Решение Воронежского областного суда от 24 октября 2019 года №3а-624/2019

ВОРОНЕЖСКИЙ ОБЛАСТНОЙ СУД

РЕШЕНИЕ

от 24 октября 2019 года Дело N 3а-624/2019
Воронежский областной суд в составе
председательствующего судьи Привалова А.А.,
при секретаре Юрловой Л.В.,
с участием
прокурора Кривцова В.А.,
рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Доровской М.Е., Зябловой Л.А. к департаменту жилищно-коммунального хозяйства и энергетики Воронежской области о признании недействующим в части приказа департамента жилищно-коммунального хозяйства и энергетики Воронежской области от 12.04.2018 N 78 "Об утверждении нормативов накопления твердых коммунальных отходов на территории Воронежской области для Воронежского межмуниципального экологического отходоперерабатывающего кластера",
установил:
приказом департамента жилищно-коммунального хозяйства и энергетики Воронежской области от 12.04.2018 N 78 утверждены нормативы накопления твердых коммунальных отходов на территории Воронежской области для Воронежского межмуниципального экологического отходоперерабатывающего кластера.
Приказ опубликован в информационной системе "Портал Воронежской области в сети Интернет" и официальном интернет-портале правовой информации 25.04.2018.
Административные истцы обратились в Воронежский областной суд с названным административным исковым заявлением, в котором просят признать недействующими пункты 2.2 и 2.4 таблицы "Нормативы накопления твердых коммунальных отходов на территории Воронежской области для Воронежского межмуниципального экологического отходоперерабатывающего кластера".
По мнению административных истцов, с учетом последующего уточнения основания административного иска, оспариваемый нормативный правовой акт противоречит Правилам определения нормативов накопления твердых коммунальных отходов, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 04.04.2016 N 269. При принятии приказа были установлены нормативы по категориям объектов, на которых образуются отходы, без проведения исследований по каждой категории объектов в муниципальных районах, входящих в Воронежский межмуниципальный кластер.
Заинтересованным лицом на стороне административного ответчика привлечен региональный оператор по обращению с твердыми коммунальными отходами в соответствующих муниципальных образованиях ОАО "Экотехнологии".
В судебном заседании представитель административных истцов Сергеева Е.Ю. поддержала заявленные требования.
Представитель административного ответчика Минакова О.А. полагала, что оспариваемый приказ принят в пределах полномочий, в предусмотренной законом форме, опубликован в установленном порядке. В целях определения нормативов накопления твердых коммунальных отходов был заключен государственный контракт с научно-технической ассоциацией "Академия коммунального хозяйства", результатом которого является экспертное заключение "Определение нормативов накопления твердых коммунальных отходов в муниципальных образованиях Воронежского межмуниципального кластера". Приказ департамента был принят на основании выводов экспертного заключения. Исходя из численности населения, участки для проведения замеров отходов могли быть выбраны только в городском округе город Воронеж, в других муниципальных образованиях, входящих в Воронежский межмуниципальный кластер, не имеется участков, концентрация населения на которых соответствует требованиям подпункта "а" пункта 7 Правил определения нормативов, и на которых находятся объекты общественного назначения.
Иные участвующие в деле лица извещены о месте и времени судебного заседания, не явились, об отложении рассмотрения дела не ходатайствовали.
Выслушав объяснения представителей участвующих в деле лиц, заключение прокурора Кривцова В.А., полагавшего административное исковое заявление подлежащим удовлетворению, суд приходит к следующему.
В соответствии с ч. 1 ст. 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.
Как следует из материалов дела, Зябловой Л.А. на праве собственности принадлежит здание торгового павильона, расположенное по адресу: <адрес>. Доровской М.Е. - встроенно-пристроенное нежилое помещение, расположенное по адресу: <адрес>, в котором располагается промтоварный магазин (том 1 л.д. 17, 26).
Таким образом, административные истцы являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом.
Согласно частям 2, 4 статьи 24.10 Федерального закона от 24.06.1998 N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления" в случаях, определенных Правительством Российской Федерации, объем и (или) масса твердых коммунальных отходов определяются исходя из нормативов накопления твердых коммунальных отходов. Нормативы накопления твердых коммунальных отходов утверждаются органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации либо органом местного самоуправления поселения или городского округа (в случае наделения его соответствующими полномочиями законом субъекта Российской Федерации).
Частью 2 статьи 16 Закона Воронежской области от 03.11.2015 N 147-ОЗ "Об отходах производства и потребления на территории Воронежской области и о признании утратившими силу отдельных законодательных актов (положений законодательных актов) Воронежской области в сфере обращения с отходами производства и потребления" установлено, что в случаях, определенных Правительством Российской Федерации, объем и (или) масса твердых коммунальных отходов определяются исходя из нормативов накопления твердых коммунальных отходов. Нормативы накопления твердых коммунальных отходов устанавливаются уполномоченным органом в сфере твердых коммунальных отходов.
Статьей 2 закона Воронежской области от 17.10.2012 N 111-ОЗ "О системе исполнительных органов государственной власти Воронежской области" установлено, что в систему исполнительных органов государственной власти Воронежской области входят:
1) высший исполнительный орган государственной власти Воронежской области - правительство Воронежской области;
2) иные исполнительные органы государственной власти Воронежской области: департаменты, управления, инспекции, представительство Воронежской области.
Согласно части 1 статьи 4 названного закона исполнительные органы государственной власти Воронежской области являются органами специальной компетенции, формируются правительством Воронежской области и осуществляют на всей территории Воронежской области государственное управление в отдельных (подведомственных) сферах в пределах своих полномочий.
Постановлением Правительства Воронежской области от 26.11.2014 N 1056 утверждено Положение о департаменте жилищно-коммунального хозяйства и энергетики Воронежской области (далее - департамент).
Департамент является исполнительным органом государственной власти Воронежской области, обеспечивающим на территории Воронежской области разработку и реализацию государственной политики Воронежской области в сферах жилищно-коммунального хозяйства и энергетики (пункт 1.1 Положения).
К функциям департамента отнесено установление нормативов накопления твердых коммунальных отходов (пункт 3.1.22 Положения).
Закон Воронежской области от 01.02.1995 N 11-з "О нормативных правовых актах Воронежской области" определяет понятия и виды нормативных правовых актов Воронежской области, регулирует иные вопросы, связанные с принятием и действием нормативных правовых актов Воронежской области.
В соответствии со статьей 4 данного закона приказом является нормативный правовой акт функционально-отраслевого характера по общим и специальным вопросам компетенции исполнительных органов государственной власти Воронежской области, издаваемый руководителем соответствующего исполнительного органа государственной власти Воронежской области.
Приказом департамента жилищно-коммунального хозяйства и энергетики Воронежской области от 12.04.2018 N 78 утверждены нормативы накопления твердых коммунальных отходов на территории Воронежской области для Воронежского межмуниципального экологического отходоперерабатывающего кластера (том 1 л.д. 9-12).
Статья 6 закона Воронежской области от 07.07.2006 N 86-ОЗ "О порядке обнародования, опубликования и вступления в силу нормативных правовых актов органов государственной власти Воронежской области и о порядке опубликования иной официальной информации" устанавливает, что официальным опубликованием нормативных правовых актов иных исполнительных органов государственной власти Воронежской области считается первая публикация их полного текста в периодических печатных изданиях, с которыми заключен государственный контракт, предусматривающий официальное опубликование нормативных правовых актов Воронежской области, либо в официальных периодических печатных изданиях, учрежденных органами государственной власти Воронежской области, либо первое размещение (опубликование) в информационной системе "Портал Воронежской области в сети Интернет" (www.govvrn.ru) или на "Официальном интернет-портале правовой информации" (www.pravo.gov.ru).
Данный приказ был опубликован 25.04.2018 на официальном интернет-портале правовой информации (адрес в сети Интернет http://www.pravo.gov.ru, номер публикации 3606201812525) (том 2 л.д. 27).
Исходя из анализа указанных выше норм, суд приходит к выводу, что, принимая оспариваемый нормативный правовой акт, департамент действовал в пределах своей компетенции и предоставленных ему полномочий при утверждении нормативов накопления твердых коммунальных отходов, с соблюдением требований законодательства к его форме и виду, процедуре его принятия и правилам введения в действие.
Проверяя соответствие оспариваемого приказа федеральному законодательству и иным нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, суд приходит к следующим выводам.
Постановлением Правительства Российской Федерации от 04.04.2016 N 269 утверждены Правила определения нормативов накопления твердых коммунальных отходов, включающие в себя процедуры сбора, анализа и расчета данных о массе и объеме накапливаемых отходов с учетом их сезонных изменений (далее - Правила N 269).
Согласно пункту 4 названных Правил нормативы накопления твердых коммунальных отходов могут устанавливаться дифференцированно в отношении: а) территорий субъекта Российской Федерации - муниципальных образований (групп муниципальных образований) и зон деятельности региональных операторов по обращению с твердыми коммунальными отходами; б) категорий потребителей услуги по обращению с отходами - физических и юридических лиц; в) категорий объектов, на которых образуются отходы.
Категории объектов, на которых образуются отходы, определяются уполномоченным органом. При этом определение нормативов производится отдельно по каждой категории объектов (пункты 5, 6 Правил N 269).
Пунктом 7 Правил N 269 установлено, что в целях определения нормативов проводятся замеры отходов, для чего выбираются участки поселений и городских округов, определяемые в зависимости от процентного отношения от общей численности населения поселения или городского округа.
Процедура сбора данных о массе и объеме накапливаемых отходов с учетом их сезонных изменений регулируется пунктами 8 - 12 Правил N 269.
В качестве экономического обоснования установленных оспариваемым приказом нормативов накопления твердых коммунальных отходов департамент жилищно-коммунального хозяйства и энергетики Воронежской области представил научно-технический отчет НТА "Академия коммунального хозяйства" от 2017 года, подготовленный на основании государственного контракта от 07.07.2017 N 07072017.
Из отчета следует, что расчет нормативов производился для кластера, включающего в себя города: Воронеж, Нововоронеж; муниципальные районы: Каширский, Новоусманский, Рамонский, Семилукский, Репьевский, Хохольский, Нижнедевицкий. Оценка численности населения принималась по состоянию на 01.01.2017. Исходя из необходимого охвата, было выбрано количество жилых домов разной категории благоустройства, а также объектов общественного назначения (том 1 л.д. 74-182).
Согласно разделам 4.1, 5.1, 5.2 определение объемов накопления на контейнерных площадках из жилого сектора производилось на протяжении семи дней в периоды: зимне-весеннего сезона (с 14.02.2017 по 21.02.2017 и с 20.03.2017 по 27.03.2017, летне-осеннего сезона (с 14.08.2017 по 20.08.2017 и с 18.09.2017 по 24.09.2017) по всем муниципальным образованиям, входящим в Воронежский межмуниципальный кластер.
В отношении объектов общественного назначения определение норматива производилось по разделенным на категории объектам, находящимся на территории муниципального образования город Воронеж (раздел 4.2 по зимнему и весеннему сезонам, раздел 5.5 по летнему и осеннему сезонам).
Для проведения замеров на территории г. Воронеж были выбраны 3 объекта, относящиеся к категории промтоварных магазинов:
ООО "Фортуна" по <адрес>, площадью 600 кв.м.;
Хозторг по <адрес>, площадью 280 кв.м.;
ООО "Сигма" по <адрес>, площадью 1970 кв.м.
В категории торговые павильоны выбраны 3 объекта площадью 20 кв.м., расположенные по <адрес>.
Правила N 269 устанавливают последовательность определения нормативов, заключающуюся в том, что первоначально определяются объекты, на которых образуются отходы (пункт 5), в целях определения нормативов выбираются участки для замеров исходя из численности населения (пункт 7), а затем определяются объекты каждой категории для производства замеров (пункт 8). При этом пункт 8 Правил N 269 допускает проведение замеров отходов на меньшем количестве объектов в случае их отсутствия на выбранном участке.
В отчете отсутствуют сведения, позволяющие проверить обоснованность выбора участков, на которых были произведены замеры объектов названных выше категорий, и по какой причине для этого были выбраны объекты, расположенные исключительно на территории городского округа город Воронеж без учета муниципальных районов, также включенных в межмуниципальный кластер.
Понятия поселения, муниципального района установлены ст. 2 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".
В указанном Федеральном законе используются следующие понятия:
сельское поселение - один или несколько объединенных общей территорией сельских населенных пунктов (поселков, сел, станиц, деревень, хуторов, кишлаков, аулов и других сельских населенных пунктов), в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления;
городское поселение - город или поселок, в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления.
Как видно из отчета, при проведении исследования принимались во внимание сведения о том, что в состав Воронежского межмуниципального кластера входит 2 городских округа и 99 городских и сельских поселений, указана численность населения по состоянию на 01.01.2017 по каждому муниципальному району.
Пункт 7 Правил N 269 предъявляет определенные требования к участкам поселений, на которых проводятся замеры отходов. В частности, должны быть выбраны участки с численностью населения не менее 2 процентов общей численности населения до 300 тыс. человек (подпункт "а"), к которым и могли бы быть отнесены поселения в муниципальных районах.
В нарушение пункта 7 Правил N 269 для проведения замеров отходов по объектам общественного назначения не были выбраны участки, на которых проживает не менее 2 процентов общей численности населения поселений каждого из муниципальных районов, входящих в кластер, как это было сделано для замеров в жилом секторе.
Из отчета следует, что определение норматива накопления из жилого сектора производилось по всем муниципальным образованиям, входящим в кластер (разделы 4.1, 5.1, 5.2). В частности, замеры производились на выбранных участках в п.г.т. Хохольский и г. Семилуки.
Доводы административного ответчика об отсутствии в муниципальных образованиях участков для проведения замеров по объектам общественного назначения ничем не подтверждены и противоречат содержащимся в отчете сведениям о численности населения муниципальных районов.
Предоставляя регулирующему органу право утверждать нормативы накопления твердых коммунальных отходов в отношении территорий субъекта Российской Федерации - муниципальных образований (групп муниципальных образований), Правила N 269 не устанавливают какого-либо иного, кроме установленного, порядка проведения замеров отходов, в том числе возможности проведения замеров на территории одного из муниципальных образований с отказом от замеров на участках поселений иных муниципальных районов, входящих в межмуниципальный кластер.
Согласно пункту 11 Правил N 269 замеры по объекту каждой категории осуществляются каждый сезон в течение 7 дней подряд независимо от периодичности вывоза отходов.
Понятие "сезона" определено в пункте 9 Методических рекомендаций, утвержденных приказом Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации от 28.07.2016 г. N 524/пр (далее - Методические рекомендации), которые не содержат положений обязательного характера и разработаны в целях оказания методического содействия органам исполнительно власти субъектов Российской Федерации по проведению замеров отходов, определению расчетных единиц и категорий объектов, на которых образуются отходы.
В данном пункте определены следующие сроки проведения замеров: зима - декабрь, январь; весна - апрель; лето - июнь, июль; осень - сентябрь, октябрь.
Из изложенного следует, что нормативы накопления твердых коммунальных отходов рассчитываются с учетом всех четырех сезонов года.
На выбранные объекты, на которых образуются отходы, перед проведением замеров рекомендуется составлять паспорта, примерная форма которых представлена в приложении 2 к Методическим рекомендациям (пункт 5).
Результаты замеров по каждому объекту рекомендуется заносить в специальный бланк, примерная форма которого представлена в приложении 3 к Методическим рекомендациям (пункт 10).
Полученные по результатам замеров данные о массе и объеме отходов каждого объекта каждой категории рекомендуется суммировать по дням недели и заносить в сводные сезонную и годовую ведомости накопления, примерные формы которых представлены в приложениях 4 и 5 к Методическим рекомендациям (пункт 13).
Перечисленные выше примерные формы в отчете отсутствуют, ввиду чего содержащиеся в нем сведения об объемах образующихся отходов не могут быть проверены.
Приложенные к отчету фотографии не позволяют однозначно установить проведение замеров по категориям объектов с учетом сезонов поскольку отсутствуют сведения о датах проведения замеров и адресах зафиксированных на фотографиях контейнерных площадок.
Несмотря на то, что в задании к государственному контракту сторонами была согласована обязанность исполнителя при выполнении работ руководствоваться Методическими рекомендациями, административным ответчиком при принятии оспариваемого приказа не было дано соответствующей оценки вышеобозначенным обстоятельствам.
Кроме того, суд обращает внимание на то, что согласно пунктам 12, 13 Правил N 269 полученные по результатам замеров данные о массе и объеме отходов каждого определенного объекта соответствующей категории суммируются по дням недели. Норматив определяется исходя из данных о массе и объеме отходов и выражается соответственно в количественных показателях массы и объема на одну расчетную единицу (пункты 12, 13 Правил N 269).
Для предприятий торговли в приложении N 1 к Методическим рекомендациям расчетной единицей определен 1 кв. метр общей площади.
Формулы определения среднесуточного норматива за сезон, среднесезонного суточного норматива, выраженных в количественных показателях массы или объема на одну расчетную единицу, приведены в пунктах 15-18 Правил N 269.
Одним из заложенных в формулах показателей для определения норматива является масса или объем отходов каждого объекта соответствующей категории, накопленных за период проведения замеров отходов.
В отчете содержатся сведения об объеме отходов ТКО за неделю по приведенным выше объектам в категориях "промтоварные магазины", "торговые павильоны", но отсутствует расчет среднесуточного норматива по формулам с учетом количества расчетных единиц каждого объекта, как того требуют названные выше нормы Правил N 269.
Годовой норматив, выраженный в количественных показателях массы на одну расчетную единицу в год, и годовой норматив, выраженный в количественных показателях объема на одну расчетную единицу в год, определяются по формулам, приведенным в пунктах 19, 20 Правил определения нормативов, как произведение соответственно среднесезонного суточного норматива, выраженного в количественных показателях массы на одну расчетную единицу в сутки, и среднесезонного суточного норматива, выраженного в количественных показателях объема на одну расчетную единицу в сутки, на 365.
Среднемесячный норматив исчисляется путем деления годового норматива на количество месяцев в году (пункты 21, 22 Правил N 269).
Расчет оспариваемых нормативов по приведенным в данных пунктах формулам в отчете отсутствует.
С учетом изложенного, суд приходит к выводу, что административным ответчиком не представлено доказательств, подтверждающих, что замеры отходов по объектам "промтоварные магазины", "торговые павильоны" произведены в соответствии с установленным Правилами N 269 порядком, а расчеты нормативов произведены по утвержденным данными Правилами формулам.
В соответствии с частью 2 статьи 215 КАС РФ по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение об удовлетворении заявленных требований полностью или в части, если оспариваемый нормативный правовой акт полностью или в части признается не соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и не действующим полностью или в части со дня его принятия или с иной определенной судом даты.
Учитывая, что оспариваемый приказ применяется с 25.04.2018 до настоящего времени, на его основании реализуются права граждан и организаций, данный приказ следует признать не действующим и не подлежащим применению со дня вступления в силу решения суда.
Руководствуясь статьями 175 - 180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд
решил:
признать недействующим со дня вступления решения суда в законную силу приказ департамента жилищно-коммунального хозяйства и энергетики Воронежской области от 12.04.2018 N 78 "Об утверждении нормативов накопления твердых коммунальных отходов на территории Воронежской области для Воронежского межмуниципального экологического отходоперерабатывающего кластера" в части утверждения нормативов накопления твердых коммунальных отходов для промтоварных магазинов (пункт 2.2), торговых павильонов (пункт 2.4).
Сообщение о принятии настоящего решения подлежит размещению в информационной системе "Портал Воронежской области в сети Интернет" (www.govvrn.ru) в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу.
Решение может быть обжаловано в Первый апелляционный суд общей юрисдикции через Воронежский областной суд в течение одного месяца со дня его принятия в окончательной форме.
Судья А.А. Привалов
Мотивированное решение составлено 29 октября 2019 г.


Электронный текст документа
подготовлен и сверен по:
файл-рассылка