Решение Красноярского краевого суда от 26 февраля 2019 года №3а-604/2018, 3а-8/2019

КРАСНОЯРСКИЙ КРАЕВОЙ СУД

РЕШЕНИЕ

от 26 февраля 2019 года Дело N 3а-8/2019
Красноярский краевой суд в составе судьи Малякина А.В.,
при секретарях Анеховой Я.В., Гурулевой Е.М.,
с участием старшего прокурора отдела прокуратуры Красноярского края
Моргуна О.В.,
рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению общества с ограниченной ответственностью "Красноярский жилищно-коммунальный комплекс" о признании не действующим приказа Региональной энергетической комиссии Красноярского края от 15 декабря 2017 г. N 854-в "Об установлении тарифов на транспортировку сточных вод по сетям государственного предприятия Красноярского края "Центр развития коммунального комплекса"
(г. Красноярск, N)",
установил:
15 декабря 2017 г. Региональной энергетической комиссией Красноярского края (далее - РЭК Красноярского края, орган регулирования) принят приказ N 854-в "Об установлении тарифов на транспортировку сточных вод по сетям государственного предприятия Красноярского края "Центр развития коммунального комплекса" (г. Красноярск, N)" (далее также - приказ РЭК N 854-в), которым установлены тарифы на транспортировку сточных вод для потребителей государственного предприятия Красноярского края "Центр развития коммунального комплекса" (далее - ГПКК "ЦРКК", регулируемая организация) на 2018 год с календарной разбивкой по полугодиям в размере 41,62 руб./м3 и 43,24 руб./м3.
Данный приказ 20 декабря 2017 г. официально опубликован в газете "Наш Красноярский край", N 96(1) и размещен на интернет-портале правовой информации Красноярского края (www.zakon.krskstate.ru).
Общество с ограниченной ответственностью "Красноярский жилищно-коммунальный комплекс" (далее - ООО "КрасКом"), являясь гарантирующей организацией, обязанной оплачивать услуги по транспортировке сточных вод, обратилось в Красноярский краевой суд с административным исковым заявлением (дополненным в ходе рассмотрения дела) о признании приказа РЭК N 854-в не действующим со дня принятия в связи с его несоответствием нормам федерального законодательства, в том числе положениям Федерального закона от 7 декабря 2011 г. N 416-ФЗ
"О водоснабжении и водоотведении", постановления Правительства Российской Федерации от 13 мая 2013 г. N 406.
По мнению административного истца, установленные оспариваемым приказом тарифы являются экономически не обоснованными (завышенными), поскольку при формировании этих тарифов орган регулирования неправомерно отказался от применения метода индексации и учёта долгосрочных параметров регулирования тарифов, а также неверно определилпланируемые объем услуг и расходы регулируемой организации.
Министерством тарифной политики Красноярского края (в которое распоряжением Правительства Красноярского края от 3 апреля 2018 г.
N 232-р преобразована РЭК Красноярского края) и ГПКК "ЦРКК" (привлеченное к участию в деле в качестве заинтересованного лица) представлены письменные возражения на административное исковое заявление. В них указывается о том, что оспариваемый приказ принят уполномоченным органом с соблюдением установленной процедуры и не противоречит нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, а также не нарушает права административного истца.
Выслушав объяснения представителей ООО "КрасКом"
Хусаиновой О.А., Булгару М.В., поддержавших заявленные требования, представителя министерства тарифной политики Красноярского края Сутыриной Л.А., представителя ГПКК "ЦРКК" Рыбка Н.Ю., возражавших против административного иска, исследовав материалы дела, заслушав заключение прокурора Моргуна О.В., полагавшего административное исковое заявление подлежащим удовлетворению, Красноярский краевой суд пришёл к следующим выводам.
Отношения в сфере водоснабжения и водоотведения регулируются Федеральным законом от 7 декабря 2011 г. N 416-ФЗ "О водоснабжении и водоотведении" (далее - Закон о водоснабжении и водоотведении).
В соответствии с пунктами 4, 5 части 2 статьи 3 этого закона общими принципами государственной политики в сфере водоснабжения и водоотведения являются достижение и соблюдение баланса экономических интересов организаций, осуществляющих водоснабжение и (или) водоотведение, и их абонентов; установление тарифов в сфере водоснабжения и водоотведения, исходя из экономически обоснованных расходов организаций.
Согласно пункту 1 части 1 статьи 5, пункту 2 части 8 статьи 31 названного закона установление тарифов в сфере водоотведения, в том числе тарифа на транспортировку сточных вод, отнесено к полномочиям органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
В целях реализации положений Закона о водоснабжении и водоотведении Правительством Российской Федерации 13 мая 2013 г. принято постановление N 406, которым утверждены Основы ценообразования в сфере водоснабжения и водоотведения (далее - Основы ценообразования) и Правила регулирования тарифов в сфере водоснабжения и водоотведения (далее - Правила регулирования тарифов), а Федеральной службой по тарифам принят приказ от 27 декабря 2013 г. N 1746-э, которым утверждены Методические указания по расчету регулируемых тарифов в сфере водоснабжения и водоотведения (далее - Методические указания).
Правилами регулирования тарифов предусмотрено, что установление регулируемых тарифов производится путём открытия и рассмотрения дел об установлении тарифов по предложению регулируемой организации (пункты 12, 13); орган регулирования тарифов проводит экспертизу предложений об установлении тарифов в части обоснованности расходов, учтённых при расчёте тарифов, корректности определения параметров расчета тарифов и отражает её результаты в своем экспертном заключении; решения правления (коллегии) органа регулирования тарифов принимаются на основании представляемых регулируемой организацией материалов и экспертного заключения органа регулирования тарифов (пункт 25).
В Красноярском крае издание приказов об установлении тарифов в сфере водоснабжения и водоотведения на момент принятия оспариваемого нормативного правового акта было отнесено к компетенции РЭК Красноярского края, соответствующее полномочие которой закреплено в пунктах 3.15, 3.61 положения о Региональной энергетической комиссии Красноярского края, утвержденного постановлением Правительства Красноярского края от 8 декабря 2008г. N 216-п (утратило силу в связи с принятием Правительством Красноярского края постановления от 3 июля 2018 г. N 380-п "Об утверждении положения о министерстве тарифной политики Красноярского края").
Из материалов дела видно, что ГПКК "ЦРКК" является регулируемой организацией, осуществляющей деятельность на территории поселка Березовка Березовского района Красноярского края (далее - поселок Березовка) по водоснабжению и водоотведению с использованием централизованных систем водоснабжения и водоотведения, переданных ей на основании концессионного соглашения <дата> в отношении объектов водоснабжения и водоотведения муниципального образования поселок Березовка (далее - Концессионное соглашение <дата>
Постановлением администрации поселка Березовка от 11 сентября
2017 г. N 431 ООО "КрасКом" определено гарантирующей организацией для централизованной системы водоотведения на территории муниципального образования поселок Березовка.
26 октября 2017 г. ГПКК "ЦРКК" обратилось в РЭК Красноярского края с заявлением об установлении тарифов на транспортировку сточных вод на 2018 год. Для формирования тарифа регулируемой организацией представлены документы (с учётом дополнительного заявления от 28 ноября 2017 г.) с предложением установить тариф на транспортировку сточных вод на 2018 год в размере 47,39 руб./м3 (без учета налога на добавленную стоимость) с применением метода экономически обоснованных расходов.
На основании указанного обращения и с учётом подготовленного специалистами органа регулирования тарифов экспертного заключения по делу об установлении тарифов (цен) N 167-17 на 2018 год (далее - Экспертное заключение) принят оспариваемый ООО "КрасКом" приказ.
Вопрос об установлении тарифа рассмотрен на заседании правления РЭК Красноярского края 15 декабря 2017 года.
Таким образом, приказ РЭК N 854-в принят уполномоченным органом в установленной форме. Приказ опубликован и введён в действие в соответствие с Законом Красноярского края "О порядке опубликования и вступления в силу нормативных правовых актов Красноярского края". Процедура его принятия не нарушена, что не оспаривается административным истцом.
В силу части 1 статьи 32 Закона о водоснабжении и водоотведении расчет тарифов в сфере водоснабжения и водоотведения осуществляется исходя из объема поставленных товаров, оказанных услуг и величины необходимой валовой выручки, рассчитанной одним из четырех методов (методом экономически обоснованных расходов (затрат), методом индексации, методом доходности инвестированного капитала, методом сравнения аналогов).
Следовательно, при окончательном расчете тарифа на транспортировку сточных вод учитываются две величины - величина необходимой валовой выручки регулируемой организации и объем оказанных ею услуг.
Суд соглашается с доводами административного истца о том, что обе эти величины определены органом регулирования неверно.
Так, согласно части 3 статьи 32 Закона о водоснабжении и водоотведении выбор метода регулирования, с помощью которого рассчитывается величина необходимой валовой выручки, осуществляется органом регулирования тарифов на основании критериев, установленных Основами ценообразования и с учетом предложений регулируемой организации.
Частью 3.1 данной статьи определено, что в отношении организации, осуществляющей деятельность с использованием централизованных систем водоснабжения и (или) водоотведения, отдельных объектов таких систем, находящихся в государственной или муниципальной собственности, по концессионному соглашению или договору аренды таких систем и (или) объектов, орган регулирования тарифов принимает решение о выборе метода регулирования, соответствующего методу, установленному конкурсной документацией и согласованному этим органом в порядке, установленном Правительством Российской Федерации, законодательством Российской Федерации о концессионных соглашениях и настоящим Федеральным законом.
Из пункта 31 Основ ценообразования прямо следует, что общее правило о выборе органом регулирования метода регулирования тарифов не применяется в отношении регулируемых организаций, владеющих централизованными системами водоснабжения и (или) водоотведения, отдельными объектами таких систем, находящимися в государственной или муниципальной собственности, на основании концессионного соглашения или договора аренды, поскольку в отношении таких организаций метод регулирования тарифов должен соответствовать методу регулирования, предусмотренному конкурсной документацией и согласованному органом регулирования тарифов в порядке, установленном Правилами регулирования тарифов.
Кроме этого, в отношении указанных регулируемых организаций тарифы устанавливаются на долгосрочный период регулирования (долгосрочные тарифы) на основании значений долгосрочных параметров регулирования тарифов, предусмотренных конкурсной документацией, значений долгосрочных параметров регулирования тарифов, предусмотренных концессионным соглашением, и согласованных органом регулирования в порядке, установленном Правилами регулирования тарифов, значений долгосрочных параметров регулирования тарифов, указанных в конкурсном предложении концессионера (арендатора) (пункт 31.1 Основ ценообразования).
Порядок согласования органом регулирования тарифов метода регулирования тарифов и значений долгосрочных параметров регулирования тарифов, включаемых в конкурсную документацию, регламентирован положениями раздела VII Правил регулирования тарифов.
Судом установлено, что ГПКК "ЦРКК" осуществляет деятельность с использованием муниципальных централизованных систем водоснабжения и водоотведения, предоставленных по Концессионному соглашению <дата> г., действующему до 31 декабря 2026 года.
Заявление о подготовке конкурсной документации на право заключения этого концессионного соглашения было подано в РЭК Красноярского края организатором конкурса (главой поселка Березовка) 28 июня 2016 года. К заявлению прилагались обосновывающие материалы и проект концессионного соглашения.
Своим письмом от 1 июля 2016 г. N 02-1964 (далее - письмо от 1 июля 2016 г. N 02-1964) РЭК Красноярского края в соответствии с разделом VII Правил регулирования тарифов согласовала содержащиеся в указанном заявлении предложения организатора конкурса, в том числе долгосрочные параметры регулирования, не установленные в качестве критериев конкурса, и предложенный в качестве метода долгосрочного регулирования тарифов метод индексации.
Конкурсной документацией о проведении открытого конкурса на право заключения концессионного соглашения в отношении объектов водоснабжения и водоотведения муниципального образования поселок Березовка, утвержденной 29 сентября 2016 г. главой поселка Березовка (далее - Конкурсная документация) определено, что условием конкурса и существенным условием концессионного соглашения является метод регулирования тарифа, в качестве которого установлен метод индексации (подпункт 17 пункта 1.1 раздела 1).
Данное условие конкурса нашло своё отражение в Концессионном соглашении от 29 декабря 2016 г., согласно пункту 5.35 которого регулирование тарифов на реализуемые концессионером товары, оказываемые услуги осуществляется в соответствии с методом индексации установленных тарифов.
При применении метода индексации регулируемые тарифы устанавливаются на основе долгосрочных параметров регулирования тарифов, устанавливаемых на срок не менее чем 5 лет, а при первом применении такого метода регулирования тарифов - на срок не менее 3 лет (пункт 75 Основ ценообразования).
При таких обстоятельствах учитываемая при расчете тарифа на транспортировку сточных вод величина необходимой валовой выручки должна была рассчитываться органом регулирования методом индексации на основе долгосрочных параметров регулирования тарифов.
Однако в нарушение требований федерального законодательства орган регулирования определилвеличину необходимой валовой выручки методом экономически обоснованных расходов (затрат), установив тариф на один год, а не на долгосрочный период регулирования.
Изложенные министерством тарифной политики Красноярского края в письменных возражениях на административное исковое заявление доводы о том, что выбранный органом регулирования метод регулирования тарифов соответствует пункту 37 Основ ценообразования и не влияет на величину необходимой валовой выручки, нельзя признать состоятельными.
Пунктом 37 Основ ценообразования предусмотрены лишь два случая применения метода экономически обоснованных расходов (затрат): а) в отношении регулируемой организации (в отношении отдельных регулируемых видов деятельности) в течение предыдущего года не осуществлялось государственное регулирование тарифов; б) оставшийся срок действия всех договоров аренды централизованных систем водоснабжения и (или) водоотведения либо объектов таких систем на момент подачи заявления об утверждении тарифов для регулируемой организации, иных договоров, подтверждающих право временного владения и (или) пользования централизованными системами водоснабжения и (или) водоотведения либо объектами, входящими в такие системы, составляет менее 3 лет, за исключением концессионных соглашений или договоров аренды централизованных систем горячего водоснабжения, холодного водоснабжения и (или) водоотведения, отдельных объектов таких систем, находящихся в государственной или муниципальной собственности, заключенных начиная с 1 января 2014 г. в отношении указанных объектов.
Между тем, установление оспариваемых тарифов с указанными случаями не связано, поскольку ГПКК "ЦРКК" владеет муниципальными централизованными системами водоснабжения и водоотведения на основании концессионного соглашения, заключенного после 1 января 2014 года; при этом государственное регулирование тарифов в отношении регулируемой организации в предыдущем году осуществлялось (приказом РЭК Красноярского края от 2 октября 2017 г. N 241-в для потребителей ГПКК "ЦРКК" установлены тарифы на транспортировку сточных вод, действовавшие до 31 декабря 2017 г.).
В пункте 31 Основ ценообразования содержится прямое указание о том, что пункт 37 данных Основ не применяется к регулируемым организациям, владеющим централизованными системами водоснабжения и (или) водоотведения, находящимися в государственной или муниципальной собственности, на основании концессионного соглашения, поскольку принятый в отношении таких организаций метод регулирования должен соответствовать методу регулирования, предусмотренному конкурсной документацией и согласованному органом регулирования тарифов в порядке, установленном Правилами регулирования тарифов.
Более того, согласно пункту 10.1 статьи 32 Закона о водоснабжении и водоотведении до 1 января 2016 г. осуществляется поэтапный переход к государственному регулированию тарифов, в том числе тарифов на транспортировку сточных вод, на основе долгосрочных параметров регулирования тарифов (с применением метода доходности инвестированного капитала или метода индексации).
Из положений пунктов 11, 12 данной статьи вытекает, что при установлении тарифов с применением метода доходности инвестированного капитала или метода индексации орган регулирования утверждает долгосрочные параметры регулирования тарифов, которые учитываются при формировании тарифов (в том числе при их установлении впервые); а в случае, если долгосрочные параметры (долгосрочные параметры регулирования деятельности концессионера) установлены концессионным соглашением и были согласованы в установленном порядке, орган регулирования обязан учитывать их при формировании тарифов.
Таким образом, после 1 января 2016 г. тарифы на транспортировку сточных вод должны устанавливаться с применением метода доходности инвестированного капитала или метода индексации, при которых орган регулирования обязан учитывать долгосрочные параметры регулирования, утвержденные им либо согласованные им и указанные в концессионном соглашении.
К долгосрочным параметрам регулирования тарифов, определяемым на долгосрочный период регулирования при установлении тарифов с применением метода индексации, относятся: базовый уровень операционных расходов; индекс эффективности операционных расходов; нормативный уровень прибыли; показатели энергосбережения и энергетической эффективности (уровень потерь воды, удельный расход электрической энергии) (пункт 79 Основ ценообразования).
При установлении на 2018 г. тарифов на транспортировку сточных вод по сетям ГПКК "ЦРКК" орган регулирования долгосрочные параметры регулирования тарифов не утверждал.
Письмом от 1 июля 2016 г. N 02-1964 РЭК Красноярского края согласовала удельный расход электрической энергии в размере 0,40 кВт.ч/м3.
Концессионным соглашением от <дата>. (приложение 6) этот долгосрочный параметр регулирования тарифа установлен в размере 0,43 кВт.ч/м3.
В то же время, из Экспертного заключения видно, что при определении необходимой валовой выручки для расчета тарифа органом регулирования удельный расход электрической энергии принят в значении 0,61 кВт.ч/м3.
Иные долгосрочные параметры регулирования тарифов РЭК Красноярского края отдельно не согласовывались, но они установлены Конкурсной документацией и Концессионным соглашением <дата> г., в которых базовый уровень операционных расходов принят в размере 28,25 млн. руб., индекс эффективности операционных расходов - 1%, нормативный уровень прибыли - 10%.
В связи с применением при расчете тарифа метода экономически обоснованных расходов (затрат) базовый уровень операционных расходов органом регулирования не определялся; величина таких расходов согласно Экспертному заключению составила 34,78 млн. руб.; индекс эффективности операционных расходов и нормативный уровень прибыли не учитывались, в том числе и по причине установления тарифа на один год, а не на долгосрочный период регулирования.
Вышеизложенное свидетельствует о том, что величина необходимой валовой выручки регулируемой организации, принятая для расчета оспариваемого тарифа, определена органом регулирования неверно, так как при её определении использован ненадлежащий метод регулирования и не были учтены долгосрочные параметры регулирования тарифов.
Что касается объема оказанных услуг, то исходя из пункта 5 части 1, части 10 статьи 20 Закона о водоснабжении и водоотведении, объем оказанных услуг по транспортировке сточных вод определяется количеством транспортируемых организацией сточных вод, подлежащих обязательному коммерческому учету, который осуществляется приборами учета сточных вод; а при отсутствии таких приборов, их неисправности или нарушении в течение более шести месяцев сроков представления показаний приборов учета - расчетным способом.
Частью 11 указанной статьи предусмотрено, что в случае отсутствия у абонента прибора учета сточных вод объем отведенных абонентом сточных вод принимается равным объему воды, поданной этому абоненту из всех источников централизованного водоснабжения, при этом учитывается объем поверхностных сточных вод в случае, если прием таких сточных вод в систему водоотведения предусмотрен договором водоотведения.
В соответствии с пунктом 18 Основ ценообразования регулируемые организации обязаны вести раздельный учет расходов и доходов, объемов поданной воды (принятых сточных вод), в том числе по таким регулируемым видам деятельности, как прием и транспортировка сточных вод.
Расчетный объем оказанных услуг в целях формирования тарифа на транспортировку сточных вод определяется Методическими указаниями исходя из фактического отпуска воды (приема сточных вод) за последний отчетный год и динамики отпуска воды (приема сточных вод) за последние 3 года (пункт 29 Основ ценообразования).
Согласно Методическим указаниям в случае, если канализационные выпуски абонента не оборудованы приборами учета сточных вод, объем принятых сточных вод в целях расчета тарифов определяется в соответствии с Правилами организации коммерческого учета воды, сточных вод, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 4 сентября 2013 г. N 776, и в соответствии с объемами, определенными в договорах водоотведения, единых договорах водоснабжения и водоотведения (пункт 9); при этом расчетный объем сточных вод, отводимых в централизованную систему водоотведения, определяется отдельно для поверхностных сточных вод и других категорий сточных вод (хозяйственно-бытовых, производственных или промышленных сточных вод) (пункт 10).
На основании пункта 6 Методических указаний объем отпуска воды, определяемый в целях установления тарифов для регулируемых организаций, ранее не осуществлявших регулируемые виды деятельности в сфере водоснабжения, определяется исходя из фактических объемов и динамики отпуска воды организации, ранее осуществлявшей такую деятельность в централизованной системе холодного водоснабжения и (или) горячего водоснабжения, и заключенных организацией договоров водоснабжения, единых договоров водоснабжения и водоотведения.
Из Экспертного заключения усматривается, что при расчета тарифа объем транспортируемых сточных вод принят органом регулирования в заявленном регулируемой организацией размере - 982,10 тыс. м3, определенном исключительно на основании реестра договоров с населением, бюджетными и прочими потребителями ООО "КрасКом" (реестр абонентов ООО "КрасКом").
Вместе с тем, указанный реестр абонентов ООО "КрасКом" составлен представителями самой регулируемой организации. Приведенные в этом реестре сведения о планируемых объемах водоотведения ничем не подтверждены и гарантирующей организацией не согласованы. Расчет таких объемов в соответствии с Методическими указаниями не произведен.
Сведения о фактических объемах транспортируемых ГПКК "ЦРКК" сточных вод за 2017 год, а также сведения о фактических объемах и динамике поступления сточных вод за предшествующие периоды регулирования организациями, ранее осуществлявшими данный вид деятельности, при установлении тарифа не учитывались.
При этом согласованные органом регулирования в письме от 1 июля 2016 г. N 02-1964 и определенные Конкурсной документаций планируемые объемы услуг по водоотведению в поселке Березовка на период с 2015 г. по 2026 г. составили 1 734,86 тыс. м3 в каждом году.
Письмом от 9 ноября 2017 г. ООО "КрасКом" уведомило ГПКК "ЦРКК" о планируемых объемах транспортировки сточных вод на 2018 г. в размере 1 012 531,47 м3, но и эти сведения не были учтены при формировании тарифа.
Таким образом, установленный приказом РЭК N 854-в тариф на транспортировку сточных вод нельзя признать экономически обоснованным. Он установлен органом регулирования с нарушением требований Закона о водоснабжении и водоотведении, Основ ценообразования, Правил регулирования тарифов, Методических рекомендаций.
Оспариваемый нормативный правовой акт нарушает экономический интересы ООО "КрасКом", которое на основании части 3 статьи 17 Закона о водоснабжении и водоотведении обязано оплачивать услуги по транспортировке сточных вод по тарифам на транспортировку сточных вод.
В силу пункта 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации нормативный правовой акт, не соответствующий полностью или в части иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, признаётся судом недействующим полностью или в части со дня его принятия либо иной определенной судом даты.
Учитывая изложенное, Красноярский краевой суд считает необходимым признать приказ РЭК N 854-в не действующим со дня его принятия.
Определяя момент, с которого оспариваемый приказ признается недействующим, суд принимает во внимание, что он вошел в противоречие с федеральным законодательством со дня принятия, в настоящее время он утратил силу, а в период действия на основании этого приказа были реализованы права административного истца и регулируемой организации, то есть лиц, участвующих в деле.
Руководствуясь статьями 175 - 180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Красноярский краевой суд
решил:
признать приказ Региональной энергетической комиссии Красноярского края от 15 декабря 2017 г. N 854-в "Об установлении тарифов на транспортировку сточных вод по сетям государственного предприятия Красноярского края "Центр развития коммунального комплекса"
(г. Красноярск, N)" не действующим со дня принятия.
Сообщение о принятии настоящего решения суда в течение одного месяца со дня его вступления в законную силу подлежит опубликованию в газете "Наш Красноярский край".
Решение суда может быть обжаловано через Красноярский краевой суд в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в течение месяца со дня принятия решения в окончательной форме.
Судья Красноярского краевого суда А.В. Малякин.


Электронный текст документа
подготовлен и сверен по:
файл-рассылка