Решение Томского областного суда от 12 февраля 2018 года №3А-61/2017, 3А-5/2018

ТОМСКИЙ ОБЛАСТНОЙ СУД

РЕШЕНИЕ

от 12 февраля 2018 года Дело N 3А-5/2018
Томский областной суд в составе:
председательствующего Простомолотова О.В.,
при секретаре Климашевской Т.Г.,
с участием:
прокуроров: Федько П.С., Селезневой Е.А.,
административного истца Зайцевой Ксении Александровны,
представителя административного истца адвоката Мочековой М.В., действующей на основании ордера N 5401 от 02.11.2017,
представителя административного ответчика Администрации Томской области Проскуриной Е.А., действующей на основании доверенности N 36 от 23.03.2017, сроком действия 1 год,
представителя заинтересованного лица Областного государственного бюджетного профессионального образовательного учреждения "Томский аграрный колледж" Чиркова П.В., действующего на основании доверенности N 12 от 12.04.2016, сроком действия 2 года,
представителя заинтересованного лица Департамента профессионального образования Томской области Сукача А.А., действующего на основании доверенности N 1 от 25.12.2017, сроком действия 1 год,
рассмотрев в открытом судебном заседании в г. Томске административное исковое заявление Зайцевой Ксении Александровны к Администрации Томской области о признании недействующими положений абзаца 6 и абзаца 7 пункта 11 Порядка обеспечения одеждой, обувью, мягким инвентарем, оборудованием и единовременным денежным пособием детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей-сирот и детей оставшихся без попечения родителей, являющихся выпускниками организаций для детей сирот и оставшихся без попечения родителей, а также организаций, осуществляющих образовательную деятельность, утвержденного постановлением Администрации Томской области N 428а от 23.11.2015 (в редакции постановления N 443а от 22.12.2017) "Об утверждении Порядка обеспечения одеждой, обувью, мягким инвентарем, оборудованием и единовременным денежным пособием детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, являющихся выпускниками организаций для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, а также организаций, осуществляющих образовательную деятельность",
УСТАНОВИЛ:
постановлением Администрации Томской области N 428а от 23.11.2015 утверждён Порядок обеспечения одеждой, обувью, мягким инвентарем, оборудованием и единовременным денежным пособием детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, являющихся выпускниками организаций для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, а также организаций, осуществляющих образовательную деятельность.
Постановлениями Администрации Томской области N 207а от 24.06.2016 и N 443а от 22.12.2017 в постановление N 428а от 23.11.2015 "Об утверждении Порядка обеспечения одеждой, обувью, мягким инвентарем, оборудованием и единовременным денежным пособием детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, являющихся выпускниками организаций для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, а также организаций, осуществляющих образовательную деятельность" внесены соответствующие изменения.
Указанные постановления опубликованы в издании "Томские новости", N 48, 04.12.2015, "Собрание законодательства Томской области", 15.12.2015, N 12/1(136) и на официальном интернет - портале "Электронная Администрация Томской области" http//www.tomsk.gov.ru.
Зайцева К.А обратилась в Томский областной суд с требованиями о признании противоречащими федеральному закону и недействующими положений абзаца 6 и абзаца 7 пункта 11 Порядка обеспечения одеждой, обувью, мягким инвентарем, оборудованием и единовременным денежным пособием детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей-сирот и детей оставшихся без попечения родителей, являющихся выпускниками организаций для детей сирот и детей оставшихся без попечения родителей, а также организаций, осуществляющих образовательную деятельность, утвержденного постановлением Администрации Томской области N 428а от 23.11.2015 (в редакции постановления N 207а от 24.06.2016) "Об утверждении Порядка обеспечения одеждой, обувью, мягким инвентарем, оборудованием и единовременным денежным пособием детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, являющихся выпускниками организаций для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, а также организаций, осуществляющих образовательную деятельность".
Свои административные исковые требования с учетом дополнений к административному исковому заявлению от 22.12.2017 мотивирует тем, что она является лицом из числа детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей. В период с 1.09.2015 по 30.06.2017 она обучалась в ОГБПОУ "Томский аграрный колледж" по специальности "Страховое дело". При поступлении в колледж она относилась к категории лиц из числа детей - сирот и детей, оставшихся без попечения родителей. В настоящее время ей исполнилось 24 года и согласно абзацу 2 части 3 ст. 6 Федерального закона N 159-ФЗ от 21.12.1996 "О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей сирот и детей оставшихся без попечения родителей" за ней сохраняется право на дополнительные гарантии по социальной поддержке. 23.11.2015 постановлением Администрации Томской области был утвержден Порядок обеспечения одеждой, обувью, мягким инвентарем, оборудованием и единовременным денежным пособием детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, являющихся выпускниками организаций для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, а также организаций, осуществляющих образовательную деятельность (далее Порядок).
24.06.2016 постановлением Администрации Томской области N 207а в указанный Порядок были внесены изменения, в частности п. 11 Порядка изложен в новой редакции, согласно которой предоставление указанных в абзаце 4 части 7 ст. 6 Федерального закона N 159-ФЗ от 21.12.1996 "О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей сирот и детей, оставшихся без попечения родителей" социальных гарантий обуславливается несколькими условиями, два из которых существенно нарушают ее права, а именно: 1. (абзац 7 пункта 11) Все указанные документы представлены выпускником в период с 1 сентября по 15 июня следующего года включительно; 2. (абзац 6 пункта 11) На день представления всех указанных документов выпускник относится к лицам, указанным в статье 6 Федерального закона от 21 декабря 1996 года N 159-ФЗ "О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей".
Согласно первому условию она при окончании учебного заведения не сможет получить на руки столь необходимую ей материальную поддержку, по крайней мере, в течение 2 календарных месяцев, несмотря на то, что Федеральным законом предусмотрено предоставление указанных социальных гарантий при выпуске из образовательного учреждения лиц, относящихся к таким социальным категориям как она.
Согласно второму условию она вообще лишается права на предоставление указанных социальных гарантий, так как 1.09.2017 ей уже будет 24 года и она, по мнению ответчика, и заинтересованного лица Департамента профессионального образования Томской области, не будет относиться к лицам из числа детей - сирот и детей оставшихся без попечения родителей, однако абзац 2 ч.3 ст. 6 Федерального закона от 21 декабря 1996 года N 159-ФЗ "О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей" сохраняет за ней право на получение ею на момент выпуска дополнительных гарантий по социальной поддержке.. Исходя из взаимосвязанных положений абзацев 6 и 7 пункта 11 Порядка если она подаст заявление после окончания обучения (к чему ее понуждает абзац 7 пункта 11), то указанными дополнительными гарантиями (бесплатным комплектом одежды, обуви, мягким инвентарем и оборудованием, единовременным денежным пособием в размере равном двукратной величине прожиточного минимума трудоспособного населения) воспользоваться она уже не сможет исходя из требований установленных оспариваемым Порядком. Указанное подтверждается ответом ОГБПОУ "Томский аграрный колледж" от 12.12.2017 об отказе в предоставлении ей указанных дополнительных социальных гарантий на основании положений п. 11 Порядка.
В связи с изложенным административный истец полагала, что оспариваемые ею положения абзацев 6 и 7 п. 11 Порядка противоречат требованиям абзаца 2 ч.3 и абзаца 4 ч.7 ст. 6 Федерального закона от 21 декабря 1996 года N 159-ФЗ "О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей", и, как следствие, лишают ее дополнительных гарантий предусмотренных Федеральным законом.
В ходе рассмотрения административного искового заявления административным ответчиком постановлением Администрации Томской области N 443а от 22.12.2017 в оспариваемый абзац 7 п. 11 Порядка были внесены изменения, с учетом которых: "Все указанные документы представлены выпускником в период с 1 сентября по 15 июня следующего года включительно, за исключением случая, когда выпускник одновременно соответствует следующим признакам: он достиг возраста 22 лет ко дню его отчисления из организации, осуществляющей образовательную деятельность; он достигнет возраста 23 лет в период после его отчисления из указанной организации и до ближайшего к данному отчислению 1 сентября"
В судебном заседании административный истец Зайцева К.А. и ее представитель адвокат Мочекова М.В. полагали, что с учетом внесенных изменений положения абзаца 7 пункта 11 Порядка также противоречат федеральному закону и просили признать недействующими абзацы 6 и 7 п.11 Порядка в действующей редакции с учетом изменений, внесенных постановлением Администрации Томской области от 22.12.2017 N 443а, приводя в обоснование заявленных требований системный анализ положений Конституции и Федерального закона от 21 декабря 1996 года N 159-ФЗ "О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей".
Представитель административного ответчика Администрации Томской области Прскурина Е.А. возражала против заявленных административных исковых требований и полагала, что оспариваемый нормативный акт принят уполномоченным органом, в надлежащей форме в пределах предоставленных полномочий и соответствует требованиям Федерального закона. По существу заявленных требований полагала, что административный истец не является субъектом правоотношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, поскольку не относиться к определённым, данным Федеральным законом категориям лиц, и, соответственно, этим актом не могут нарушаться ее права. В абзаце 4 пункта 7 статьи 6 Федерального закона от 21 декабря 1996 года N 159-ФЗ "О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей" указано, что выпускники организаций, осуществляющих образовательную деятельность, обучавшиеся по очной форме обучения по указанным в абзаце первом пункта 3 настоящей статьи образовательным программам за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации или местных бюджетов, - дети-сироты и дети, оставшиеся без попечения родителей, лица из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лица, потерявшие в период обучения обоих родителей или единственного родителя, за исключением лиц, продолжающих обучение по очной форме обучения по указанным в абзаце первом пункта 3 настоящей статьи образовательным программам за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации или местных бюджетов, обеспечиваются бесплатным комплектом одежды, обуви, мягким инвентарем, оборудованием и единовременным денежным пособием в размере и в порядке, которые утверждены законами субъектов Российской Федерации и (или) нормативными правовыми актами органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации. При этом, исходя из положений абзацев 1- 5 статьи 1 федерального закона Зайцева К.А. не относится в настоящее время ни к одной из указанных категорий граждан. Ссылка административного истца на абзац 2 пункта 3 статьи 6 указанного выше федерального закона не обоснована, поскольку данная норма предусматривает предоставление дополнительных гарантий по социальной поддержке, предоставляемых до завершения обучения. Понятия "Выпускник" и "завершение обучения" являются тождественными, а, следовательно с достижением на момент завершения обучения лицом 23 лет., оно утрачивает право на меры социальной поддержки предусмотренные Федеральным законом. Поскольку в отношении выпускников, которые не достигли возраста 23 лет, в силу того же абзаца 4 пункта 7 ст. 6 Федерального закона надлежит выяснять, продолжают ли они обучение по очной форме обучения по указанным в абзаце первом пункта 3 настоящей статьи образовательным программам за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации или местных бюджетов, а решить этот вопрос до 1 сентября невозможно, абзацем 7 пункта 11 Порядка установлены сроки обращения с заявлением о предоставлении дополнительных социальных гарантий - с 1 сентября года окончания учебного заведения.
В отношении лиц, которым 23 года исполняется в период после окончания учебного заведения и до 1 сентября, ситуация полностью урегулирована изменениями внесенными, постановлением N 43а от 22.12.2017.
Представитель заинтересованного лица Департамента профессионального образования Томской области в судебном заседании и в представленных отзывах полагал требования Зайцевой К. А. не подлежащими удовлетворению, приводя подробный анализ действующего законодательства и хронологии его развития. При этом в судебном заседании представитель пояснил, что, несмотря на то, что в настоящий момент оспариваемый Порядок не соответствует Федеральному закону от 21 декабря 1996 года N 159-ФЗ "О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей" с учетом внесенных в него изменений абзацы 6 и 7 п. 11 Порядка требованиям Федерального закона соответствуют.
Представитель заинтересованного лица ОГБПОУ "Томский аграрный колледж" в судебном заседании полагал, что по делу имеются основания полагать что нормы Федерального закона от 21 декабря 1996 года N 159-ФЗ "О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей", а именно положения абзаца 12 статьи 1 и абзаца 2 пункта 3 статьи 6, требуют разъяснения Конституционного Суда Российской Федерации по вопросу их соответствия ст. 39 Конституции Российской Федерации, поскольку сложившаяся практика не позволяет в полной мере реализовать цели и задачи Федерального закона от 21 декабря 1996 года N 159-ФЗ "О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей". Буквальное толкование абзаца 12 статьи 1 Федерального закона приводит к тому, что право на дополнительные гарантии по социальной поддержке в отношении лиц, достигших 23 лет, прекращается с момента окончания ими учебного заведения, в то время как п. 7 ст. 6 Федерального закона распространяет дополнительные гарантии в отношении всех выпускников.
Изучив материалы дела, заслушав участвующих в деле лиц, суд приходит к следующему.
В соответствии с частью 1 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.
В соответствии с пунктом 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть не соответствуют иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, суд признает нормативный правовой акт недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени.
Судом установлено, что оспариваемый административным истцом нормативный правовой акт регулирует отношения в связи с предоставлением и обеспечением органами государственной власти дополнительных гарантий по социальной защите прав детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, а также лиц, потерявших в период обучения обоих родителей или единственного родителя.
Согласно пункту "ж" Конституции Российской Федерации защита семьи, материнства, отцовства и детства, социальная защита, находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
В соответствии с частями 2 и 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым в соответствии с частями первой и второй настоящей статьи. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон.
Как предусмотрено пунктом 2 статьи 3 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" субъекты Российской Федерации вправе осуществлять собственное правовое регулирование по предметам совместного ведения до принятия федеральных законов. После принятия соответствующего федерального закона законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации подлежат приведению в соответствие с данным Федеральным законом в течение трех месяцев.
Общие принципы, содержание и меры социальной поддержки детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, а также лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, урегулированы Федеральным законом от 21 декабря 1996 года N 159-ФЗ " О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей сироти и детей оставшихся без попечения родителей".
Из положений названного Федерального закона усматривается, что законодательство Российской Федерации о дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, состоит из соответствующих статей Конституции Российской Федерации, настоящего Федерального закона, федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также конституций (уставов), законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.
В силу положений ст. 5 Федерального закона N 159-ФЗ от 21 декабря 1996 законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации могут устанавливаться лишь дополнительные виды социальной поддержки детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей сирот и детей оставшихся без попечения родителей.
В соответствии с ч.3 ст. 6 Федерального закона от 21 декабря 1996 года N 159-ФЗ "О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей" дети-сироты и дети, оставшиеся без попечения родителей, лица из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лица, потерявшие в период обучения обоих родителей или единственного родителя, обучающиеся по очной форме обучения по основным профессиональным образовательным программам за счет средств соответствующих бюджетов бюджетной системы Российской Федерации и (или) по программам профессиональной подготовки по профессиям рабочих, должностям служащих за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации или местных бюджетов, зачисляются на полное государственное обеспечение до завершения обучения по указанным образовательным программам.
В случае достижения лицами из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лицами, потерявшими в период обучения обоих родителей или единственного родителя, обучающимися по очной форме обучения по основным профессиональным образовательным программам за счет средств соответствующих бюджетов бюджетной системы Российской Федерации и (или) по программам профессиональной подготовки по профессиям рабочих, должностям служащих за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации или местных бюджетов, возраста 23 лет за ними сохраняется право на полное государственное обеспечение и дополнительные гарантии по социальной поддержке, предусмотренные в отношении указанных лиц, до завершения обучения по таким образовательным программам.
Согласно абзацу 4 ч.7 ст. 6 указанного Федерального закона выпускники организаций для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, специальных учебно-воспитательных учреждений открытого и закрытого типа, в которых они обучались и воспитывались за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации, выпускники организаций, осуществляющих образовательную деятельность, обучавшиеся по очной форме обучения по указанным в абзаце первом пункта 3 настоящей статьи образовательным программам за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации или местных бюджетов, - дети-сироты и дети, оставшиеся без попечения родителей, лица из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лица, потерявшие в период обучения обоих родителей или единственного родителя, за исключением лиц, продолжающих обучение по очной форме обучения по указанным в абзаце первом пункта 3 настоящей статьи образовательным программам за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации или местных бюджетов, обеспечиваются бесплатным комплектом одежды, обуви, мягким инвентарем, оборудованием и единовременным денежным пособием в размере и в порядке, которые утверждены законами субъектов Российской Федерации и (или) нормативными правовыми актами органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
Законом Томской области от 19.08.1999 N 28-ОЗ "О социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в Томской области" (статья 11-1) определено, что Администрация Томской области устанавливает порядок обеспечения бесплатным комплектом одежды, обуви, мягким инвентарем, оборудованием и единовременным денежным пособием выпускников организаций для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, специальных учебно-воспитательных учреждений открытого и закрытого типа, в которых они обучались и воспитывались за счет средств областного бюджета, выпускников организаций, осуществляющих образовательную деятельность, обучавшихся по очной форме обучения по указанным в абзаце первом пункта 3 статьи 6 Федерального закона N 159-ФЗ образовательным программам за счет средств областного бюджета или местных бюджетов, относящихся к детям-сиротам, детям, оставшимся без попечения родителей, лицам из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лицам, потерявшим в период обучения обоих родителей или единственного родителя, за исключением лиц, продолжающих обучение по очной форме обучения по указанным в абзаце первом пункта 3 статьи 6 Федерального закона N 159-ФЗ образовательным программам за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации или местных бюджетов.
В соответствии с Уставом Томской области (пункты 2,4 статьи 80) правовыми актами Администрации Томской области являются постановления и распоряжения, нормативные правовые акты принимаются в форме постановлений и приказов.
Законом Томской области N 9-ОЗ от 07.03.2002 "О нормативных правовых актах Томской области" установлено, что Администрация Томской области в пределах своей компетенции принимает нормативные правовые акты в форме постановлений (пункт 1 статьи 8)
В рамках предоставленных полномочий Администрацией Томской области было издано 23.11.2015 постановление N 428а "Об утверждении Порядка обеспечения одеждой, обувью, мягким инвентарем, оборудованием и единовременным денежным пособием детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, являющихся выпускниками организаций для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, а также организаций, осуществляющих образовательную деятельность", составной частью которого является Порядок обеспечения одеждой, обувью, мягким инвентарем, оборудованием и единовременным денежным пособием детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, являющихся выпускниками организаций для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, а также организаций, осуществляющих образовательную деятельность, действующий на момент вынесения решения в редакции постановлений Администрации Томской области от 24.06.2016 N 207а и от 22.12.2017 N 443а.
В соответствии со статьёй 5 Закона Томской области N 19-ОЗ "О порядке опубликования и вступления законную силу законов и иных нормативных правовых актов Томской области" нормативные правовые акты Томской области вступают в силу со дня их официального опубликования, если действующим законодательством и самими актами не установлен иной порядок вступления их в силу. Статьёй 6 указного Закона Томской области определено, что официальным опубликованием постановления Администрации Томской области считается первая публикация их полного текста в "Собрании законодательства Томской области", на "официальном интернет-портале правовой информации или на официальном интернет-портале "Электронная Администрация Томской области" (www.tomsk.gov.ru).
Суду представлены надлежащие доказательства официального опубликования постановления Администрации Томской области N 428а от 23.11.2015 и постановлений N 207а от 24.06.2016, N 443а от 22.12.2017 "О внесении изменений в постановление Администрации Томской области N 428а от 23.11.201" в соответствии с установленным порядком.
Таким образом, требования нормативных правовых актов, устанавливающих полномочия органа на принятие нормативного правового акта, форму и вид в которых орган вправе принимать нормативные правовые акты, процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта были соблюдены.
Оценивая доводы административного ответчика и заинтересованного лица об отсутствии у Зайцевой К.А права на оспаривание нормативного правового акта, суд исходит из следующего.
В соответствии с п. 1 оспариваемого нормативного правового акта настоящий Порядок определяет порядок обеспечения детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, а также лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, являющихся в том числе выпускниками организаций, осуществляющих образовательную деятельность, обучавшимися за счет средств областного бюджета или местных бюджетов по основным образовательным программам по очной форме обучения и не продолжающими обучение за счет средств областного бюджета или местных бюджетов по основным образовательным программам по очной форме обучения, - одеждой, обувью, мягким инвентарем, оборудованием и единовременным денежным пособием (под. 3 п.1).
В соответствии с подп. 17 ч.1 ст. 22 Федерального закона N 273-ФЗ от 29.12.2012 "Об образовании в Российской Федерации" образовательная деятельность - деятельность по реализации образовательных программ.
Согласно ст. 12 Федерального закона N 273-ФЗ от 29.12.2012 "Об образовании в Российской Федерации" к основным образовательным программам относятся основные профессиональные образовательные программы: образовательные программы среднего профессионального образования и образовательные программы высшего профессионального образования.
Уставом Областного государственного профессионального образовательного учреждения "Томский аграрный колледж" установлено, что колледж является профессиональной образовательной организацией, основной целью которой является осуществление образовательной деятельности по образовательным программам среднего профессионального образования и по программам профессионального обучения (л.д. 178-194 т.1).
В соответствии с приказом ОГПОУ "Томский аграрный колледж" N 55-К-СПО от 20.08.2015 Зайцева К.А. была зачислена на 1 курс обучения по очной форме обучения за счет средств областного бюджета по специальности 38.02.02 "Страховое дело (по отраслям)" (л.д. 137).
Административный истец Зайцева К.А., /__/ года рождения, на момент зачисления в организацию, осуществляющую образовательную деятельность по основным профессиональным образовательным программам за счет средств областного бюджета исходя из положений абзаца 4 статьи 1 Федерального закона N 159 ФЗ от 21 декабря 1996 года с учетом того что в 2002 и 2003 году умерли оба ее родителя являлась лицом из числа детей сирот, детей оставшихся без попечения родителей (л.д. 8-12 т.1).
Приказами от 109.2015 и 01.09.2016 директора ОГПОУ "Томский аграрный колледж" Зайцева поставлена на полное государственное обеспечение и дополнительные гарантии по социальной поддержке на период 2015-2016 и 2016-2017 учебный годы (л.д.14-21, 148-152 т.1).
Приказом директора ОГПОУ "Томский аграрный колледж" N 36-К-СПО от 26.06.2017 Зайцева К.А выпущена из состава студентов, выполнивших выпускную работу после окончания полного курса обучения из группы С-223 по специальности 38.02.02 "Страховое дело с присвоением квалификации "Специалист страхового дела" (л.д. 143 т.1).
Таким образом, Зайцева К.А., вопреки доводам административного ответчика является участником правоотношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом.
Более того, оспариваемый нормативный правовой акта применялся в отношении административного истца.
Указанное подтверждается ответом ОГПОУ "Томский аграрный колледж" на заявление Зайцевой К.А., поданное в соответствии с процедурой, предусмотренной постановлением Администрации Томской области N 428а от 23.11.2015, согласно которому ей отказано в предоставлении мер социальной поддержки в виде денежной компенсации (одежды, обуви, мягкого инвентаря и оборудования) и единовременного денежного пособия при выпуске из образовательного учреждения со ссылкой на п. 11 оспариваемого Порядка (л.д. 135, 142, т.1).
С учетом изложенного суд приходит к выводу о том, что оспариваемый нормативный правой акт затрагивает права и законные интересы административного истца, в связи с чем она вправе оспорить указанный нормативный правовой акт.
Оценивая оспариваемые положения нормативного правового акта с точки зрения их соответствия нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу суд, приходит к следующим выводам.
Согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в постановлениях от 25 апреля 1995 г. N 3-П, от 15 июля 1999 г. N 11-П, от 11 ноября 2003 г. N 16-П и от 21 января 2010 г. N 1-П, правовая норма должна отвечать общеправовому критерию формальной определенности, вытекающему из принципа равенства всех перед законом и судом, поскольку такое равенство может быть обеспечено лишь при условии ясности, недвусмысленности нормы, ее единообразного понимания и применения всеми правоприменителями; напротив, неопределенность правовой нормы ведет к ее неоднозначному пониманию и, следовательно, к возможности ее произвольного применения, а значит - к нарушению принципа равенства всех перед законом и судом.
В пункте 25 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29.11.2007 N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части" разъяснено, что если оспариваемый акт или его часть вызывает неоднозначное толкование, суд не вправе устранять эту неопределенность путем обязания в решении органа или должностного лица внести в акт изменения или дополнения, поскольку такие действия суда будут являться нарушением компетенции органа или должностного лица, принявших данный нормативный правовой акт. В этом случае оспариваемый акт в такой редакции признается недействующим полностью или в части с указанием мотивов принятого решения.
Из преамбулы Федерального закона N 159 ФЗ от 21 декабря 1996 года (далее Федеральный закон) следует, что настоящий Федеральный закон определяет общие принципы, содержание и меры социальной поддержки детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, а также лиц, потерявших в период обучения обоих родителей или единственного родителя.
Абзац 4 ст. 1 Федерального закона лица из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, - лица в возрасте от 18 до 23 лет, у которых, когда они находились в возрасте до 18 лет, умерли оба или единственный родитель, а также которые остались без попечения единственного или обоих родителей и имеют в соответствии с настоящим Федеральным законом право на дополнительные гарантии по социальной поддержке.
При этом в силу положений абзаца 2 части 3 ст. 6 Федерального закона в случае достижения лицами из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, обучающимися по очной форме обучения по основным профессиональным образовательным программам за счет средств соответствующих бюджетов бюджетной системы Российской Федерации и (или) по программам профессиональной подготовки по профессиям рабочих, должностям служащих за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации или местных бюджетов, возраста 23 лет за ними сохраняется право на полное государственное обеспечение и дополнительные гарантии по социальной поддержке, предусмотренные в отношении указанных лиц, до завершения обучения по таким образовательным программам.
Абзацем 12 статьи 1 Федерального закона установлено, что дополнительные гарантии по социальной поддержке - законодательно закрепленные дополнительные меры по социальной защите прав детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц, потерявших в период обучения обоих родителей или единственного родителя, обучающихся по очной форме обучения по основным профессиональным образовательным программам за счет средств соответствующих бюджетов бюджетной системы Российской Федерации и (или) по программам профессиональной подготовки по профессиям рабочих, должностям служащих за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации или местных бюджетов.
Абзацем 4 части 7 ст. 6 Федерального закона установлены дополнительные меры социальной поддержки указанных категорий граждан, являющихся выпускниками организаций, осуществляющих образовательную деятельность, обучавшихся по очной форме обучения по указанным в абзаце первом пункта 3 настоящей статьи образовательным программам за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации или местных бюджетов, за исключением лиц, продолжающих обучение по очной форме обучения по указанным в абзаце первом пункта 3 настоящей статьи образовательным программам за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации или местных бюджетов, в виде обеспечения бесплатным комплектом одежды, обуви, мягким инвентарем, оборудованием и единовременным денежным пособием в размере и в порядке, которые утверждены законами субъектов Российской Федерации и (или) нормативными правовыми актами органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
Таким образом, Федеральным законом органам исполнительной власти субъекта Российской Федерации предоставлено право лишь определять размер и порядок предоставления указанной меры социальной поддержки с учетом требований и понятий, закрепленных данным Федеральным законом. При этом статья 6 Федерального закона не содержит положений относительно того, кто относится к той или иной категории граждан, которым предоставляются дополнительные меры социальной поддержки (в том числе предусмотренные абзацем 4 ч.7 ст. 6 Федерального закона), как и не содержит положений, из которых можно сделать однозначный вывод о том, с какого момента предоставление дополнительных мер социальной поддержки прекращается.
Пунктом 11 оспариваемого административным истцом нормативного правового акта установлены условия обеспечения выпускников организаций, осуществляющих образовательную деятельность, обучавшихся за счет средств областного бюджета или местных бюджетов по основным образовательным программам по очной форме обучения и не продолжающих обучение за счет средств областного бюджета или местных бюджетов по основным образовательным программам по очной форме обучения, - одеждой, обувью, мягким инвентарем, оборудованием и единовременным денежным пособием.
В соответствии с данными требованиями: обеспечение выпускников, указанных в подпункте 3) пункта 1 настоящего Порядка, одеждой, обувью, мягким инвентарем и оборудованием (или выплата взамен им денежной компенсации), а также выплата им единовременного денежного пособия производятся не позднее истечения 10 рабочих дней со дня представления организации, осуществляющей образовательную деятельность, всех документов, указанных в пункте 6 настоящего Порядка, при соблюдении одновременно следующих условий:
все указанные документы представлены выпускником после отчисления его из организации, осуществляющей образовательную деятельность;
на день представления всех указанных документов выпускник относится к лицам, указанным в статье 6 Федерального закона от 21 декабря 1996 года N 159-ФЗ "О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей";
все указанные документы представлены выпускником в период с 1 сентября по 15 июня следующего года включительно, за исключением случая, когда выпускник одновременно соответствует следующим признакам: он достиг возраста 22 лет ко дню его отчисления из организации, осуществляющей образовательную деятельность; он достигнет возраста 23 лет в период после его отчисления из указанной организации и до ближайшего к данному отчислению 1 сентября.
Таким образом, оспариваемая норма предусматривает в качестве основания предоставления дополнительных мер социальной поддержки лицам из числа детей - сирот, детей, оставшихся без попечения родителей, совокупность обязательных требований, предъявляемых как к лицу, которое обращается за предоставлением указанных мер дополнительной социальной поддержки, так и к моменту его обращения с подобным заявлением.
При этом с учетом положений абзацев 6 и 7 пункта 11 Порядка данные правовые нормы допускают выборочное изменение объема прав такой социально незащищённой категории как лица из числа детей - сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в зависимости от трактовки положений ч.3, 7 ст. 6 Федерального закона правоприменителем, а также в зависимости от даты обращения лица из числа детей - сирот и детей, оставшихся без попечения родителей с соответствующим заявлением о предоставлении дополнительных мер социальной поддержки, предусмотренных ст. 6 Федерального закона N 159-ФЗ.
Анализируя содержание абзаца 7 Пункта 11 Порядка в действующей на момент вынесения решения суда редакции и пояснения представителей ответчика и представителя заинтересованного лица Департамента профессионального образования Томской области о содержании данной нормы, суд приходит к выводу о том, что в данном случае имеет место юридико-лингвистическая неопределенность правовой нормы.
Так, из пояснений указанных лиц в судебном заседании следует, что положениями абзаца 7 пункта 11 Порядка установлено, что лица (из числа детей сирот и детей, оставшихся без попечения родителей), не достигшие ко дню окончания учебного заведения 22 лет могут обратиться с заявлением о предоставлении дополнительных мер социальной поддержки, указанных в Порядке лишь в период с 1 сентября года окончания учебного заведения по 15 июня следующего года включительно, а для лиц, достигших к моменту окончания учебного заведения 22 лет, которым на момент окончания исполнилось 22 года и исполниться 23 года в период до 1 сентября (года окончания) установлено исключение из данного правила. При обращении указанных лиц после первого сентября года окончания учебного заведения им будет отказано в предоставлении дополнительных мер социальной поддержки но не основании порядка, а, потому, что на момент обращения они уже не будут отвечать требованиям Федерального закона N 159 -ФЗ.
В то же время из содержания указанной нормы (абзаца 7 пункта 11 Порядка), так, как она изложена с учетом изменений, внесенных постановлением Администрации Томской области 443а от 22.12.2017, содержание правой нормы изложенное в судебном заседании представителем ответчика не следует. Изложение абзаца 7 пункта 11, с учетом положений под. 8 п.12 Порядка, фактически не позволяет установить однозначное содержание данной правовой нормы, а фактически исходя из пояснений ответчика о толковании им положений абзаца 7 пункта 11 Порядка понуждает лиц из числа детей сирот и детей, оставшихся без попечения родителей обратиться с заявлением о предоставлении дополнительных мер социальной поддержки в период до 1 сентября года окончания.
Более того абзац 7 пункта 11 Порядка содержит различное правовое регулирование в отношении одной и той же категории граждан - лиц из числа детей сироти детей оставшихся без попечения родителей относительно момента с которого они могут обратиться с заявлением о предоставлении дополнительных мер социальной поддержки, что не соответствует требованиям ст. 19 Конституции Российской Федерации.
С учетом изложенного суд приходит к выводу о признании оспариваемых положений Порядка противоречащими действующему законодательству в связи с наличием в них выборочного изменения объема прав, а также юридико-лингвистической неопределенности.
Кроме того, суд приходит к выводу о том, что оспариваемые положения абзацев 6 и 7 пункта 11 Порядка также противоречат нормативным правовым актам имеющим большую юридическую силу, поскольку административный ответчик формулируя условия предоставления мер социальной поддержки вышел за пределы предоставленных ему Федеральным законом полномочий.
Так, объем социальных гарантий в отношении детей сирот и детей оставшихся без попечения родителей, установлен Федеральным законом N 159-ФЗ от 21.12.1996 "О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей"
Исходя из содержания ст. 5 названного федерального закона законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации могут устанавливаться лишь дополнительные виды социальной поддержки детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей.
Статьёй 6 Федерального закона установлены дополнительные гарантии права на образование, в числе которых абзацем 4 части 7 предусмотрено предоставление выпускникам, обучавшимся по очной форме обучения по указанным в абзаце первом пункта 3 настоящей статьи образовательным программам за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации или местных бюджетов, бесплатного комплекта одежды, обуви, мягкого инвентаря, оборудования и единовременного денежного пособия.
Положения статьи 6 Федерального закона связывают предоставление дополнительных мер социальной поддержки лицам из числа детей - сирот, детей, оставшихся без попечения родителей, обучавшихся по очной форме обучения за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации или местных бюджетов с их выпуском из учебного заведения.
Как было указано ранее, абзацем 4 части 7 ст. 6 субъектам Российской Федерации предоставлено права определять лишь размер единовременного пособия и порядок предоставления указанным дополнительным мер социальной поддержки.
В тоже время оспариваемыми положениями (абзацами 6 и 7) пункта 11 Порядка в их логической взаимосвязи с положениями подп. 5 п.2, п. 6, абзаца 3 пункта 8 и абзаца 4 пункта 11 фактически установлены требования к лицу, обращающемуся за предоставлением дополнительных мер социальной поддержки, что в силу Федерального закона не относиться к компетенции органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации.
Указанными положениями также установлено не предусмотренное Федеральным законом требование о необходимости соответствия лица, обращающегося за предоставлением дополнительных мер социальной поддержки, требованиям ст. 6 Федерального закона на момент обращения с соответствующим пакетом документов, в то время как указанная норма Федерального закона подобных требований не содержит, и связывает предоставление мер социальной поддержки не с моментом обращения лица (не ранее установленной даты), а с моментом выпуска из образовательного учреждения.
При этом по общему правилу оспариваемые нормы устанавливают сроки и (1 сентября года окончания учебного заведения) ранее наступления, которых лицо из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, не может претендовать на предоставление гарантированных Федеральным законом дополнительных мер социальной поддержки, что также не соответствует буквальному толкованию абзаца 10 статьи 1 и абзаца 4 ч.7 ст. 6 Федерального закона N 159-ФЗ.
Таким образом, сравнительный анализ оспариваемых положений с актами большей юридической силы приводит к выводу о том, что абзацами 6 и 7 п. 11 Порядка (с учетом изменений внесенных постановлением N 428а от 24.06.2016 и N 443а от 22.12.20017), устанавливающего условия предоставления дополнительных социальных гарантий лицам из числа детей - сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, противоречит федеральному закону, не предусматривающим таких условий, и снижает уровень правовых гарантий, закрепленных Российской Федерацией.
Доводы административного ответчика и заинтересованного лица о том, что требования абзаца 7 Пункта 11 необходимы для установления факта продолжения выпускником обучения по очной форме обучения по указанным в абзаце первом пункта 3 статьи 6 Федерального закона образовательным программам за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации или местных бюджетов, и без установления которого лицо не может претендовать на дополнительные меры социальной поддержки, противоречат содержанию оспариваемых правовых норм и не основаны на положениях Федерального закона, имеющего более высшую юридическую силу.
Так, согласно абзацу 5 ч.7 ст. 6 Федерального закона предусмотренные настоящим пунктом дополнительные гарантии по социальной поддержке не предоставляются детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей, лицам из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лицам, потерявшим в период обучения обоих родителей или единственного родителя, в случае, если указанные гарантии уже были им предоставлены за счет средств организации, где они ранее обучались и (или) воспитывались.
С учетом приведенных выше положений Федерального закона доводы ответчика о невозможности предоставления указанных мер социальной поддержки ранее 1 сентября года окончания учебного заведения суд находит несостоятельными.
Доводы представителей административного ответчика и заинтересованного лица Департамента профессионального образования Томской области о том, что Зайцева К.А на момент окончания учебного заведения и на момент обращения за предоставлением соответствующих мер социальной поддержки не относилась ни к одной из категорий лиц, предусмотренных ст. 1 Федерального закона, и право на дополнительные меры социальной поддержки она утратила с момента окончания учебного заведения, к предмету судебной проверки по настоящему делу не относятся, поскольку разрешение спора о праве Зайцевой К.А на предоставление конкретных мер социальной поддержки в компетенцию суда при рассмотрении исков об оспаривании нормативных правовых актов не входит.
Также в компетенцию суда, вопреки доводам представителя заинтересованного лица, не входит формулирование возможных вариантов изложения правовой нормы взамен правовой нормы признаваемой противоречащей федеральному закону и недействующей.
Рассматривая вопрос о дате, с которой оспариваемые положения нормативного правого акта признаются недействующими, суд исходит из того, что данная правовая норма применялась, порождая правовые последствия. Указанное обстоятельство согласно разъяснениям, содержащимся в абзаце третьем пункта 28 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 г. N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части", является основанием для признания нормативного правового акта в оспариваемой части недействующим со дня вступления решения в законную силу.
Данный вывод также согласуется с правовой позицией, содержащейся в постановлениях Конституционного Суда Российской Федерации от 16 июня 1998 г. N 19-П, от 11 апреля 2000 г. N 6-П, от 27 января 2004 г. N 1-П, согласно которой решение суда, которым нормативный акт признан противоречащим федеральному закону, не является подтверждением недействительности нормативного акта, его отмены самим судом, тем более лишения его юридической силы с момента издания, а означает лишь признание его недействующим и, следовательно, с момента вступления решения суда в силу не подлежащим применению.
С учетом требований пункта 2 части 4 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации сообщение о принятии данного решения подлежит опубликованию в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу на официальном интернет - портале Администрации Томской области (https://tomsk.gov.ru) и в официальном печатном издании "Собрание законодательства Томской области", предусматривающих официальное опубликование нормативных правовых актов.
На основании изложенного, руководствуясь статьями 175-180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд
Решил:
административное исковое заявление Зайцевой Ксении Александровны к Администрации Томской области удовлетворить.
Признать недействующими с момента вступления решения суда в законную силу абзацы 6 и 7 пункта 11 Порядка обеспечения одеждой, обувью, мягким инвентарем, оборудованием и единовременным денежным пособием детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, являющихся выпускниками организаций для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, а также организаций, осуществляющих образовательную деятельность, утвержденного постановлением Администрации Томской области N 428а от 23.11.20015 (в редакции постановления N 443а от 22.12.2017) "Об утверждении Порядка обеспечения одеждой, обувью, мягким инвентарем, оборудованием и единовременным денежным пособием детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, являющихся выпускниками организаций для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, а также организаций, осуществляющих образовательную деятельность".
Сообщение о принятии настоящего решения подлежит опубликованию в течение одного месяца со дня вступления решения в законную силу на официальном интернет - портале "Электронная администрация Томской области" (https://tomsk.gov.ru) и в официальном печатном издании "Собрание законодательства Томской области".
На решение может быть подана апелляционная жалоба, а прокурором принесено апелляционное представление в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации через Томский областной суд в течение месяца со дня его принятия в окончательной форме.
Председательствующий


Электронный текст документа
подготовлен и сверен по:
файл-рассылка