Решение Нижегородского областного суда от 22 октября 2018 года №3а-554/2018

НИЖЕГОРОДСКИЙ ОБЛАСТНОЙ СУД

РЕШЕНИЕ

от 22 октября 2018 года Дело N 3а-554/2018
Именем Российской Федерации
г.Нижний Новгород 22 октября 2018 года
Нижегородский областной суд в составе председательствующего судьи Гущевой Н.В.,
при секретаре судебного заседания Гордеевой Ю.А.,
с участием представителей административного истца Макарова И.Е., Павлова Р.А., представителя административного ответчика Мыльникова М.Б., ст. прокурора отдела прокуратуры Нижегородской области Смурова С.Н.,
рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Общества с ограниченной ответственностью "Каменки Агропром" о признании недействующими Приказа Департамента градостроительной деятельности и развития агломераций Нижегородской области N07-01-06/5 от 28 марта 2018 г. "Об утверждении изменений в Правила землепользования и застройки сельского поселения "Каменский сельсовет Богородского муниципального района Нижегородской области", утвержденные решением сельского Совета Каменского сельсовета Богородского муниципального района Нижегородской области от 11 октября 2017 г. N37"; пункта 5 статьи 38 и положений Приложения 2 об установлении санитарных разрывов названных Правил землепользования и застройки,
УСТАНОВИЛ:
Приказом Департамента градостроительной деятельности и развития агломераций Нижегородской области N07-01-06/5 от 28 марта 2018 г. "Об утверждении изменений в Правила землепользования и застройки сельского поселения "Каменский сельсовет Богородского муниципального района Нижегородской области", утвержденные решением сельского Совета Каменского сельсовета Богородского муниципального района Нижегородской области от 11.10.2017г. N37" (далее также - Приказ департамента), утверждены изменения в Правила землепользования и застройки сельского поселения "Каменский сельсовет Богородского муниципального района Нижегородской области, утв. Решением сельского Совета Каменский сельсовет Богородского муниципального района Нижегородской области от 11.10.2017г. N37" (далее также - Правила землепользования и застройки).
В соответствии с утвержденными изменениями, Правила землепользования и застройки сельского поселения "Каменский сельсовет Богородского муниципального района Нижегородской области" изложены в новой редакции.
Оспариваемый нормативный правовой акт включен в Реестр нормативных актов органов исполнительной власти Нижегородской области 10.04.2018 N 11326-406-007-01-06/22, опубликован в сетевом издании "Нижегородская правда" http://www.pravda-nn.ru, 16.04.2018, а также на официальном сайте административного ответчика.
Общество с ограниченной ответственностью "Каменки Агропром" (далее также - ООО "Каменки Агропром", Общество), являясь собственником земельных участков с кадастровыми номерами N, N, расположенных на территории <адрес>, обратилось в Нижегородский областной суд с административным исковым заявлением о признании недействующим вышеназванного нормативного правового акта:
-) полностью в связи с несоблюдением административным ответчиком процедуры принятия нормативного акта, -) в части установления в статье 38 Правил землепользования и застройки, устанавливающей градостроительный регламент территориальной зоны "П", максимального размера санитарно-защитной зоны (50 м или 300 м, в зависимости от основного или условно разрешенного вида использования земельных участков), -) в части установления на картографическом материале и в разделе "Условные обозначения" "Зоны с особыми условиями использования территории" Приложения 2 "Карта зон с особыми условиями использования территории" к Правилам землепользования и застройки санитарных разрывов от автомобильной и железной дорог (от а/д 1,2,3 категории 100 м до жилой застройки и 50 м до садоводческих товариществ, от а/д 4 категории 50 м до жилой застройки и 25 м до садоводческих товариществ, от ж/д не менее 100 м).
Как указал административный истец, Приказ департамента является прямым нарушением принципа правовой определенности (стабильности правового регулирования) и требования об устойчивости развития сельского поселения, противоречит ч.1 ст.1, ст.2, ч.1 ст.15, ст.18, ч.1,2 ст.19 ч.2 ст.55 Конституции РФ и п.1 ч.1 ст.30 ГрК РФ, поскольку Приказ об утверждении новой редакции правил землепользования был издан всего через 4 месяца после утверждения предыдущей редакции правил землепользования, при этом были изменены градостроительные регламенты всех территориальных зон. Достаточные правовые основания для утверждения новой редакции Правил землепользования и застройки, по мнению Общества, отсутствовали.
Кроме того, при издании Приказа департамента были допущены существенные нарушения процедуры подготовки и утверждения новой редакции правил землепользования (ч.5,13 ст.31 ГрК РФ), создавшие заинтересованным лицам непреодолимые препятствия в реализации права на ознакомление с проектом новой редакции правил землепользования, на представление замечаний и возражений относительно утверждения новой редакции правил.
Основанием для признания Приказа департамента недействующим в полном объеме является и отсутствие в новой редакции обязательного приложения в виде сведений о перечне координат характерных точек границ территориальных зон, что исключало для заинтересованных лиц возможность определения местоположения границ территориальных зон, права на определение возможной территории строительства объектов капитального строительства.
В отношении оспариваемого положения статьи 38 Правил землепользования и застройки, административный истец указал, что оно принято с нарушением полномочий органа, издавшего нормативный акт.
В Правилах землепользования и застройки не могут содержаться нормы права по предмету регулирования федерального законодательства, в том числе определяющие размеры санитарно-защитных зон и порядок их установления.
В отношении установления санитарных разрывов на картографическом материале и в разделе "Условные обозначения" "Зоны с особыми условиями использования территории" Приложения 2 "Карта зон с особыми условиями использования территории" к Правилам землепользования и застройки административный истец указал, что отображение в новой редакции правил землепользования санитарных разрывов (для автомагистрали и железной дороги), не установленных в надлежащем порядке и не утвержденных надлежащим органом, противоречит положениям федерального законодательства.
Оспариваемый нормативный правовой акт нарушает права Общества, являющегося собственником земельных участков, часть одного из которых попадает в зону санитарных разрывов, установленных оспариваемым актом от границ автомобильных дорог, а также расположенного в территориальной зоне "П", в отношении которой оспариваемым актом утверждены оспариваемые положения градостроительного регламента.
Административный ответчик - Департамент градостроительной деятельности и развития агломераций Нижегородской области представил на административное исковое заявление ООО "Каменки Агропром" возражения, в которых указал, что:
-) приказ департамента издан в соответствии со статьей 2 Закона Нижегородской области от 23 декабря 2014 г. N197-З "О перераспределении отдельных полномочий между органами местного самоуправления муниципальных образований Нижегородской области и органами государственной власти Нижегородской области", пунктом 3.6^2 Положения о департаменте градостроительной деятельности и развития агломераций Нижегородской области, утв. постановлением Правительства Нижегородской области от 25 июля 2007 г. N248, опубликован в установленном законом порядке;
-) решение о подготовке изменений в Правила землепользования принималось администрацией Каменского сельсовета (распоряжение от 26.12.2017г. N389). Проведение публичных слушаний относится к компетенции органов местного самоуправления. Результаты публичных слушаний в установленном порядке утверждены и обнародованы.
-) изменения в Правила землепользования были утверждены приказом департамента в соответствии с рекомендациями комиссии по подготовке правил землепользования и застройки и иным вопросам землепользования и застройки Нижегородской области, действующей на основании постановления Правительства Нижегородской области от 27 марта 2015 г. N170.
-) В связи с тем, что производственная зона расположена в непосредственной близости от существующей и планируемой жилой застройки и содержит такие виды разрешенного использования, для которых возможно установление максимальных санитарно-защитных зон в размере 1000 м (в утвержденном Генплане сельсовета деление производственных зон по классам вредности отсутствует), в целях недопущения нарушения прав третьих лиц, в градостроительном регламенте установлен предельный параметр разрешенного строительства "Для основных видов разрешенного использования земельных участков максимальный размер санитарно-защитной зоны - 50 м". Данное решение принято в соответствии с частью 1.2 статьи 38 ГрК РФ.
-) На момент принятия решения не были установлены формы графического и текстового описания местоположения границ территориальных зон, требования к точности определения координат характерных точек границ территориальных зон, формату электронного документа, содержащего указанные сведения. Однако данное обстоятельство не влечет незаконность приказа, поскольку законодателем предоставлена возможность подготовки описания границ после издания приказа об утверждении ПЗЗ (ч.6.1 ст.30 ГрК РФ).
-) Линия санитарного разрыва отображена в соответствии с Генпланом Каменского сельсовета, что соответствует части 3 статьи 31 ГрК РФ.
Также, по мнению административного ответчика, Общество не представило доказательств нарушения своих прав, и просит отказать в удовлетворении заявленных требований в полном объеме.
Заинтересованное лицо - Сельский Совет Каменского сельсовета Богородского муниципального района Нижегородской области представил отзыв по делу, в соответствии с которым считает требования ООО "Каменки Агропром" законными и обоснованными.
Заслушав представителей административного истца, представителя административного ответчика, ст.прокурора отдела прокуратуры Нижегородской области Смурова С.Н., полагавшего требования ООО "Каменки Агропром" подлежащими удовлетворению, обсудив доводы административного искового заявления, отзывов на административное исковое заявление, рассмотрев материалы дела, суд приходит к следующему.
Согласно части 1 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее также - КАС РФ) с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.
Судом установлено, что ООО "Каменки Агропром" является собственником расположенного на территории <адрес> земельного участка с кадастровым номером N, часть которого попадает в зону санитарных разрывов, установленных оспариваемым актом от границ автомобильных дорог, и собственником земельного участка с кадастровым номером N, расположенного в территориальной зоне "П", в отношении которой утверждены оспариваемые положения градостроительного регламента.
Следовательно, Общество является субъектом отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, и при этом полагает, что этим актом нарушены его права и законные интересы. Соответственно, является надлежащим административным истцом.
В соответствии со статьей 2^1 Закона Нижегородской области от 23 декабря 2014 г. N197-З "О перераспределении отдельных полномочий между органами местного самоуправления муниципальных образований Нижегородской области и органами государственной власти Нижегородской области", введенной Законом Нижегородской области от 26.12.2017 N190-З, вступившим в силу с 1 января 2018 года, в целях обеспечения единых подходов и стандартов при осуществлении градостроительной деятельности, создания комфортной среды и благоприятных условий жизнедеятельности граждан, развития инвестиционно-промышленного потенциала Нижегородской агломерации, объединяющей территории городского округа город Нижний Новгород и территорий граничащих с ним городского округа город Дзержинск, Богородского и Кстовского муниципальных районов Нижегородской области, Правительство Нижегородской области в области градостроительного зонирования осуществляет следующие полномочия органов местного самоуправления городского округа город Нижний Новгород, городского округа город Дзержинск, Богородского и Кстовского муниципальных районов Нижегородской области, городских и сельских поселений, входящих в состав Богородского и Кстовского муниципальных районов Нижегородской области: принятие решений о подготовке проектов правил землепользования и застройки городских округов, городских и сельских поселений, принятие решений о подготовке проектов о внесении изменений в правила землепользования и застройки городских округов, городских и сельских поселений, подготовка проектов правил землепользования и застройки городских округов, городских и сельских поселений, подготовка проектов о внесении изменений в правила землепользования и застройки городских округов, городских и сельских поселений, а также утверждение правил землепользования и застройки городских округов, городских и сельских поселений, утверждение изменений в правила землепользования и застройки городских округов, городских и сельских поселений, за исключением полномочий по организации и проведению публичных слушаний.
Постановлением Правительства Нижегородской области от 25 июля 2007 г. N248 утверждено Положение о департаменте градостроительной деятельности и развития агломераций Нижегородской области (далее - Департамент градостроительной деятельности).
В соответствии с пунктом 3.6^2 Департамент градостроительной деятельности утверждает правила землепользования и застройки городских округов, городских и сельских поселений, изменения в правила землепользования и застройки городских округов, городских и сельских поселений в случаях, предусмотренных законодательством.
В соответствии со статьей 11 Закона Нижегородской области от 10 февраля 2005 г. N8-З "О нормативных правовых актах Нижегородской области" (далее - Закон N8-З) нормативные правовые акты министерств и иных органов исполнительной власти области издаются в форме приказов и (или) в иных формах, предусмотренных федеральным законодательством.
В силу части 5 статьи 11 Закона N8-З нормативные правовые акты министерств и иных органов исполнительной власти области подлежат обязательной государственной регистрации в порядке, определяемом Правительством области.
Постановлением Правительства Нижегородской области от 14.02.2006 N41 утверждено Положение о регистрации нормативных актов министерств и иных органов исполнительной власти области в Реестре нормативных актов органов исполнительной власти Нижегородской области (далее - Положение о регистрации актов).
Согласно пункту 2.1 Положения о регистрации актов ведение Реестра осуществляет государственно-правовой департамент Нижегородской области.
Регистрация нормативных актов в Реестре производится Департаментом в срок до 14 рабочих дней со дня поступления акта в Департамент (пункт 4.1). После регистрации акта в Реестре Департамент направляет копии актов для официального опубликования в сетевое и печатное издания "Нижегородская правда" в установленном порядке (пункт 4.10).
Акт, зарегистрированный в Реестре, подлежит официальному опубликованию не позднее 10 дней со дня его государственной регистрации.
Датой официального опубликования акта, зарегистрированного в Реестре, считается первое размещение (опубликование) в сетевом издании "Нижегородская правда" или первая публикация его текста в газете "Нижегородская правда", за исключением случаев, когда законодательством установлен иной порядок официального опубликования (пункт 5.4).
Оспариваемый нормативный правовой акт включен в Реестр нормативных актов органов исполнительной власти Нижегородской области 10.04.2018 N 11326-406-007-01-06/22, опубликован в сетевом издании "Нижегородская правда" http://www.pravda-nn.ru, 16.04.2018.
Проанализировав указанные положения Закона Нижегородской области от 23 декабря 2014 г. N197-З "О перераспределении отдельных полномочий между органами местного самоуправления муниципальных образований Нижегородской области и органами государственной власти Нижегородской области", Положения о департаменте градостроительной деятельности и развития агломераций Нижегородской области года, утвержденного постановлением Правительства Нижегородской области от 25 июля 2007 г. N248, Закона Нижегородской области от 10 февраля 2005 г. N8-З "О нормативных правовых актах Нижегородской области", Положения о регистрации нормативных актов министерств и иных органов исполнительной власти области в Реестре нормативных актов органов исполнительной власти Нижегородской области, утвержденного постановлением Правительства Нижегородской области от 14.02.2006 N41,
суд приходит к выводу о том, что приказ Департамента градостроительной деятельности от 28.03.2018 N07-01-06/5, являющийся нормативным правовым актом органа государственной власти субъекта Российской Федерации, принят как в пределах полномочий Нижегородской области, так и в соответствии с компетенцией уполномоченного на то органа, с соблюдением требований законодательства к форме и виду, правилам введения в действие.
Проверив Приказ департамента на предмет соблюдения процедуры принятия оспариваемого нормативного правового акта, суд приходит к следующему.
В силу части 12 статьи 31 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ) публичные слушания по проекту правил землепользования и застройки проводятся в порядке, определяемом уставом муниципального образования и (или) нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования, в соответствии со статьями 5.1 и 28 ГрК РФ и с частями 13 и 14 статьи 31 ГрК РФ.
В соответствии с подпунктом 3 пункта 3 статьи 18 Устава Каменского сельсовета Богородского муниципального района Нижегородской области, утвержденного решением сельского Совета Каменского сельсовета Богородского муниципального района Нижегородской области от 29.12.2014 N68 (далее - Устав), проекты правил землепользования и застройки должны выноситься на публичные слушания.
Порядок организации и проведения публичных слушаний определяется нормативными правовыми актами сельского Совета Каменского сельсовета и должен предусматривать заблаговременное оповещение жителей Каменского сельсовета о времени и месте проведения публичных слушаний, заблаговременное ознакомление с проектом муниципального правового акта, другие меры, обеспечивающие участие в публичных слушаниях жителей муниципального образования, опубликование (обнародование) результатов публичных слушаний, включая мотивированное обоснование принятых решений (пункт 4 статьи 18 Устава).
Согласно части 13 статьи 31 ГрК РФ (в редакции N92 от 29.07.2017) продолжительность публичных слушаний по проекту правил землепользования и застройки составляет не менее двух и не более четырех месяцев со дня опубликования такого проекта.
В случае подготовки изменений в правила землепользования и застройки в части внесения изменений в градостроительный регламент, установленный для конкретной территориальной зоны, общественные обсуждения или публичные слушания по внесению изменений в правила землепользования и застройки проводятся в границах территориальной зоны, для которой установлен такой градостроительный регламент. В этих случаях срок проведения общественных обсуждений или публичных слушаний не может быть более чем один месяц (часть 14 статьи 31 ГрК РФ).
В силу требований статьи 5.1 ГрК РФ, введенной Федеральным законом от 29.12.2017 N455-З "О внесении изменений в Градостроительный кодекса Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации", вступившим в силу 29.12.2017,участниками общественных обсуждений или публичных слушаний по проектам генеральных планов, проектам правил землепользования и застройки, проектам планировки территории, проектам межевания территории, проектам правил благоустройства территорий, проектам, предусматривающим внесение изменений в один из указанных утвержденных документов, являются граждане, постоянно проживающие на территории, в отношении которой подготовлены данные проекты, правообладатели находящихся в границах этой территории земельных участков и (или) расположенных на них объектов капитального строительства, а также правообладатели помещений, являющихся частью указанных объектов капитального строительства (часть 2).
В соответствии с положениями статей 5.1, 31 ГрК РФ, в целях доведения до населения информации о содержании проекта правил землепользования и застройки или изменений в правила землепользования и застройки уполномоченные на проведение публичных слушаний органы местного самоуправления в обязательном порядке организуют экспозиции проекта, подлежащего рассмотрению на публичных слушаниях, размещение проекта и информационных материалов к нему на официальном сайте.
Постановлением главы местного самоуправления Каменского сельсовета Богородского муниципального района Нижегородской области от 26.12.2017 N390 были назначены публичные слушания по вопросу внесения изменений в Правила землепользования и застройки территории сельского поселения Каменского сельсовета Богородского муниципального района Нижегородской области, определены место (здание Администрации Каменского сельсовета, адрес), дата (30.01.2018) и время (14 час. 00 мин.) публичных слушаний, форма проведения, с установлением срока оповещения граждан - до 20.01.2018 (л.д. 215 т.2).
Проект изменений в Правила землепользования и застройки не был размещен ни на официальном сайте администрации Каменского сельсовета Богородского муниципального района Нижегородской области, ни в помещениях администрации, ни иным образом, позволяющим ознакомиться с проектом изменений, в связи с отсутствием в распоряжении администрации этого документа.
Возможность ознакомления потенциальных участников публичных слушаний с проектом изменений в Правила землепользования и застройки была обеспечена лишь в день проведения слушаний 30 января 2018 г.
Указанные обстоятельства подтверждаются ответом Сельского Совета Каменского сельсовета Богородского муниципального района от 15 октября 2018 г. на судебный запрос (л.д.214 т.2).
Доказательств обратного, в том числе своевременного представления в администрацию Каменского сельсовета проекта изменений в Правила землепользования и застройки административным ответчиком в материалы дела не представлено.
После проведения публичных слушаний в Департамент градостроительства был передан протокол публичных слушаний от 02 февраля 2018 г. и заключение о результатах публичных слушаний, в которых содержалось решение присутствующих на публичных слушаниях об отклонении проекта новой редакции правил землепользования (л.д.174).
Изменения в Правила землепользования были утверждены приказом Департамента в соответствии с рекомендациями комиссии по подготовке правил землепользования и застройки и иным вопросам землепользования и застройки Нижегородской области, действующей на основании постановления Правительства Нижегородской области от 27 марта 2015 г. N170.
Таким образом, суд приходит к выводу о том, что процедура принятия приказа Департамента была существенно нарушена, а именно: публичные слушания проведены ранее установленного законом срока (2 месяца со дня опубликования), при том, что опубликование состоялось лишь 30 января 2018 года, в день проведения публичных слушаний, что заведомо лишило потенциальных участников слушаний возможности подготовки аргументированных предложений и замечаний по проекту Правил землепользования и застройки, полностью изменившему градостроительные регламенты всех территориальных зон.
Довод административного ответчика, что к полномочиям Департамента градостроительства относится только утверждение изменений в Правила землепользования и застройки, а проведение публичных слушаний по проекту является компетенцией органов местного самоуправления, не состоятелен.
Утверждение Правил или изменений в Правила землепользования и застройки является заключительным этапом всей процедуры принятия нормативного правового акта, начиная с решения о подготовке Правил (изменений в Правила), и включая все последующие этапы, в том числе проведение публичных слушаний.
Следовательно, до утверждения изменений в Правила землепользования и застройки уполномоченный орган должен был проверить всю процедуру принятия приказа Департамента.
Суд не может согласиться с доводами административного истца о нарушении положений части 5 статьи 31 ГрК РФ, поскольку этапы градостроительного зонирования применительно к территориям поселения, порядок и сроки проведения работ по подготовке правил землепользования устанавливаются решением о подготовке проекта правил землепользования и застройки.
В то время как согласно Распоряжению главы администрации Каменского сельсовета Богородского муниципального района Нижегородской области от 26 декабря 2017 г. N389, планировалось лишь внесение изменений в Правила землепользования и застройки.
Несущественным суд находит и довод административного истца относительнонарушения оспариваемым нормативным правовым актом принципа правовой определенности (стабильности правового регулирования) и требования об устойчивости развития сельского поселения вследствие издания Приказа департамента всего через 4 месяца после утверждения предыдущей редакции Правил землепользования и застройки сельского поселения Каменского сельсовета.
Градостроительным законодательством закреплен принцип первичности генерального плана поселения как основополагающего документа территориального планирования, определяющего стратегию градостроительного развития территорий и содержащего долгосрочные ориентиры их развития, перед правилами землепользования и застройки.
В данном случае внесение изменений в Правила землепользования и застройки было вызвано, как пояснил административный ответчик, необходимостью приведения Правил в соответствие с Генеральным планом поселения.
Проверив Приказ департамента на предмет его соответствия нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, суд приходит к следующему.
Статьей 3 ГрК РФ предусмотрено, что законодательство о градостроительной деятельности включает данный кодекс, другие федеральные законы и иные нормативные правовые акты Российской Федерации, а также законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, которые не могут противоречить ГрК РФ.
Согласно части 6.1 статьи 30 ГрК РФ обязательным приложением к правилам землепользования и застройки являются сведения о границах территориальных зон, которые должны содержать графическое описание местоположения границ территориальных зон, перечень координат характерных точек этих границ в системе координат, используемой для ведения Единого государственного реестра недвижимости.
В нарушение данного требования закона, административным ответчиком не было утверждено обязательное приложение к Правилам землепользования в виде сведений о перечне координат характерных точек границ территориальных зон в системе координат, используемой для ведения Единого государственного реестра недвижимости.
Довод административного ответчика, что законодателем предоставлена возможность подготовки описания границ после издания приказа об утверждении правил землепользования отклоняется судом.
Частью 2 статьи 7 Федерального закона от 31 декабря 2017 г. N507-ФЗ "О внесении изменений в Градостроительный кодекса Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации", вступившим в силу 11.01.2018 (далее - Федеральный закон N507-ФЗ), органам местного самоуправления, осуществившим подготовку и утверждение документов территориального планирования и правил землепользования и застройки до вступления в силу Федерального закона N507-ФЗ, предоставлен срок для подготовки сведений о границах населенных пунктов и территориальных зон в соответствии со статьями 19,23 и 30 ГрК РФ в новой редакции - до 1 июня 2020 года.
Новая редакция Правил землепользования и застройки была утверждена приказом Департамента 28 марта 2018 г., следовательно, должна была иметь приложение в виде сведений о перечне координат характерных точек границ территориальных зон.
С учетом изложенного, суд находит обоснованным довод административного истца о том, что отсутствие обязательного приложения к Правилам землепользования и застройки в виде сведений о перечне координат характерных точек границ территориальных зон исключило для заинтересованных лиц возможность определения местоположения границ территориальных зон, права на определение возможной территории строительства объектов капитального строительства.
Административным истцом оспорено положение статьи 38 Правил землепользования и застройки (пункт 5 раздела "предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков и предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства"), в котором установлен максимальный размер санитарно-защитной зоны для основных видов разрешенного использования земельных участков - 50 м, для условно разрешенных видов использования земельных участков - 300 м (л.д.71 т.1).
Согласно пункту 2 части 6 статьи 30 ГрК РФ в градостроительном регламенте в отношении земельных участков и объектов капитального строительства, расположенных в пределах соответствующей территориальной зоны, указываются предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков и предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства.
В соответствии с частью 1 статьи 38 ГрК РФ предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков и предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства включают: 1) предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков, в том числе их площадь; 2) минимальные отступы от границ земельных участков в целях определения мест допустимого размещения зданий, строений, сооружений, за пределами которых запрещено строительство зданий, строений, сооружений; 3) предельное количество этажей или предельную высоту зданий, строений, сооружений; 4) максимальный процент застройки в границах земельного участка, определяемый как отношение суммарной площади земельного участка, которая может быть застроена, ко всей площади земельного участка.
Согласно части 1.2 статьи 38 ГрК РФ наряду с указанными в пунктах 2-4 части 1 данной статьи предельными параметрами разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства в градостроительном регламенте могут быть установлены иные предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства.
Суд полагает, что установление (отображение) санитарно-защитной зоны в Правилах землепользования и застройки как одного из предельных параметров разрешенного строительства противоречит действующему законодательству, предусматривающему особый порядок установления таких зон.
Статьей 12 Федерального закона от 30 марта 1999 г. N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" (далее также - Федеральный закон N52-ФЗ) определено, что при планировке и застройке городских и сельских поселений должно предусматриваться создание благоприятных условий для жизни и здоровья населения путем комплексного благоустройства городских и сельских поселений и реализации иных мер по предупреждению и устранению вредного воздействия на человека факторов среды обитания. При разработке нормативов градостроительного проектирования, схем территориального планирования, генеральных планов городских и сельских поселений, решении вопросов размещения объектов гражданского, промышленного и сельскохозяйственного назначения и установления их санитарно-защитных зон должны соблюдаться санитарные правила.
В соответствии с пунктом 2 статьи 12 Федерального закона N52-ФЗ порядок установления санитарно-защитных зон и использования земельных участков, расположенных в границах санитарно-защитных зон, утверждается Правительством Российской Федерации.
Указанный порядок был установлен постановлением Правительства Российской Федерации от 03.03.2018 N 222 "Об утверждении Правил установления санитарно-защитных зон и использования земельных участков, расположенных в границах санитарно-защитных зон" (далее - постановление Правительства N222, Правила), вступившим в силу с 15.03.2018 (по истечении 7 дней со дня официального опубликования - официальный интернет-портал правовой информации http://www.pravo.gov.ru, 07.03.2018).
Ранее требования к установлению санитарно-защитных зон были регламентированы санитарно-эпидемиологическими правилами и нормативами СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 "Санитарно-защитные зоны и санитарная классификация предприятий, сооружений и иных объектов", утвержденные постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 25.09.2007 N 74 (далее также - СанПиН 1200-03), которые с момента вступления в силу постановления Правительства Российской Федерации от 03.03.2018 N 222 действуют в части, не противоречащей Правилам.
Согласно пункту 1 указанных Правил санитарно-защитные зоны устанавливаются как в отношении планируемых к строительству и реконструируемых, так и в отношении действующих объектов капитального строительства, являющихся источниками химического, физического, биологического воздействия на среду обитания человека.
Решение об установлении, изменении или о прекращении существования санитарно-защитной зоны принимают Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека или ее территориальные органы в зависимости от класса опасности объекта (пункт 3 Правил) по результатам рассмотрения заявления, поданного лицами, указанными в пунктах 6, 7, 9 и 10 Правил.
Ранее установление, изменение размеров санитарно-защитных зон для промышленных объектов и производств I и II класса опасности осуществлялось постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации (пункт 4.2. СанПиН 1200-03).
При этом ни одним из актов действующего (действовавшего) законодательства не предусматривается возможность установления размера и границ санитарно-защитной зоны органами государственной власти субъекта Российской Федерации и в зависимости от основных или условно разрешенных видов использования земельных участков.
Также, административным истцом оспариваются положения Правил землепользования и застройки, устанавливающие на картографическом материале и в разделе "Условные обозначения" "Зоны с особыми условиями использования территории" Приложения 2 "Карта зон с особыми условиями использования территории" санитарные разрывы: от автомобильной и железной дорог (от а/д 1,2,3 категории 100 м до жилой застройки и 50 м до садоводческих товариществ, от а/д 4 категории 50 м до жилой застройки и 25 м до садоводческих товариществ, от ж/д не менее 100 м) (л.д.85 т.1).
В соответствии с пунктом 2.6 СанПиН 1200-03 санитарный разрыв представляет собой расстояние от источника химического, биологического и/или физического воздействия, уменьшающее эти воздействия до значений гигиенических нормативов, устанавливаемый для автомагистралей, линий железнодорожного транспорта метрополитена, гаражей и автостоянок, а также вдоль стандартных маршрутов полета в зоне взлета и посадки воздушных судов.
Величина разрыва устанавливается в каждом конкретном случае на основании расчетов рассеивания загрязнения атмосферного воздуха и физических факторов (шума, вибрации, электромагнитных полей и др.) с последующим проведением натурных исследований и измерений.
Таким образом, в соответствии с положениями Федерального закона N52-ФЗ, Правилами и СанПиН 1200-03, вокруг объектов и производств, являющихся источниками воздействия на среду обитания и здоровье человека, устанавливается специальная территория (санитарно-защитная зона и зона санитарных разрывов) с особым режимом использования, размер которой обеспечивает уменьшение воздействия загрязнения на атмосферный воздух (химического, биологического, физического) до значений, установленных гигиеническими нормативами, а для предприятий 1 и 2 классов опасности - как до значений, установленных гигиеническими нормативами, так и до величин приемлемого риска для здоровья населения.
По своему функциональному назначению данные зоны являются защитным барьером, обеспечивающим уровень безопасности населения при эксплуатации объекта в штатном режиме.
Довод административного ответчика, что в Правилах землепользования и застройки санитарно-защитные зоны и санитарные разрывы были отображены в соответствии со статьей 30 ГрК РФ, подлежит отклонению.
Санитарно-защитные зоны, устанавливаемые в соответствии с законодательством Российской Федерации, относятся к зонам с особыми условиями использования территорий (пункт 4 статьи 1 ГрК РФ) и отображаются на карте градостроительного зонирования, входящей в состав правил землепользования и застройки, а также могут отображаться на отдельных картах (часть 5 статьи 30 ГрК РФ).
Исходя из анализа вышеприведенных норм, суд отмечает, что отображению в документе градостроительного зонирования подлежат зоны с особыми условиями использования территории, которые установлены с соблюдением требований соответствующего законодательства.
Таким образом, отображение в Правилах землепользования и застройки санитарно-защитной зоны, не предусмотренной и не установленной в соответствии с действующим законодательством, равно как и отображение не определенных в предусмотренном законодательством порядке санитарных разрывов противоречит актам большей юридической силы.
В соответствии с частью 9 статьи 213 КАС РФ обязанность доказывания обстоятельств, указанных в пунктах 2 и 3 части 8 настоящей статьи, в том числе, соответствует ли оспариваемый нормативный правовой акт или его часть нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, возлагается на орган, организацию, должностное лицо, принявшие оспариваемый нормативный правовой акт.
Суд полагает, что административным ответчиком по настоящему делу не представлено доказательств того, что оспариваемый приказ Департамента принят в соответствии с действующим законодательством, имеющим большую юридическую силу, а именно, в соответствии с Градостроительным кодексом Российской Федерации (ст.ст. 5.1, 30, 31), Федеральным законом N52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" (ст.12), Правилами установления санитарно-защитных зон и использования земельных участков, расположенных в границах санитарно-защитных зон, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 03.03.2018 N 222, СанПиН 2.2.1./2.1.1.1200-03 "Санитарно-защитные зоны и санитарная классификация предприятий, сооружений и иных объектов".
Довод административного ответчика об отсутствии нарушения прав административного истца также подлежит отклонению.
Ограничения по использованию земельных участков, находящихся в санитарно-защитной зоне, установлены пунктом 5 Правил установления санитарно-защитных зон и использования земельных участков, расположенных в границах санитарно-защитных зон, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 03.03.2018 N 222.
Также, в силу части 1 статьи 56 Земельного кодекса Российской Федерации права на землю могут быть ограничены по основаниям, установленным настоящим Кодексом, федеральными законами.
Одним из оснований к ограничению прав на землю являются особые условия использования земельных участков и режим хозяйственной деятельности в охранных, санитарно-защитных зонах (ограничения использования земельных участков в зонах с особыми условиями использования территорий - в ред. Федерального закона от 03.08.2018 N 342-ФЗ).
Как было установлено судом, земельный участок с кадастровым номером N, расположенный по адресу: <адрес>, принадлежащий ООО "Каменки Агропром" на праве собственности (выписка из ЕГРН от 20.07.2018, л.д.209-210 т.1), попадает в зону санитарных разрывов (л.д.214 т.1, л.д.85 т.2), то есть зону с особыми условиями использования территорий.
Земельный участок с кадастровым номером N, расположенный по адресу: <адрес>, принадлежащий ООО "Каменки Агропром" на праве собственности (выписка из ЕГРН от 15.05.2018, л.д.183-184 т.1), относится к категории земель - земли промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земли для обеспечения космической деятельности, земли обороны, безопасности и земли иного специального назначения, имеет вид разрешенного использования - для размещения промышленных объектов и производств, зданий и сооружений, находится в территориальной зоне "П" - зона промышленных объектов и производств, зданий и сооружений.
В данной территориальной зоне указаны (ст.38 Правил землепользования и застройки) максимальные размеры санитарно-защитной зоны исходя из видов разрешенного использования земельных участков - основных или условно разрешенных.
Таким образом, названное положение затрагивает права всех правообладателей земельных участков, входящих в территориальную зону "П", в том числе и права ООО "Каменки Агропром".
Суд принимает во внимание, что решением Арбитражного суда Нижегородской области от 16 октября 2017 года по делу NN были удовлетворены требования ООО "Каменки Агропром" и признано недействительным постановление от 21.04.2017 N1248 "Об утверждении градостроительного плана земельного участка", принятое администрацией Богородского муниципального района Нижегородской области, в части указания в градостроительном плане сведений о распространении на часть земельного участка с кадастровым номером N режима санитарно-защитной зоны (л.д.69-77 т.2).
Вместе с тем, градостроительный план земельного участка является вторичным документом по отношению к Правилам землепользования и застройки, и его изменение без изменения Правил не восстановит нарушенных прав административного истца.
В соответствии с пунктом 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается одно из следующих решений: 1) об удовлетворении заявленных требований полностью или в части, если оспариваемый нормативный правовой акт полностью или в части признается не соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и не действующим полностью или в части со дня его принятия или с иной определенной судом даты; 2) об отказе в удовлетворении заявленных требований, если оспариваемый полностью или в части нормативный правовой акт признается соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.
С учетом изложенного, суд приходит к выводу, что административное исковое заявление ООО "Каменки Агропром" подлежит удовлетворению: Приказ Департамента градостроительной деятельности и развития агломераций Нижегородской области N07-01-06/5 от 28 марта 2018 г. "Об утверждении изменений в Правила землепользования и застройки сельского поселения "Каменский сельсовет Богородского муниципального района Нижегородской области", утвержденные решением сельского Совета Каменского сельсовета Богородского муниципального района Нижегородской области от 11 октября 2017 г. N37", включая пункт 5 статьи 38 и положения в части установления санитарных разрывов от автомобильной и железной дорог на картографическом материале и в разделе "Условные обозначения" "Зоны с особыми условиями использования территории" Приложения 2 "Карта зон с особыми условиями использования территории"Правил землепользования и застройки сельского поселения "Каменский сельсовет Богородского муниципального района Нижегородской области", подлежит признанию недействующим со дня принятия приказа Департамента, то есть с 28 марта 2018 года.
Согласно пункту 2 части 4 статьи 215 КАС РФ в резолютивной части решения суда по административному делу об оспаривании нормативного правового акта должны содержаться указание на опубликование решения суда или сообщения о его принятии в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу в официальном печатном издании органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, уполномоченной организации или должностного лица, в котором были опубликованы или должны были быть опубликованы оспоренный нормативный правовой акт или его отдельные положения.
На основании изложенного, и, руководствуясь ст.ст. 175-180, 215, 216 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд
РЕШИЛ:
Административное исковое заявление Общества с ограниченной ответственностью "Каменки Агропром" удовлетворить.
Признать недействующим Приказ Департамента градостроительной деятельности и развития агломераций Нижегородской области N07-01-06/5 от 28 марта 2018 г. "Об утверждении изменений в Правила землепользования и застройки сельского поселения "Каменский сельсовет Богородского муниципального района Нижегородской области", утв. Решением сельского Совета Каменский сельсовет Богородского муниципального района Нижегородской области от 11.10.2017г. N37, со дня принятия.
Обязать административного ответчика разместить сообщение о решении суда в течение одного месяца со дня вступления его в законную силу на официальном сайте административного ответчика либо в сетевом издании "Нижегородская правда".
Решение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в течение одного месяца со дня изготовления решения в окончательной форме через Нижегородский областной суд.
Судья областного суда Н.В. Гущева
Мотивированное решение изготовлено 02 ноября 2018 года.


Электронный текст документа
подготовлен и сверен по:
файл-рассылка