2004 года N 15 принят Устав Шапкинского сельсовета Енисейского района Красноярского края (далее - Устав), зарегистрированный распоряжением Совета администрации Красноярского края от 17 декабря 2004 года N 1536-р и опубликованный в газете "Шапкинский вестник" N 1 от 5 августа 2005 года.
В Устав неоднократно вносились изменения и в настоящее время он действует в редакции Решения Шапкинского сельского Совета депутатов Енисейского района Красноярского края от 26 декабря 2015 года N 6-33р, которым в Устав внесены изменения, зарегистрированные 19 октября 2016 года Управлением Министерства юстиции Российской Федерации по Красноярскому краю за N RU 245123242016001 и опубликованные в газете "Шапкинский вестник" N 1 от 21 января 2016 года.
Первый заместитель прокурора Красноярского края обратился с административным иском об оспаривании отдельных положений Устава, ссылаясь на их противоречие Федеральному закону от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", Закону Красноярского края от 26 июня 2008 года N 6-1832 "О гарантиях осуществления полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Красноярском крае", Закону Красноярского края от 01 декабря 2014 года N 7-2884 "О некоторых вопросах организации органов местного самоуправления в Красноярском крае", Закону Красноярского края от 15 октября 2015 года N 9-3724 "О закреплении вопросов местного значения за сельскими поселениями Красноярского края".
Просил признать не действующими со дня вступления решения суда в законную силу следующие положения Устава:
пункт 7 статьи 5 Устава в части, не предусматривающей порядок опубликования соглашений, заключаемых между органами местного самоуправления;
подпункт 12 пункта 1 статьи 7 Устава;
подпункт 16 пункта 1 статьи 7 Устава в части, не предусматривающей отнесение к вопросам местного значения сельских поселений обеспечение условий развития школьного спорта;
подпункт 20 пункта 1 статьи 7 Устава в части, не предусматривающей отнесение к вопросам местного значения контроля за соблюдением правил благоустройства территории поселения;
подпункт 11 пункта 1 статьи 7.1 Устава;
подпункт 21 пункта 1 статьи 20, пункт 1.1 статьи 23 Устава;
пункты 2, 3 статьи 23 Устава в части, допускающей возможность вступления в силу правовых актов, устанавливающих правовой статус организаций, учредителем которых выступает муниципальное образование, а также соглашений, заключаемых между органами местного самоуправления, со дня их подписания;
подпункт 1 пункта 2 статьи 39.1, пункт 4 статьи 63 Устава в части, допускающей не вынесение на публичные слушания проекта решения Совета депутатов о внесении изменений в Устав сельсовета в целях его приведения в соответствие с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, в случае внесения изменений в форме неточного воспроизведения положений указанных нормативных правовых актов;
пункт 2 статьи 39.1 Устава в части, не предусматривающей обязанности вынесения на публичные слушания проекта стратегии социально-экономического развития муниципального образования;
пункты 1, 2 статьи 59 Устава в части закрепления права на пенсию за выслугу лет, устанавливаемую к трудовой пенсии по старости или трудовой пенсии по инвалидности, назначенных в соответствии с Федеральным законом "О трудовых пенсиях в Российской Федерации", Законом Российской Федерации "О занятости населения в Российской Федерации";
пункт 3 статьи 63 Устава в части, не требующей официального опубликовании (обнародование) порядка учета предложений по проекту муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования, а также порядка участия граждан в его обсуждении в случае внесения изменений в форме неточного воспроизведения Конституции Российской Федерации, федеральных законов;
пункт 5 статьи 63 Устава в части вступления в силу изменений и дополнений внесенных в устав муниципального образования, в случаях приведения Устава в соответствии с федеральными законами.
В судебном заседании прокурор - старший прокурор отдела по обеспечению участия прокуроров в гражданском и арбитражных процесса прокуратуры Красноярского края Моргун О.В. поддержал требования административного иска по основаниям и доводам, изложенным в административном исковом заявлении.
Председатель Шапкинского сельского Совета депутатов Енисейского района Красноярского края, Глава Шапкинского сельсовета Енисейского района Красноярского края Загитова Л.И. не возражала против удовлетворения административного иска.
В письменных пояснениях начальник Управления Министерства юстиции Российской Федерации по Красноярскому краю Бычкова Л.И. полагала требования административного иска обоснованными. Ходатайствовала о рассмотрении дела в отсутствие представителя Управления.
Суд посчитал возможным в соответствии с частью 2 статьи 150, частью 5 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации рассмотреть дело в отсутствие представителя Управления Министерства юстиции Российской Федерации по Красноярскому краю, против чего явившиеся участники судебного процесса не возражали.
Оценив доводы участвующих в деле лиц, исследовав материалы дела, суд полагает административный иск подлежащим частичному удовлетворению по следующим основаниям.
Пунктом 1 части 1 статьи 17 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ) закреплено, что в целях решения вопросов местного значения органы местного самоуправления поселений, муниципальных районов, городских округов, городских округов с внутригородским делением и внутригородских районов обладают полномочиями по принятию устава муниципального образования и внесение в него изменений и дополнений.
Устав муниципального образования является актом высшей юридической силы в системе муниципальных правовых актов, имеет прямое действие и применяются на всей территории муниципального образования (части 1 и 2 статьи 43 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ).
В силу части 4 статьи 7 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, настоящему Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.
В соответствии с пунктом 1 части 10 статьи 35 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ принятие устава муниципального образования и внесение в него изменений и дополнений находится в исключительной компетенции представительного органа муниципального образования.
Шапкинский сельский Совет депутатов Енисейского района Красноярского края (далее - Совет) является представительным органом местного самоуправления, состоящим из 10 депутатов, избираемых на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании сроком на 5 лет (пункт 1 статья 9, пункты 1 и 2 статьи 24 Устава). К исключительной компетенции Совета относится принятие устава района и внесение в него изменений, дополнений (подпункт 1 пункта 1 статьи 30 Устава).
Статьей 47 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ предусмотрено, что соглашения, заключаемые между органами местного самоуправления, вступают в силу после их официального опубликования (обнародования) (часть 2). Порядок опубликования (обнародования) муниципальных правовых актов, соглашений, заключаемых между органами местного самоуправления, устанавливается уставом муниципального образования и должен обеспечивать возможность ознакомления с ними граждан, за исключением муниципальных правовых актов или их отдельных положений, содержащих сведения, распространение которых ограничено федеральным законом (часть 3).
Порядок вступления в силу и опубликования нормативных правовых актов органов и должностных лиц местного самоуправления, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина устанавливается пунктом 7 статьи 8 Устава, в соответствии с которым вышеуказанные акты вступают в силу после их официального опубликования (обнародования) в газете "Шапкинский вестник", которое осуществляется в десятидневный срок со дня принятия (подписания), если иное не предусмотрено самим актом.
Поскольку пунктом 7 статьи 8 Устава не предусматривается порядок опубликования (обнародования) соглашений, заключаемых между органами местного самоуправления, этот пункт Устава в данной части противоречит части 2 статьи 47 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ. Другими положениями Устава также не предусматривается порядок опубликования (обнародования) соглашений, заключаемых между органами местного самоуправления.
В силу пункта 2 части 1 статьи 44 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ уставом муниципального образования должен определяться перечень вопросов местного значения.
Подпунктом 12 пункта 1 статьи 7 Устава в качестве вопроса местного значения Шапкинского сельсовета определены организация библиотечного обслуживания населения, комплектование и обеспечение сохранности библиотечных фондов библиотек поселения.
Между тем, из положений, закрепленных в пункте 11 части 1, частях 3 и 4 статьи 14 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ, следует, что организация библиотечного обслуживания населения, комплектование и обеспечение сохранности библиотечных фондов библиотек сельсовета является вопросом местного значения соответствующего муниципального района, за исключением случаев если законами субъекта Российской Федерации и принятыми в соответствии с ними уставами муниципального района и сельского поселения решение этого вопроса не закреплено за сельским поселением.
Пунктом "з" статьи 1 Закона Красноярского края от 1 декабря 2014 года N 7-2880 "О закреплении вопросов местного значения за сельскими поселениями Красноярского края" за сельскими поселениями Красноярского края до 1 января 2016 года были закреплены вопросы организации библиотечного обслуживания населения, комплектование и обеспечение сохранности библиотечных фондов библиотек поселения.
Вступившим в силу с 1 января 2016 года Законом Красноярского края от 15 октября 2015 года N 9-3724 "О закреплении вопросов местного значения за сельскими поселениями Красноярского края" вышеуказанные вопросы за сельскими поселениями Красноярского края не закреплены.
Таким образом, в настоящее время организация библиотечного обслуживания населения, комплектование и обеспечение сохранности библиотечных фондов библиотек Шапкинского сельсовета относится к компетенции Енисейского района, в связи с чем, положения подпункта 12 пункта 1 статьи 7 Устава, включающие указанный вопрос в перечень вопросов местного значения сельсовета, противоречат пункту 11 части 1, частям 3 и 4 статьи 14 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ.
В соответствии с подпунктом 16 пункта 1 статьи 7 Устава к вопросу местного значения Шапкинского сельсовета отнесено обеспечение условий для развития на территории поселения физической культуры и массового спорта, организация проведения официальных физкультурно-оздоровительных и спортивных мероприятий поселения.
Вышеприведенные положения Устава соответствуют пункту 14 части 1 статьи 14 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ в редакции, действовавшей до 10 июля 2015 года.
11 июля 2015 года вступил в силу Федеральный закон от 29 июня 2015 года N 204-ФЗ, которым пункт 14 части 1 статьи 14 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ был дополнен отнесением к вопросам местного значения обеспечение условий для развития на территории поселения школьного спорта.
На основании части 3 статьи 14 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ к вопросам местного значения сельского поселения относятся вопросы, предусмотренные пунктом 14 части 1 данной статьи.
Таким образом, в настоящее время подпункт 16 пункта 1 статьи 7 Устава противоречит пункту 14 части 1, части 3 статьи 14 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ в части не предусматривающей отнесение к вопросам местного значения сельского поселения обеспечение условий развития школьного спорта.
В соответствии с подпунктом 20 пункта 1 статьи 7 Устава к вопросу местного значения Шапкинского сельсовета отнесено утверждение правил благоустройства территории поселения, устанавливающих в том числе требования по содержанию зданий (включая жилые дома), сооружений и земельных участков, на которых они расположены, к внешнему виду фасадов и ограждений соответствующих зданий и сооружений, перечень работ по благоустройству и периодичность их выполнения; установление порядка участия собственников зданий (помещений в них) и сооружений в благоустройстве прилегающих территорий; организация благоустройства территории поселения (включая освещение улиц, озеленение территории, установку указателей с наименованиями улиц и номерами домов, размещение и содержание малых архитектурных форм), а также использования, охраны, защиты, воспроизводства городских лесов, лесов особо охраняемых природных территорий, расположенных в границах населенных пунктов поселения.
Вышеприведенные положения Устава соответствуют пункту 19 части 1 статьи 14 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ в редакции, действовавшей до 28 декабря 2017 года.
29 декабря 2017 года вступил в силу Федеральный закон от 29 июня 2015 года N 463-ФЗ, которым пункт 19 части 1 статьи 14 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ был изложен в новой редакции, в соответствии с которой к вопросам местного значения относится утверждение правил благоустройства территории поселения, осуществление контроля за их соблюдением, организация благоустройства территории поселения в соответствии с указанными правилами, а также организация использования, охраны, защиты, воспроизводства городских лесов, лесов особо охраняемых природных территорий, расположенных в границах населенных пунктов поселения.
На основании части 3 статьи 14 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ к вопросам местного значения сельского поселения относятся вопросы, предусмотренные пунктом 19 части 1 данной статьи.
Таким образом, в настоящее время подпункт 20 пункта 1 статьи 7 Устава противоречит пункту 19 части 1, части 3 статьи 14 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ в части не предусматривающей отнесение к вопросам местного значения сельского поселения осуществление контроля за соблюдением правил благоустройства территории поселения.
Частью 1 статьи 14.1 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ определен перечень прав органов местного самоуправления городского, сельского поселения на решение вопросов, не отнесенных к вопросам местного значения поселений.
Ранее действующая редакция части 1 статьи 14.1 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ содержала пункт 12, которым органы местного самоуправления городского, сельского поселения наделялись правом на создание условий для организации проведения независимой оценки качества оказания услуг организациями в порядке и на условиях, которые установлены федеральными законами.
Аналогичные положения закреплены в подпункте 11 пункта 1 статьи 7.1 Устава применительно к органам местного самоуправления поселения.
Между тем, Федеральным законом от 5 декабря 2017 года N 392-ФЗ, вступившим в силу 6 марта 2018 года, пункт 12 части 1 статьи 14.1 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ признан утратившим силу, а соответствующие полномочия переданы органам местного самоуправления муниципального района и закреплены в пункте 13 части 1 статьи 15.1 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ.
Таким образом, в настоящее время подпункт 11 пункта 1 статьи 7.1 Устава противоречит части 1 статьи 14.1, пункту 13 части 1 статьи 15.1 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ.
Согласно части 1 статьи 23 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ муниципальные выборы проводятся в целях избрания депутатов, членов выборного органа местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании.
В соответствии со статьей 34 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольно-счетный орган муниципального образования, иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения (часть 1).
Наличие в структуре органов местного самоуправления представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, местной администрации (исполнительно-распорядительного органа муниципального образования) является обязательным, за исключением случаев, предусмотренных настоящим Федеральным законом.
Уставом муниципального образования, имеющего статус сельского поселения, внутригородского муниципального образования города федерального значения, может быть предусмотрено формирование исполнительно-распорядительного органа, возглавляемого главой муниципального образования, исполняющим полномочия председателя представительного органа муниципального образования (часть 2).
В силу статьи 35 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ представительный орган поселения состоит из депутатов, избираемых на муниципальных выборах (часть 2).
Организацию деятельности представительного органа муниципального образования в соответствии с уставом муниципального образования осуществляет глава муниципального образования, а в случае, если указанное должностное лицо исполняет полномочия главы местной администрации, - председатель представительного органа муниципального образования, избираемый этим органом из своего состава (часть 14).
Частью 2 статьи 36 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ предусмотрено, что глава муниципального образования в соответствии с законом субъекта Российской Федерации и уставом муниципального образования:
1) избирается на муниципальных выборах, либо представительным органом муниципального образования из своего состава, либо представительным органом муниципального образования из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса. В поселении, в котором полномочия представительного органа муниципального образования осуществляются сходом граждан, глава муниципального образования избирается на сходе граждан и исполняет полномочия главы местной администрации;
2) в случае избрания на муниципальных выборах либо входит в состав представительного органа муниципального образования и исполняет полномочия его председателя, либо возглавляет местную администрацию;
3) в случае избрания представительным органом муниципального образования из своего состава исполняет полномочия его председателя либо возглавляет местную администрацию. Полномочия депутата представительного органа муниципального образования, избранного главой данного муниципального образования, возглавляющим местную администрацию, прекращаются;
4) не может одновременно исполнять полномочия председателя представительного органа муниципального образования и полномочия главы местной администрации;
5) в случае избрания представительным органом муниципального образования из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса, возглавляет местную администрацию.
В соответствии со статьей 2 Закона Красноярского края от 25 февраля 2005 года N 13-3140 "Об установлении границ и наделении соответствующим статусом муниципального образования Енисейский район и находящихся в его границах иных муниципальных образований" муниципальное образование Шапкинский сельсовет Енисейского района наделено статусом сельского поселения.
На основании пункта 3 статьи 2 Закона Красноярского края от 01 декабря 2014 года N 7-2884 "О некоторых вопросах организации органов местного самоуправления в Красноярском крае" (в редакции Закона Красноярского края от 8 июня 2017 года N 3-660) глава поселения края в соответствии с уставом муниципального образования избирается представительным органом муниципального образования из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса, и возглавляет местную администрацию либо на муниципальных выборах, за исключением случаев, предусмотренных пунктами 4, 5 данной статьи
Из содержания вышеприведенных положений Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ следует, что данным Законом предусмотрено три способа избрания главы муниципального образования (избирается на муниципальных выборах либо представительным органом муниципального образования из своего состава, либо представительным органом муниципального образования из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса).
В зависимости от способа избрания главы муниципального образования, в пунктах 2 - 4 части 2 статьи 36 указанного Закона установлены следующие ограничения: в случае избрания на муниципальных выборах либо входит в состав представительного органа муниципального образования и исполняет полномочия его председателя либо возглавляет местную администрацию; в случае избрания представительным органом муниципального образования исполняет полномочия председателя; не может одновременно исполнять полномочия председателя представительного органа муниципального образования и полномочия главы местной администрации.
Пунктом 5 части 2 статьи 36 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ установлено дополнительное ограничение, в соответствии с которым в случае избрания главы муниципального образования представительным органом муниципального образования из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса, глава муниципального образования лишь возглавляет местную администрацию.
Действие положений пункта 5 части 2 статьи 36 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ распространяются, в том числе, и на органы местного самоуправления муниципального образования, имеющего статус сельского поселения.
Согласно правовым позициям, сформулированным в Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 18 мая 2011 года N 9-П, представительные органы местного самоуправления, призванные обеспечивать формирование и выражение воли населения при решении вопросов местного значения и осуществлять основную функцию муниципального правотворчества, должны получать свою легитимацию напрямую от населения путем муниципальных выборов прежде всего в наиболее приближенных к населению муниципальных образованиях, каковыми являются городские и сельские поселения.
Федеральным законом от 30 октября 2018 года N 383-ФЗ, вступившим в силу 11 ноября 2018 года, абзац первый части 3 статьи 36 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ изложен в новой редакции, в соответствии с которой установленное пунктом 4 части 2 настоящей статьи ограничение не распространяется на органы местного самоуправления муниципального образования, имеющего статус сельского поселения, внутригородского муниципального образования города федерального значения, в котором в соответствии с уставом данного муниципального образования предусмотрено формирование исполнительно-распорядительного органа, возглавляемого главой муниципального образования, исполняющим полномочия председателя представительного органа муниципального образования, за исключением случая избрания главы муниципального образования представительным органом муниципального образования из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса.
Таким образом, с 11 ноября 2018 года в Федеральном законе от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ напрямую сформулирован запрет на осуществление полномочий председателя представительного органа муниципального образования, имеющего статус сельского поселения, главой муниципального образования, избранным представительным органом муниципального образования из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса.
Подпунктом 21 пункта 1 статьи 20 Устава предусмотрено, что Глава сельсовета входит в состав Совета депутатов и исполняет полномочия Совета депутатов, организует его работу, созывает сессии Совета депутатов.
Согласно пункту 1.1 статьи 23 Устава как председатель Совета депутатов глава поселения издает приказы и распоряжения по вопросам организации деятельности Совета депутатов.
Глава сельсовета избирается Советом депутатов из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса, и возглавляет местную администрацию (пункт 4 статьи 17 Устава).
Положения подпункта 21 пункта 1 статьи 20, пункта 1.1 статьи 23 Устава противоречат вышеприведенным положениям федерального законодательства в той части, в которой допускают исполнение главой Шапкинского сельсовета, избираемым Советом депутатов из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса, полномочий председателя Совета депутатов.
Между тем, статьей 2 Федерального закона от 30 октября 2018 года N 383-ФЗ предписывается, что уставы сельских поселений подлежат приведению в соответствие с положениями Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ (в редакции Федерального закона от 30 октября 2018 года N 383-ФЗ) в срок до 1 января 2020 года.
Поскольку на момент рассмотрения дела не истек установленный федеральным законодателем срок, в течение которого оспариваемый Устав должен быть приведен в соответствие с Федеральным законом от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ в части исключения положений, допускающих возможность осуществление полномочий председателя представительного органа муниципального образования, главой муниципального образования, избранным представительным органом муниципального образования из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса, суд полагает отказать в удовлетворении требований прокурора о признании не действующими подпункта 21 пункта 1 статьи 20, пункта 1.1 статьи 23 Устава.
Согласно части 2 статьи 47 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ муниципальные нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций, учредителем которых выступает муниципальное образование, а также соглашения, заключаемые между органами местного самоуправления, вступают в силу после их официального опубликования (обнародования).
В соответствии со статьей 20 Устава Глава сельсовета представляет сельсовет в отношениями с органами местного самоуправления других муниципальных образований (пункт 1), заключает от имени сельсовета договоры и соглашения (пункт 13), издает в пределах своей компетенции правовые акты (пункт 15).
Статьей 23 Устава определено, что правовые акты Главы сельсовета, кроме указанных в пункте 3 данной статьи, вступают в силу со дня их подписания, если в самом акте не определено иное (пункт 2). Нормативные правовые акты Главы сельсовета, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу после их официального опубликования (обнародования) в порядке, установленном сельским Советом депутатов (часть 3).
Вышеприведенными положениями Устава, устанавливающими порядок вступления в силу правовых актов, принимаемых Главой сельсовета, не предусматривается необходимость опубликования нормативных правовых актов устанавливающих правовой статус организаций, учредителем которых выступает муниципальное образование, а также соглашений, заключаемых между органами местного самоуправления, а, следовательно, допускается возможность вступления в силу таких муниципальных нормативных правовых актов со дня их подписания.
В этой связи, пункты 2, 3 статьи 23 Устава противоречат части 2 статьи 47 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ в части, допускающей возможность вступления в силу нормативных правовых актов Главы сельсовета, устанавливающих правовой статус организаций, учредителем которых выступает муниципальное образование, а также соглашений, заключаемых между органами местного самоуправления, со дня их подписания.
На основании пункта 1 части 3 статьи 28 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ (в редакции Федерального закона от 28 декабря 2016 года N 494-ФЗ, вступившего в силу 9 января 2017 года) на публичные слушания должны выноситься проект устава муниципального образования, а также проект муниципального нормативного правового акта о внесении изменений и дополнений в данный устав, кроме случаев, когда в устав муниципального образования вносятся изменения в форме точного воспроизведения положений Конституции Российской Федерации, федеральных законов, конституции (устава) или законов субъекта Российской Федерации в целях приведения данного устава в соответствие с этими нормативными правовыми актами.
Подпункт 1 пункта 2 статьи 39.1 Устава определяет, что на публичные слушания должны выноситься проект Устава, а также проект решения Совета о внесении изменений и дополнений в данный устав, кроме случаев, когда изменения в устав вносятся исключительно в целях приведения закрепляемых в уставе вопросов местного значения и полномочий по их решению в соответствие с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами.
В соответствии с пунктом 4 статьи 63 Устава проект устава сельсовета, проект нормативного правового акта о внесении в устав изменений и дополнений подлежит вынесению на публичные слушания в соответствии с настоящим Уставом, кроме случаев, когда изменения в устав вносятся исключительно в целях приведения закрепляемых в уставе вопросов местного значения и полномочий по их решению в соответствие с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами.
Вышеприведенные положения подпункта 1 пункта 2 статьи 39.1, пункта 4 статьи 63 Устава соответствуют ранее действующей редакции пункта 1 части 3 статьи 28 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ (редакция Федерального закона от 18 октября 2007 года N 230-ФЗ), которая была изменена Федеральным законом от 28 декабря 2016 года N 494-ФЗ, вступившим в силу 9 января 2017 года.
Таким образом, в настоящее время положения подпункта 1 пункта 2 статьи 39.1, пункта 4 статьи 63 Устава вступили в противоречие с пунктом 1 части 3 статьи 28 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ, поскольку они позволяют не выносить на публичные слушания проект муниципального нормативного правового акта о внесении в устав сельсовета изменений и дополнений, которые, хотя и вносятся в целях приведения закреплённых в уставе вопросов местного значения и полномочий по их решению в соответствие с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами, но точно не воспроизводят положения Конституции Российской Федерации, федеральных законов, устава или законов Красноярского края.
В части 3 статьи 28 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ закреплен перечень вопросов, которые в обязательном порядке выносятся на публичные слушания.
Федеральным законом от 30 октября 2017 года N 299-ФЗ, вступившим в силу 10 ноября 2017 года, часть 3 статьи 28 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ была дополнена пунктом 2.1, в соответствии с которым на публичные слушания должен выноситься проект стратегии социально-экономического развития муниципального образования.
Пункт 2 статьи 39.1 Устава, закрепляющий перечень вопросов, которые подлежат вынесению на публичные слушания в Шапкинском сельсовете, не предусматривает проект стратегии социально-экономического развития муниципального образования.
В этой связи пункт 2 статьи 39.1 Устава противоречит пункту 2.1 части 3 статьи 28 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ в части, не предусматривающий вынесение на публичные слушания проекта стратегии социально-экономического развития муниципального образования.
Согласно части 5.1 статьи 40 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ гарантии осуществления полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления устанавливаются уставами муниципальных образований в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.
Статьей 59 Устава предусмотрено, что лица, замещавшие муниципальные должности на постоянной основе не менее шести лет и получавшие денежное вознаграждение за счет средств местного бюджета, прекратившие исполнение полномочий (в том числе досрочно), могут иметь право на пенсию за выслугу лет, устанавливаемую к трудовой пенсии по старости или трудовой пенсии по инвалидности, назначенным в соответствии с Федеральным законом 17.12.2001 N 173-ФЗ "О трудовых пенсиях в Российской Федерации", Законом Российской Федерации 19.04.1991 N 1032-1 "О занятости населения в Российской Федерации", а также к пенсии по государственному пенсионному обеспечению, назначенной в соответствии с подпунктами 2 и 4 пункта 1 статьи 4 Федерального закона от 15.12.2001 N 166-ФЗ "О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации" (пункт 1). Пенсия за выслугу лет, выплачиваемая за счет средств местного бюджета, устанавливается в таком размере, чтобы сумма трудовой пенсии (государственной пенсии) и пенсии за выслугу лет составляла 45 процентов ежемесячного денежного вознаграждения, с учетом районного коэффициента и процентной надбавки к заработной плате за стаж работы в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, в иных местностях края с особыми климатическими условиями, при наличии срока исполнения полномочий по муниципальной должности шесть лет. Размер пенсии увеличивается на четыре процента ежемесячного денежного вознаграждения за каждый последующий год исполнения полномочий по муниципальной должности, при этом сумма трудовой пенсии (государственной пенсии) и пенсии за выслугу лет не может превышать 75 процентов ежемесячного денежного вознаграждения (пункт 2).
Положениями пунктов 1 и 4 статьи Закона Красноярского края от 26 июня 2008 года N 6-1832 "О гарантиях осуществления полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Красноярском крае" (далее - Закон края от 26 июня 2008 года N 6-1832), действующих в редакции Закона Красноярского края от 29 июня 2017 года N 3-839, предусмотрено, что лица, замещавшие муниципальные должности на постоянной основе не менее шести лет и получавшие денежное вознаграждение за счет средств местного бюджета, прекратившие исполнение полномочий (в том числе досрочно), могут иметь право на пенсию за выслугу лет, устанавливаемую к страховой пенсии по старости (инвалидности), назначенной в соответствии с Федеральным законом "О страховых пенсиях", либо к пенсии, досрочно назначенной в соответствии с Законом Российской Федерации "О занятости населения в Российской Федерации".
При этом Федеральный закон от 17 декабря 2001 года N 173-ФЗ "О трудовых пенсиях в Российской Федерации" не применяется с 01 января 2015 года, за исключением норм, регулирующих исчисление размера трудовых пенсий и подлежащих применению в целях определения размеров страховых пенсий в соответствии с Федеральным законом "О страховых пенсиях" и в части ему не противоречащей (часть 3 статьи 36 Федерального закона от 28 декабря 2013 года N 400-ФЗ).
Используемая в пункте 1 статьи 59 Устава терминология и ссылка на нормативный правовой акт, не подлежащий применению, создаёт неопределённость в вопросе о содержании права на пенсию за выслугу лет для лиц, замещавших муниципальные должности на постоянной основе не менее шести лет и получавших денежное вознаграждение за счет средств местного бюджета, прекративших исполнение полномочий (в том числе досрочно).
Эта неопределённость порождает неоднозначное толкование и положений пункта 2 статьи 59 Устава, регулирующих вопросы размера пенсии, указанной в пункте 1 данной статьи. Обозначенные в пункте 2 статьи 59 Устава предельные размеры пенсии за выслугу лет определены суммой трудовой пенсии (государственной пенсии) и пенсии за выслугу лет, тогда как приведённые выше положения части 4 статьи 8 Закона края от 26 июня 2008 года N 6-1832 связывают эти размеры с иными составляющими (сумма страховой пенсии по старости (инвалидности), фиксированной выплаты к страховой пенсии, повышений фиксированной выплаты к страховой пенсии, установленных в соответствии с Федеральным законом "О страховых пенсиях", пенсии по государственному пенсионному обеспечению и пенсии за выслугу лет).
Поскольку законодательством предусмотрено право лиц, замещавших муниципальные должности на постоянной основе, на пенсию за выслугу лет, устанавливаемую к страховой пенсии по старости (инвалидности), назначенной в соответствии с Федеральным законом "О страховых пенсиях", либо к пенсии, досрочно назначенной в соответствии с Законом Российской Федерации "О занятости населения в Российской Федерации", пункты 1, 2 статьи 59 Устава вступили в противоречие с частями 1, 4 статьи 8 Закона края N 6-1832 в той части, в которой ими закрепляются права лиц, замещавших муниципальные должности на постоянной основе, на пенсию за выслугу лет, устанавливаемую к трудовой пенсии по старости или трудовой пенсии по инвалидности, назначенных в соответствии с Федеральным законом "О трудовых пенсиях в Российской Федерации".
Частью 4 статьи 44 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ (в редакции Федерального закона от 28 декабря 2016 года N 494-ФЗ, вступившего в силу 9 января 2017 года) предписывается, что проект устава муниципального образования, проект муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования подлежат официальному опубликованию (обнародованию) с одновременным опубликованием (обнародованием) установленного представительным органом муниципального образования порядка учета предложений по проекту указанного устава, проекту указанного муниципального правового акта, а также порядка участия граждан в его обсуждении. Не требуется официальное опубликование (обнародование) порядка учета предложений по проекту муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования, а также порядка участия граждан в его обсуждении в случае, когда в устав муниципального образования вносятся изменения в форме точного воспроизведения положений Конституции Российской Федерации, федеральных законов, конституции (устава) или законов субъекта Российской Федерации в целях приведения данного устава в соответствие с этими нормативными правовыми актами.
В соответствии с пунктом 3 статьи 63 Устава не требуется официальное опубликование (обнародование) порядка учета предложений по проекту муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования, а также порядка участия граждан в его обсуждении в случае, если указанные изменения и дополнения вносятся в целях приведения устава муниципального образования в соответствие с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами.
Вышеприведенные положения пункта 3 статьи 63 Устава соответствуют ранее действующей редакции части 4 статьи 44 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ (редакция Федерального закона от 27 декабря 2009 года N 365-ФЗ), которая была изменена Федеральным законом от 28 декабря 2016 года N 494-ФЗ, вступившим в силу 9 января 2017 года.
Таким образом, в настоящее время положения пункта 3 статьи 63 Устава вступили в противоречие с частью 4 статьи 44 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ, поскольку они не требуют официального опубликовании (обнародование) порядка учета предложений по проекту муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования, а также порядка участия граждан в его обсуждении в тех случаях, когда указанные изменения и дополнения хотя и вносятся в целях приведения устава муниципального образования в соответствие с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, но точно не воспроизводят положения Конституции Российской Федерации, федеральных законов, устава или законов Красноярского края.
Пунктом 5 статьи 63 Устава определено, что изменения и дополнения в Устав, изменяющие структуру органов местного самоуправления, полномочия органов местного самоуправления (за исключением полномочий, срока полномочий и порядка избрания выборных должностных лиц местного самоуправления), вступают в силу после истечения срока полномочий представительного органа муниципального образования, принявшего муниципальный правовой акт о внесении в устав указанных изменений и дополнений.
Вышеприведенные правовые нормы соответствуют редакции абзаца второго части 8 статьи 44 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ, действующей до 29 июля 2017 года.
Федеральным законом от 18 июля 2017 года N 171-ФЗ, вступившим в силу с 30 июля 2017 года, абзац второй части 8 статьи 44 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ изложен в новой редакции, в соответствии с которой изменения и дополнения, внесенные в устав муниципального образования и изменяющие структуру органов местного самоуправления, разграничение полномочий между органами местного самоуправления (за исключением случаев приведения устава муниципального образования в соответствие с федеральными законами, а также изменения полномочий, срока полномочий, порядка избрания выборных должностных лиц местного самоуправления), вступают в силу после истечения срока полномочий представительного органа муниципального образования, принявшего муниципальный правовой акт о внесении указанных изменений и дополнений в устав муниципального образования.
Устав муниципального образования, муниципальный правовой акт о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования подлежат официальному опубликованию (обнародованию) после их государственной регистрации и вступают в силу после их официального опубликования (обнародования) (абзац первый части 8 статьи 44 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ).
Таким образом, пункт 5 статьи 63 Устава вступил в противоречие с абзацем вторым части 8 статьи 44 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ в той части, в которой не допускает возможность вступления в силу изменений и дополнений в устав муниципального образования, вносимых для приведения устава в соответствие с федеральными законами, до истечения срока полномочий представительного органа муниципального образования, принявшего муниципальный правовой акт о внесении указанных изменений и дополнений в устав муниципального образования.
В силу части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение об удовлетворении заявленных требований полностью или в части, если оспариваемый нормативный правовой акт полностью или в части признается не соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и не действующим полностью или в части со дня его принятия или с иной определенной судом даты.
С учётом изложенного, суд полагает необходимым административный иск удовлетворить частично, признав положения пункта 7 статьи 5, подпункта 12 пункта 1 статьи 7, подпункта 16 пункта 1 статьи 7, подпункта 20 пункта 1 статьи 7, подпункта 11 пункта 1 статьи 7.1, пунктов 2, 3 статьи 23, подпункта 1 пункта 2 статьи 39.1, пункта 4 статьи 63, пункта 2 статьи 39.1, пунктов 1, 2 статьи 59, пункта 3 статьи 63, пункта 5 статьи 63 Устава в соответствующей части не действующими со дня вступления решения суда в законную силу.
На основании изложенного и руководствуясь статьями 175 - 180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации,
РЕШИЛ:
Административный иск первого заместителя прокурора Красноярского края о признании не действующими отдельных положений Устава Шапкинского сельсовета Енисейского района Красноярского края - удовлетворить частично.
Признать не действующими со дня вступления в законную силу настоящего решения следующие положения Устава Шапкинского сельсовета Енисейского района Красноярского края, принятого Решением Шапкинского сельского Совета депутатов Енисейского района Красноярского края от 21 ноября 2004 года N 15:
пункт 7 статьи 5 Устава в части, не предусматривающей порядок опубликования соглашений, заключаемых между органами местного самоуправления;
подпункт 12 пункта 1 статьи 7 Устава;
подпункт 16 пункта 1 статьи 7 Устава в части, не предусматривающей отнесение к вопросам местного значения сельских поселений обеспечение условий развития школьного спорта;
подпункт 20 пункта 1 статьи 7 Устава в части, не предусматривающей отнесение к вопросам местного значения контроля за соблюдением правил благоустройства территории поселения;
подпункт 11 пункта 1 статьи 7.1 Устава;
пункты 2, 3 статьи 23 Уставав части, допускающей возможность вступления в силу нормативных правовых актов Главы сельсовета, устанавливающих правовой статус организаций, учредителем которых выступает муниципальное образование, а также соглашений, заключаемых между органами местного самоуправления, со дня их подписания;
подпункт 1 пункта 2 статьи 39.1, пункт 4 статьи 63 Устава в той части, в которой они позволяют не выносить на публичные слушания проект муниципального нормативного правового акта о внесении в Устав Шапкинского сельсовета Енисейского района Красноярского края изменений и дополнений, которые, хотя и вносятся в целях приведения закреплённых в уставе вопросов местного значения и полномочий по их решению в соответствие с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами, но точно не воспроизводят положения Конституции Российской Федерации, федеральных законов, устава или законов Красноярского края;
пункт 2 статьи 39.1 Устава в части, не предусматривающей вынесение на публичные слушания проекта стратегии социально-экономического развития муниципального образования;
пункты 1, 2 статьи 59 Устава в части закрепления права на пенсию за выслугу лет, устанавливаемую к трудовой пенсии по старости или трудовой пенсии по инвалидности, назначенных в соответствии с Федеральным законом "О трудовых пенсиях в Российской Федерации", Законом Российской Федерации "О занятости населения в Российской Федерации";
пункт 3 статьи 63 Устава в той части, в которой он не требует официального опубликовании (обнародование) порядка учета предложений по проекту муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования, а также порядка участия граждан в его обсуждении в тех случаях, когда указанные изменения и дополнения хотя и вносятся в целях приведения устава муниципального образования в соответствие с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, но точно не воспроизводят положения Конституции Российской Федерации, федеральных законов, устава или законов Красноярского края;
пункт 5 статьи 63 Устава в той части, в которой он не допускает возможность вступления в силу изменений и дополнений в устав муниципального образования, вносимых для приведения устава в соответствие с федеральными законами, до истечения срока полномочий представительного органа муниципального образования, принявшего муниципальный правовой акт о внесении указанных изменений и дополнений в устав муниципального образования.
В удовлетворении требований о признании не действующими подпункта 21 пункта 1 статьи 20, пункта 1.1 статьи 23 Устава Шапкинского сельсовета Енисейского района Красноярского края, принятого Решением Шапкинского сельского Совета депутатов Енисейского района Красноярского края от 21 ноября 2004 года N 15, - отказать.
Обязать Шапкинский сельский Совет депутатов Енисейского района Красноярского края опубликовать сообщение о принятии настоящего решения в течение одного месяца со дня его вступления в законную силу в официальном печатном издании органа местного самоуправления.
Решение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации через Красноярский краевой суд путем подачи апелляционной жалобы в течение месяца со дня принятия решения в окончательной форме.
Судья Красноярского краевого суда Д.В. Андриишин
Решение в окончательной форме принято 1 февраля 2019 года


Электронный текст документа
подготовлен и сверен по:
файл-рассылка