Решение Пермского краевого суда от 12 февраля 2019 года №3а-566/2018, 3а-83/2019

ПЕРМСКИЙ КРАЕВОЙ СУД

РЕШЕНИЕ

от 12 февраля 2019 года Дело N 3а-83/2019
Пермский краевой суд в составе
председательствующего судьи Ефремовой О.Н.,
при секретаре Силенок О.В.,
с участием прокурора прокуратуры Пермского края Вохмяниной Ю.М.
законного представителя МУП "Полигон ТБО" Оборина А.Д., представителя административного ответчика Белых О.А., действующей на основании доверенности, представителя Министерства по тарифам Пермского края Истоминой Н.И., действующей на основании доверенности, представителя заинтересованного лица Управления Росприроднадзора по Пермскому краю Потемкиной Ю.Н., действующей на основании доверенности,
рассмотрев в открытом судебном заседании в городе Перми дело по административному исковому заявлению МУП "Полигон ТБО" о признании недействующим в части постановления Региональной службы по тарифам Пермского края от 28 ноября 2018 года N 31-о "О предельных тарифах на захоронение твердых коммунальных отходов Муниципального унитарного предприятия "Полигон твердых бытовых отходов" (Чусовской район),
УСТАНОВИЛ:
постановлением Региональной службы по тарифам Пермского края от 28.11.2018 N 31-о для Муниципального унитарного предприятия "Полигон твердых бытовых отходов" (далее - МУП "Полигон ТБО", Предприятие) (Чусовской район) утверждены долгосрочные параметры регулирования, устанавливаемые на долгосрочный период регулирования для формирования тарифов с использованием метода индексации установленных тарифов в сфере захоронения отходов согласно приложению 1; утверждена производственная программа в сфере обращения с твердыми коммунальными отходами на 2019-2021 годы согласно приложению 2 и установлены предельные тарифы на период с 01.01.2019 по 31.12.2021 согласно приложению 3.
МУП "Полигон ТБО" обратилось в Пермский краевой суд с административным исковым заявлением о признании не действующим пункта 3 указанного выше нормативного правового акта, которым установлены предельные тарифы, в части внесения в тариф платы за негативное воздействие на окружающую среду при размещении твердых коммунальных отходов.
В обоснование заявленных требований Предприятие указало, что в силу подпункта "г" статьи 3 Федерального закона от 28.12.2016 N 486-ФЗ с момента выбора в субъекте Российской Федерации регионального оператора по обращению с твердыми коммунальными отходами, заключения соглашения между органом исполнительной власти субъекта и региональным оператором и утверждения единого тарифа на услугу по обращению с твердыми коммунальными отходами плательщиком платы за негативное воздействие на окружающую среду при размещении твердых коммунальных отходов является региональный оператор. В соответствии с пунктом 4 статьи 24.7 Федерального закона от 24.06.1998 N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления" все собственники твердых коммунальных отходов обязаны заключить с региональным оператором договор на оказание услуг по обращению с твердыми коммунальными отходами. На основании заключенных договоров на размещение твердых коммунальных отходов с населением, юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями напрямую, региональный оператор является прямым сборщиком денежных средств от выше перечисленных категорий лиц, следовательно, и плательщиком платы за негативное воздействие на окружающую среду за размещаемые от данных лиц отходы. Ввиду того, что региональный оператор по Пермскому краю не имеет своих объектов размещения отходов (полигонов), он вынужден заключать договоры на оказание услуг по размещению твердых коммунальных отходов с действующими полигонами, в частности заключен договор с МУП "Полигон ТБО". Через них региональный оператор предоставляет свою услугу по размещению твердых коммунальных отходов и компенсирует затраты за данную услугу по установленному тарифу. При этом МУП "Полигон ТБО" не имеет соглашения с органами исполнительной власти Пермского края, следовательно, обязанность по внесению платы за коммунальные услуги по обращению с твердыми коммунальными отходами у него отсутствует, поэтому плата за негативное воздействие на окружающую среду не может быть включена в его тариф.
Кроме того, административный истец указывает и на неверное исчисление регулирующим органом платы за негативное воздействие на окружающую среду ввиду неверного распределения расчетного объема и (или) массы размещения твердых коммунальных отходов по классам опасности.
В судебном заседании представители административного истца на удовлетворении заявленных требований настаивали по основаниям, изложенным в административном исковом заявлении и дополнениях к административному исковому заявлению.
Региональная служба по тарифам Пермского края переименована в Министерство тарифного регулирования и энергетики Пермского края (далее - Министерство по тарифам Пермского края) на основании Указа губернатора Пермского края от 17.10.2018 N 99.
Представитель административного ответчика с требованиями истца не согласился по основаниям, изложенным в письменном отзыве.
Представитель привлеченного к участию в деле в качестве заинтересованного лица Управления Росприроднадзора по Пермскому краю в ходе судебного заседания позиции по заявленным административным истцом требованиям не имел.
Суд, заслушав участвующих в деле лиц, исследовав письменные материалы дела и материалы тарифного дела в 3 томах и дополнительные документы тарифного дела, заслушав заключение прокурора, полагавшего, что требования административного истца подлежат удовлетворению, приходит к следующему выводу.
Захоронение твердых коммунальных отходов относится к регулируемым видам деятельности в области обращения с твердыми коммунальными отходами, для которой устанавливаются предельные тарифы (пункты 1 и 4 Федерального закона от 24.07.1998 N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления".
Государственное регулирование тарифов в сфере обращения с коммунальными отходами осуществляется в соответствии с Федеральным законом от 24.06.1998 N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления" (далее - Федеральный закон N 89-ФЗ), Основами ценообразования в области обращения с твердыми коммунальными отходами (далее - Основы ценообразования) и Правилами регулирования тарифов в сфере обращения с твердыми коммунальными отходами (далее - Правила регулирования тарифов), которые утверждены Постановлением Правительства Российской Федерации от 30.05.2016 N 484.
Предельные тарифы и производственные программы в области обращения с твердыми коммунальными отходами устанавливают органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области обращения с отходами (статья 5 Федерального закона N 89-ФЗ).
Как установлено судом и не оспаривается лицами, участвующими в деле, оспариваемый нормативный правовой акт издан уполномоченным органом в установленной форме при наличии необходимого кворума коллегиального органа (пункты 1.1, 2.5, 3.8.16.1, 3.8.17, 5.2.12 и 5.5 Положения о Региональной службе по тарифам Пермского края, утвержденного постановлением Правительства Пермского края от 05.08.2013 N 1057-п) и официально опубликован 10.12.2018 в "Бюллетене законов Пермского края, правовых актов губернатора Пермского края, Правительства Пермского края, исполнительных органов государственной власти Пермского края", N 48, а также размещен на официальном интернет-портале правовой информации Пермского края: http://www.pravo.gov.ru, 03.12.2018.
МУП "Полигон ТБО" осуществляет деятельность по размещению (в части захоронения) твердых коммунальных отходов IV и V класса опасности на полигоне, расположенном по адресу: ****, на основании договора ** об оказании региональному оператору ПКГУП "Теплоэнерго" услуг по обращению с отходами от 27.12.2018.
Являясь оператором по обращению с твердыми коммунальными отходами, 29.08.2018 МУП "Полигон ТБО" обратилось в регулирующий орган с заявлением об утверждении тарифов в сфере обращения с твердыми коммунальными отходами (далее также ТКО), представив в перечне материалов по формированию тарифа расчет тарифа методом экономически обоснованных расходов, оформленный в соответствии с приложением 4 к Методическим указаниям по расчету регулируемых тарифов в области обращения с ТКО, утвержденным приказом ФАС России от 21.11.2016 N 1638/16 (далее Методические указания).
В строке 9 указанного расчета Предприятие указало размер расходов на плату за негативное воздействие на окружающую среду на базовый период (2018 год) 207,8 тыс. рублей, на период регулирования 89,5 тыс.рублей.
Приказом регулирующего органа от 13.09.2018 N 167-од открыто дело об установлении тарифов в сфере обращения с ТКО.
Регулирующий орган пунктом 3 постановления от 28.11.2018 N 31-о установил Предприятию предельные тарифы на захоронение ТКО на период с 01.01.2019 по 31.12.2021 методом индексации на долгосрочный период.
Согласно экспертному заключению тарифный орган включил в расчет тарифов экономически обоснованные расходы на плату за негативное воздействие на окружающую среду (далее также НВОС) при размещении ТКО (строка 19 раздела X экспертного заключения) за 2019 год в размере 4835 тыс. рублей, за 2020 год - 6868, 1 тыс. рублей, за 2021 год - 9000, 3 тыс. рублей. Как указано в экспертном заключении плата учтена РСТ Пермского края в соответствии со ставками платы, утвержденными постановлением N 758 от 29.06.2018.
Суд не может согласиться с указанием административного истца на то, что оспариваемый нормативный правой акт регулирующего органа принят с нарушением статьи 16.1 Федерального закона от 10.01.2002 N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" и пункта 5 статьи 23 Федерального закона N 89-ФЗ, со ссылкой на то, что с момента выбора в субъекте Российской Федерации регионального оператора по обращению с твердыми коммунальными отходами, заключения соглашения между данным оператором и органом исполнительной власти субъекта, плата за НВОС при размещении твердых коммунальных отходов взимается с регионального оператора.
Согласно абз. 2 пункта 1 статьи 16.1 Федерального закона от 10.01.2002 N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" (далее - Федеральный закон N 7-ФЗ) плательщиками платы за негативное воздействие на окружающую среду при размещении твердых коммунальных отходов являются региональные операторы по обращению с твердыми коммунальными отходами, операторы по обращению с твердыми коммунальными отходами, осуществляющие деятельность по их размещению.
Указанные положения закреплены также в статье 1, частях 1,5 и 9 статьи 23 Федерального закона N 89-ФЗ, которыми установлено, что плата за негативное воздействие на окружающую среду при размещении твердых коммунальных отходов вносится операторами по обращению с твердыми коммунальными отходами, региональными операторами, то есть лицами, осуществляющими, в том числе, деятельность по захоронению твердых коммунальных отходов. Расходы на плату за негативное воздействие на окружающую среду при размещении твердых коммунальных отходов учитываются в расчетах тарифов для оператора по обращению с твердыми коммунальными отходами, регионального оператора в порядке, установленном Основами ценообразования.
Таким образом, федеральным законодательством внесение платы за НВОС обусловлено самим фактом осуществления деятельности по размещению ТКО (в части захоронения отходов).
Кроме того, как указано в письме Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации от 11.12.2018 N 12-47/3131393, региональный оператор осуществляет плату при размещении ТКО в случае, если он самостоятельно эксплуатирует объект размещения отходов и принимает ТКО для захоронения. При наличии у регионального оператора договоров с операторами по обращению с ТКО на оказание услуг по захоронению ТКО, плата при размещении ТКО взимается с операторов, осуществляющих захоронение ТКО.
Следует учитывать и положения разделов IV и VI Методических указаний (пункты 83, 85, 32), из которых следует, что при формировании единого тарифа на услугу регионального оператора по обращению с твердыми коммунальными отходами, который в соответствии с территориальной схемой самостоятельно осуществляет, в том числе, захоронение твердых коммунальных отходов, неподконтрольные расходы регионального оператора включают в себя и расходы на плату за негативное воздействие на окружающую среду при размещении твердых коммунальных отходов. В противном случае, при формировании необходимой валовой выручки для расчета тарифов методом индексации лицу, осуществляющему захоронение ТКО, в составе его неподконтрольных расходов будет учтена плата за НВОС. В последующем тариф оператора по обращению с твердыми коммунальными отходами, установленный органом регулирования тарифов на соответствующий год, будет учтен в составе единого тарифа регионального оператора по формуле, приведенной в абз. 1 пункта 85 Методических указаний.
Поскольку с между МУП "Полигон ТБО" и региональным оператором МКГУП "Теплоэнерго" заключен договор от 27.12.2018 N 4 об оказании услуг по обращению с отходами, согласно которому МУП "Полигон ТБО" обязалось осуществлять сбор и размещение (в части захоронения) ТКО на объекте размещения отходов, находящимся в пользовании оператора, то именно МУП "Полигон ТБО" в данном случае является плательщиком платы за НВОС.
Из представленного в дело расчета по установлению предельного единого тарифа регионального оператора ПКГУП "Теплоэнерго" на услуги по обращению с ТКО на 2019 год видно, что при расчете НВВ регионального оператора расходы платы за НВОС в составе экономически обоснованных расходов не учтены.
Ссылка административного истца на соглашение от 02.11.2018 между органом исполнительной власти Пермского края и региональным оператором, на Федеральный закон от 28.12.2016 N 486 "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации", не свидетельствует о несоответствии оспариваемого нормативного правового акта иным нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу. Соглашение от 02.11.2018 не является нормативным правовым актом, на соответствие которому может быть проверено постановление тарифного органа от 28.11.2018 N 31-о. Федеральный закон от 28.12.2016 N 486 порядок платы за НВОС лицами, осуществляющими захоронение ТКО, не регулирует.
Вместе с тем, суд находит требования истца обоснованными и подлежащими удовлетворению в силу следующего.
РСТ Пермского края учла плату на НВОС за 2019 год в размере 4835 тыс. рублей, за 2020 год - 6868, 1 тыс. рублей, за 2021 год - 9000, 3 тыс. рублей при наличии в материалах тарифного дела расчета расходов на осуществление регулируемого вида деятельности и необходимой валовой выручки от регулируемой деятельности с приложением экономического обоснования исходных данных и предлагаемых значений долгосрочных параметров регулирования, рассчитанных в соответствии с приложением 4 Методических указаний (подпункт "е" пункта 8 Методических указаний), в ином размере.
Так, МУП "Полигон ТБО" в составе расходов указано на несение Предприятием расходов на плату за НВОС в течение базового периода на сумму 207, 8 тыс. рублей, на период регулирования на сумму 89,5 тыс. рублей, в подтверждение экономического обоснования приложены: форма 2-ТП (отходы) за 2017 год, декларация о плате за НВОС за 2017 год (стр. 39-46, 51-54 в составе дополнительных документов тарифного дела).
При этом предварительного расчета платы за негативное воздействие на окружающую среду на 2019 год на сумму 4835 тыс. рублей и документального подтверждения экономической обоснованности данного размера платы в материалы тарифного дела МУП "Полигон ТБО" не представлял.
Таким образом, орган регулирования в нарушение требований пункта 16 Основ ценообразования, пунктов 7, 8, 22 Правил регулирования не обоснованно включил в состав необходимой валовой выручки расходы на плату за негативное воздействие на окружающую среду при отсутствии в материалах тарифного дела как при подаче заявления Предприятием об установлении тарифов, так и в ходе рассмотрения дела об установлении тарифов обоснования указанной в экспертном заключении регулирующего органа величины упомянутых затрат.
Учет данного показателя наряду с другими планируемыми расходами обусловлен заявительным характером подачи предложения об установлении тарифов, что следует из совокупного анализа действующего законодательства в сфере тарифного регулирования, в том числе Правил регулирования тарифов.
Исходя из взаимосвязанного толкования положений пункта 7 Правил регулирования, согласно которому предложение об установлении тарифов состоит из заявления регулируемой организации об установлении тарифов, в том числе по отдельным регулируемым видам деятельности, и необходимых обосновывающих материалов, и подпункта "е" пункта 8 Правил регулирования, согласно которому к заявлению об установлении тарифов прилагаются обосновывающие материалы в виде расчета расходов на осуществление регулируемых видов деятельности и необходимой валовой выручки от регулируемой деятельности с приложением экономического обоснования исходных данных (с указанием применяемых индексов, норм и нормативов расчета, а также метода регулирования тарифов) и предлагаемых значений долгосрочных параметров регулирования, рассчитанных в соответствии с методическими указаниями, к заявлению о включении в необходимую валовую выручку расходов на плату за негативное воздействие на окружающую среду должен быть приложен расчет размера указанных затрат.
В случае непредставления регулируемой организацией в полном объеме предусмотренных пунктом 8 настоящих Правил регулирования обосновывающих материалов, орган регулирования в соответствии с пунктом 13 Правил регулирования должен был в течение 10 рабочих дней со дня подачи регулируемой организацией заявления об установлении тарифов направить заказным почтовым отправлением уведомление о необходимости представления таких материалов в полном объеме. Вместе с тем, в ходе рассмотрения дела Министерством по тарифам Пермского края такое уведомление и доказательства направления его заказным письмом в адрес МУП "Полигон ТБО" не представлены, изложенное свидетельствует о нарушении порядка в области установления цен на захоронение твердых бытовых отходов.
Нарушение пункта 13 Правил регулирования повлекло нарушение прав административного истца, поскольку он был лишен права на учет экономически обоснованных расходов при установлении предельных тарифов в области обращения с ТКО.
Указание административного ответчика о том, что при подписании листа согласования 29.08.2018 регулятором было предложено МУП "Полигон ТБО" представить дополнительные документы, чем Предприятие воспользовалось и представило 07.09.2018 документы согласно перечню, судом отклоняется, так как подписание листа согласования не свидетельствует о выполнении органом регулирования требований пункта 13 Правил регулирования.
В результате после получения МУП "Полигон ТБО" приглашения от 26.11.2018 на заседание правления РСТ Пермского края на 28.11.2018 Предприятие было лишено возможности представить свои расчеты и обосновывающие материалы в предусмотренный законом срок. 04.12.2018 Предприятием в адрес тарифного органа был представлен расчет, однако данный расчет не мог быть принят регулирующим органом в качестве обосновывающего расчета размера платы за НВОС.
Изучив расчет, полученного размера платы за негативное воздействие на окружающую среду при размещении твердых коммунальных отходов, представленный в материалы дела Министерством по тарифам Пермского края, суд установил, что орган регулирования неправильно распределил принимаемые административным истцом отходы по классам опасности в результате неверного применения Федерального классификационного каталога отходов, утвержденного приказом Росприроднадзора от 22.05.2017 N 242, что повлекло неверное определение расчетного объема (массы) твердых коммунальных отходов, повлиявшее на размер необходимой валовой выручки и соответственно на размер утвержденного тарифа.
Как следует из Федерального классификационного каталога отходов, к твердым коммунальным отходам относятся все виды отходов подтипа отходов "Отходы коммунальные твердые" (код 7 31 000 00 00 0), а также другие отходы типа отходов "Отходы коммунальные, подобные коммунальным на производстве, отходы при предоставлении услуг населению" (код 7 30 000 00 00 0) в случае, если в наименовании подтипа отходов или группы отходов указано, что отходы относятся к ТКО.
В соответствии с пунктами 14, 29 Методических указаний, на каждый год долгосрочного периода регулирования определяется расчетный объем и (или) масса твердых коммунальных отходов, исходя из данных территориальной схемы, в случае отсутствия подтверждающих документов о динамике образования твердых коммунальных отходов за последние 3 года.
В случае, если в соответствии с территориальной схемой происходит изменение зоны (территории), с которой твердые коммунальные отходы поступают на объект по обращению с отходами, либо происходит изменение количества и состава твердых коммунальных отходов, поступающих на объект, в том числе в связи с осуществлением обработки и обезвреживания отходов на иных объектах, такие изменения учитываются при определении объема и (или) массы твердых коммунальных отходов в соответствии с данными, представленными в территориальной схеме, и (или) расчетом регулируемой организации.
Согласно расчетам, представленным Управлением Росприроднадзора по Пермскому краю, а также административным истцом, распределение принимаемых МУП "Полигон ТБО" отходов по классам опасности составляет 45,5% - 4 класса опасности, 54,5% - 5 класса опасности. Общая масса отходов исходя из данных территориальной схемы (55 тыс.тонн) составит 25025 тонн - 4 класса опасности, 29975 тонн - 5 класса опасности. В то время, как орган регулирования распределил отходы по классам опасности 39% - 4 класса опасности, 61% - 5 класса опасности, учтя в составе отходов 4 класса опасности, в том числе смет и прочие отходы от уборки территории предприятий, организаций, не относящихся к ТКО; смет с прочих территорий предприятий, организаций; смет с территории предприятия практически не опасный (коды отходов: 7 33300 00 00 0, 7 33390 00 00 0, 7 33390 02 71 5).
При этом, как следует из Федерального классификационного каталога отходов, отходы с кодом 7 33300 00 00 0, 7 33390 00 00 0, 7 33390 02 71 5, отнесены к отходам предприятий, организацией, не относящимся к твердым коммунальным отходам. Отходы с кодом 7 36000 00 00 0 отнесены к отходам при предоставлении услуг гостиничного хозяйства и общественного питания и не содержат указания в своем наименовании подтипа отходов или группы отходов, что они отнесены к твердым коммунальным отходам.
Таким образом, постановление РСТ Пермского края от 28.11.2018 N 31-о в оспариваемой части принято регулирующим органом с нарушением положений нормативных правовых актов, имеющих большую юридическую силу, в связи с чем подлежит признаю судом недействующим.
Доводы административного истца о том, что регулирующим органом допущено нарушение порядка рассмотрения заявления об установлении тарифа, поскольку заявление рассмотрено 30.11.2018, а также допущено нарушение сроков проведения экспертизы, судом отклоняются как не нашедшие подтверждения при рассмотрении дела. Доказательств того, что регулирующий орган отложил рассмотрение дела с 28.11.2018 на 30.11.2018 в материалы дела не представлено. Экспертиза предложений об установлении тарифов проведена в соответствии с положениями пунктов 17, 18 Правил регулирования.
С учетом положений пункта 1 части 2 статьи 215 КАС РФ, согласно которому по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение о признании его недействующим полностью или в части со дня принятия или с иной определенной судом даты, и разъяснений, содержащихся в абзаце 2 пункта 38 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25.12.2018 N 20, согласно которым акт подлежит признанию недействующим со дня, когда он (его отдельные положения) вошел в противоречие с нормативным правовым актом, имеющим большую юридическую силу, суд считает, что постановление РСТ Пермского края от 28.11.2018 N 31-о в оспариваемой части подлежит признанию не действующим с даты его принятия.
Согласно пункту 1 статьи 111 КАС РФ стороне, в пользу которой состоялось решение суда, суд присуждает с другой стороны все понесенные по делу судебные расходы, за исключением случаев, предусмотренных статьей 107 и частью 3 статьи 109 настоящего Кодекса.
В связи с тем, что заявленное административным истцом требование судом удовлетворено, расходы, понесенные истцом по уплате госпошлины в размере 4500 рублей, подлежат взысканию в его пользу с административного ответчика.
Руководствуясь статьями 175 - 180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд
РЕШИЛ:
административное исковое заявление Муниципального унитарного предприятия "Полигон твердых бытовых отходов" - удовлетворить.
Признать недействующим со дня принятия пункт 3 постановления Региональной службы по тарифам Пермского края от 28 ноября 2018 года N 31-о "О предельных тарифах на захоронение твердых коммунальных отходов Муниципального унитарного предприятия "Полигон твердых бытовых отходов" (Чусовской район), которым установлены и введены в действие с 1 января 2019 года по 31 декабря 2021 года тарифы согласно приложению 3.
Взыскать с Министерства тарифного регулирования и энергетики Пермского края в счет возмещения расходов по оплате госпошлины в пользу Муниципального унитарного предприятия "Полигон твердых бытовых отходов" 4 500 рублей.
Сообщение о принятии настоящего решения подлежит публикации в течение одного месяца со дня вступления решения в законную силу на официальном интернет-портале правовой информации Пермского края: http://www.pravo.gov.ru.
Решение может быть обжаловано и на него может быть принесено представление прокурором в Верховный Суд Российской Федерации через Пермский краевой суд в течение месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме - 14 февраля 2019 года.
Судья (подпись)


Электронный текст документа
подготовлен и сверен по:
файл-рассылка