Решение Воронежского областного суда от 26 сентября 2019 года №3а-540/2019

ВОРОНЕЖСКИЙ ОБЛАСТНОЙ СУД

РЕШЕНИЕ

от 26 сентября 2019 года Дело N 3а-540/2019
Воронежский областной суд в составе председательствующего судьи Лесничевской Е.В.,
при секретаре Аристовой Л.С.,
с участием прокурора Кривцова В.А.,
представителя административного истца ФИО2 по доверенности ФИО9,
представителя административного ответчика Воронежской городской Думы по доверенности ФИО6,
представителя заинтересованного лица Управления главного архитектора администрации городского округа <адрес> по доверенности ФИО7,
рассмотрел в открытом судебном заседании в помещении суда административное дело по административному исковому заявлению
ФИО2 о признании нормативного правового акта в части недействующим,
УСТАНОВИЛ:
ДД.ММ.ГГГГ административный истец обратился в суд с названным выше административным иском, в котором просит признать недействующими, как несоответствующие положениям статьи 85 Земельного кодекса РФ, статьи 34 Градостроительного кодекса РФ, Правила землепользования и застройки городского округа город Воронеж, утвержденные решением Воронежской городской Думы от 25 декабря 2009 года N 384-II, в части отнесения части земельного участка с кадастровым номером N, расположенного по адресу: <адрес> - городские магистрали и улицы.
В обоснование заявленных исковых требований административный истец ФИО2 указывает, что ей на праве собственности принадлежит земельный участок с кадастровым номером N, расположенный по адресу: <адрес> <адрес> Как следует из письма Управления главного архитектора администрации городского округа город Воронеж, указанный земельный участок, согласно Правилам землепользования и застройки городского округа город Воронеж, отнесен к двум территориальным зонам: зоне с индексом Ж 7 "Многоэтажная застройка" и зоне с индексом ИТ 1 "Городские магистрали и улицы". Помещение части земельного участка в территориальную зону с индексом ИТ 1 не позволяет административному истцу, как собственнику земельного участка, выбирать для него виды разрешенного использования, установленные для зоны с индексом Ж 7, создает препятствия в использовании земельного участка, поскольку устанавливает взаимоисключающие градостроительные регламенты, не позволяет возводить на земельном участке объекты капитального строительства, в том числе в соответствии с видом разрешенного использования "магазины товаров первой необходимости, универсамы", присвоенным земельному участку при постановке его на государственный кадастровый учет.
Административный истец ФИО5 в суд не явилась, о месте и времени судебного заседания извещена своевременно и надлежащим образом, в адресованном суду заявлении просит рассмотреть дело в ее отсутствие.
В судебном заседании представитель административного истца ФИО5 по доверенности ФИО9 заявленные исковые требования поддержал по основаниям, изложенным в административном иске.
Представитель административного ответчика Воронежской городской Думы по доверенности ФИО6 и представитель заинтересованного лица Управления главного архитектора администрации городского округа <адрес> по доверенности ФИО7 возражали против удовлетворения иска, считая оспариваемый нормативный правовой акт вынесенным в пределах компетенции и с соблюдением законодательства, имеющего большую юридическую силу (т. 1 л.д. 172-173, т. 2 л.д. 24-26, 33-36).
Прокурор ФИО8 полагал, что основания для удовлетворения заявленных исковых требований отсутствуют.
Выслушав стороны, исследовав материалы дела и заслушав заключение прокурора, суд не усматривает оснований к удовлетворению заявленных требований.
Согласно положениям статьи 13 Гражданского кодекса Российской Федерации и главы 21 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ) нормативный акт, нарушающий гражданские права и охраняемые законом интересы гражданина или юридического лица, может быть признан судом недействующим, если он не соответствует закону или иным правовым актам.
Согласно частям 1 и 4 статьи 3 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ) законодательство о градостроительной деятельности состоит из названного кодекса, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить настоящему Кодексу.
Согласно пункту 26 части 1 статьи 16, части 1 статьи 7 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", пунктам 1 и 3 части 3 статьи 8, части 1 статьи 24, части 1 статьи 32 ГрК РФ утверждение генерального плана, правил землепользования и застройки городского округа относится к вопросам местного значения городского округа, по которым представительным органом местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты. Муниципальные правовые акты, принятые по вопросам градостроительной деятельности, не должны противоречить ГрК РФ (часть 4 статьи 3 ГрК РФ).
Муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, Федеральному закону от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации (часть 4 статьи 7 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации").
Согласно Закону Воронежской области от 31 октября 2005 г. N 66-ОЗ муниципальное образование город Воронеж наделено статусом городского округа.
В соответствии со статьями 28, 29, 55, 56 Устава городского округа город Воронеж (принят постановлением Воронежской городской Думы от 27.10.2004 N 150-1), Воронежская городская Дума является представительным органом местного самоуправления, к полномочиям которого относится, в том числе, принятие нормативных правовых актов по вопросам, относящихся к его компетенции. Нормативные правовые акты принимаются Воронежской городской Думой в форме решений.
Согласно части 11 статьи 55, а также части 5 и части 8 статьи 56 Устава нормативные правовые акты городской Думы подписываются главой городского округа и должны быть опубликованы в средствах массовой информации городского округа. После опубликования они вступают в законную силу.
Решением Воронежской городской Думы от 25.12.2009 N 384-II утверждены Правила землепользования и застройки городского округа город Воронеж, указанное решение подписано Главой городского округа город Воронеж и опубликовано в издании "Воронежский курьер" N 2 от 12.01.2010. Обязательное требование о проведении предварительных публичных слушаний по проекту Правил землепользования и застройки, предусмотренное статьями 31, 32 Градостроительного кодекса Российской Федерации, соблюдено.
С учетом изложенного, суд приходит к выводу о том, что оспариваемый нормативный правовой акт принят уполномоченным органом местного самоуправления в установленной форме, с соблюдением процедуры его принятия, официально опубликован и по этим основаниям административным истцом не оспаривается.
В соответствии с частью 1 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.
Как следует из материалов дела, административному истцу ФИО2 на праве собственности принадлежит земельный участок с кадастровым номером N площадью 984 кв. м, расположенный по адресу: <адрес>, категория земель - земли населенных пунктов, вид разрешенного использования - магазины товаров первой необходимости, универсамы (т. 1 л.д. 162-164).
В соответствии со статьей 30 ГрК РФ правила землепользования и застройки разрабатываются в целях создания условий для устойчивого развития территорий муниципальных образований, сохранения окружающей среды и объектов культурного наследия; создания условий для планировки территорий муниципальных образований; обеспечения прав и законных интересов в том числе правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства; создания условий для наиболее эффективных видов разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства.
Составной частью правил землепользования и застройки является карта градостроительного зонирования (пункт 2 части 2 статьи 30 ГрК РФ). На карте градостроительного зонирования устанавливаются границы территориальных зон. Границы территориальных зон должны отвечать требованию принадлежности каждого земельного участка только к одной территориальной зоне, за исключением земельного участка, границы которого в соответствии с земельным законодательством могут пересекать границы территориальных зон (часть 4 статьи 30 ГрК РФ).
Согласно пункту 7 статьи 1 ГрК РФ территориальные зоны - это зоны, для которых в правилах землепользования и застройки определены границы и установлены градостроительные регламенты.
Под градостроительным регламентом понимаются устанавливаемые в пределах границ соответствующей территориальной зоны виды разрешенного использования земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства, предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков и предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства, ограничения использования земельных участков и объектов капитального строительства (пункт 9 статьи 1 ГрК РФ).
В соответствии с частями 1, 15 статьи 35 ГрК РФ в результате градостроительного зонирования могут определяться жилые, общественно-деловые, производственные зоны, зоны инженерной и транспортной инфраструктур, зоны сельскохозяйственного использования, зоны рекреационного назначения, зоны особо охраняемых территорий, зоны специального назначения, зоны размещения военных объектов и иные виды территориальных зон, с учетом которых устанавливаются градостроительные регламенты, определяющие правовой режим земельных участков. Каждый градостроительный регламент действует в пределах границ соответствующей территориальной зоны, обозначенной на карте градостроительного зонирования (части 1 - 3 статьи 36 ГрК РФ).
Под территориями общего пользования для целей градостроительной деятельности понимаются территории, которыми беспрепятственно пользуется неограниченный круг лиц (в том числе площади, улицы, проезды, набережные, береговые полосы водных объектов общего пользования, скверы, бульвары) (пункт 12 статьи 1 ГрК РФ). Как следует из пункта 11 статьи 1 ГрК РФ, существующие, планируемые (изменяемые, вновь образуемые) границы территорий общего пользования и (или) границы территорий, занятых линейными объектами и (или) предназначенных для размещения линейных объектов, обозначаются красными линиями.
В силу пункта 2 части 4 статьи 36 ГрК РФ действие градостроительных регламентов в границах территорий общего пользования не распространяется.
Согласно пункту 12 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ) земельные участки общего пользования, занятые площадями, улицами, проездами, автомобильными дорогами, набережными, скверами, бульварами, водными объектами, пляжами и другими объектами, могут включаться в состав различных территориальных зон.
Перечень территориальных зон, выделенных на карте градостроительного зонирования территории городского округа город Воронеж, приведен статье 15 Правил землепользования и застройки, в частности к жилым зонам относится зона Ж 7 - зона многоэтажной застройки, к зонам инженерных и транспортных инфраструктур относится зона ИТ 1 - городские магистрали и улицы (т. 1 л.д. 23-24).
Согласно картографической части Генерального плана городского округа <адрес> (утвержден решением Воронежской городской Думы от ДД.ММ.ГГГГ N-II и включает, среди прочего, карту функционального зонирования) земельный участок с кадастровым номером N относится к двум функциональным зонам - зоне застройки многоэтажными жилыми домами и зоне инженерных и транспортных инфраструктур (т. 2 л.д. 31-32), административным истцом Генеральный план в этой части не оспаривается.
В соответствии с картой градостроительного зонирования Правил землепользования и застройки указанный участок отнесен к двум территориальным зонам: с индексом Ж 7 - многоэтажная застройка и с индексом ИТ 1 - городские магистрали и улицы (т. 1 л.д. 9-11, 12).
Таким образом, граница территориальной зоны ИТ 1 и Ж 7 в Правилах землепользования и застройки городского округа город Воронеж установлена по границам функциональных зон - зоне застройки многоэтажными жилыми домами и зоне инженерных и транспортных инфраструктур, утвержденных Генеральным платом городского округа город Воронеж, в связи с чем в оспариваемой части Правила землепользования и застройки соответствуют требованиям частей 1и 2 статьи 34 ГрК РФ и Генеральному плану городского округа город Воронеж.
Статьей 19 Правил землепользования даны характеристики территориальных зон, перечень мероприятий и параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства. В качестве основных видов разрешенного использования зоны ИТ 1 указаны: дороги, эстакады, мосты, путепроводы, транспортные развязки в разных уровнях, пешеходные переходы в разных уровнях, сооружения и коммуникации трубопроводного транспорта, линейные объекты (ЛЭП, кабели, теплотрассы, инженерные коммуникации водоснабжения и водоотведения, инженерные коммуникации газоснабжения, линейные объекты телефонизации, магистральны улицы, площади, транспортно-пешеходные и пешеходно-транспортные улицы, пешеходные улицы и дороги, парковые дороги, проезды, велосипедные дорожки, площадки для остановки и кратковременной стояки автомобилей, резервуары для хранения воды, канализационные насосные станции, газораспределительные пункты (ГРП, ШРП), насосные станции водоснабжения, парки, скверы, сады, аллеи, бульвары.
При этом в отношении зоны ИТ 1 регламенты носят рекомендательный характер. Изложенное соответствует понятию территории общего пользования, приведенному в пункте 12 статьи 1 ГрК РФ. Кроме того, исходя из пункта 3 части 4 статьи 36 ГрК РФ, части 7 статьи 11.9 ЗК РФ допускается формирование земельного участка в нескольких территориальных зонах для размещения линейных объектов, к которым согласно пункту 10.1 статьи 1 ГрК РФ относятся линии электропередачи, линии связи (в том числе линейно-кабельные сооружения), трубопроводы, автомобильные дороги, железнодорожные линии и другие подобные сооружения.
Таким образом, нахождение земельного участка административного истца согласно Правилам землепользования и застройки одновременно в двух территориальных зонах с учетом того, что одна зона фактически определяет границы территории общего пользования, не влечет возникновения неопределенности правового режима земельного участка.
При подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются, в том числе с учетом сложившейся планировки территории (пункт 4 части 1 статьи 34 ГрК РФ).
Границы территориальных зон могут устанавливаться по линиям магистралей, улиц, проездов, разделяющим транспортные потоки противоположных направлений, красным линиям, границам земельных участков (пункты 1, 2 и 3 части 2 статьи 34 ГрК РФ).
Из представленных суду документов следует, что, красная линия по <адрес> утверждена в составе проекта детальной планировки Северного жилого района, утвержденного решением городского исполнительного комитета от ДД.ММ.ГГГГ N, то есть, имеющаяся красная линия по <адрес> в городском округе <адрес> является исторически сложившейся. В соответствии со схемой магистралей и транспорта, утвержденной в составе Генерального плана городского округа <адрес> относится к магистральной улице непрерывного движения, что подтверждается выкопировкой из опорного плана ПДП, выкопировками из Правил землепользования и застройки городского округа <адрес> по состоянию на 2006 год, на которых отображена красная линия по <адрес> (т. 1 л.д.210, т. 2 л.д. 37-43).
Как пояснила в судебном заседании представитель заинтересованного лица Управления главного архитектора администрации городского округа город Воронеж по доверенности Салькова Е.Е., в соответствии с инструкцией СП 345-66. Инструкция по составлению Проектов планировки и застройки городов, утвержденной Госстроем СССР 23.03.1966, действовавшей до 01.07.1983 года, проекты детальной планировки и эскиза застройки разрабатывались с целью установления архитектурнопланировочного и пространственного решения застраиваемой территории, определения потребности в предприятиях и учреждениях культурно-бытового обслуживания и их размещения, установления красных линии улиц и площадей, а также решения инженерных сетей, элементов благоустройства улиц, дорог и озеленения.
Согласно Федеральному закону от 29.12.2004 N 191-ФЗ "О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации" утвержденная до введения в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации градостроительная документация, в том числе генеральные планы городских и сельских поселений, генеральные планы городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга, а также принятые до введения в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации правила землепользования и застройки городских и сельских поселений, других муниципальных образований (градостроительные уставы городских и сельских поселений, других муниципальных образований) действуют в части, не противоречащей Градостроительному кодексу Российской Федерации.
Приказом Минрегиона РФ от 30.08.2007 N 85 "Об утверждении документов по ведению информационной системы обеспечения градостроительной деятельности" утверждена Таблица соответствия Градостроительному кодексу Российской Федерации от 29.12.2004 N 190-ФЗ наименований градостроительной документации, утвержденной до его принятия, подлежащей инвентаризации. Согласно которой проект детальной планировки относится к градостроительной документации о застройке территорий городских и сельских поселений и соответствует проекту планировки территорий (т. 2 л.д. 44-45).
При таких обстоятельствах суд приходит к выводу, что отнесение части земельного участка административного истца к зоне ИТ 1 не является произвольным, так как определение границ оспариваемой зоны производилось органом местного самоуправления с учетом сложившейся планировки территории (пункт 4 части 1 статьи 34 ГрК РФ) по красным линиям (пункт 2 части 2 статьи 34 ГрК РФ) в соответствии с документацией по планировке территории.
Административный истец ФИО2 свои исковые требования мотивирует тем, что оспариваемым положением Правил землепользования и застройки нарушается ее право собственника земельного участка, поскольку отсутствует возможность использовать участок по целевому назначению.
Суд не может согласиться с данными доводами административного истца и его представителя.
Как видно из представленного суду градостроительного плана земельного участка ФИО2, на участке возможно строительство объектов капитального строительства с учетом охранных зон сетей инженерно-технического обеспечения и нахождения участка в пределах приаэродромных территорий (т. 2 л.д. 50-63). В ходе судебного разбирательства было установлено, что земельный участок был приобретен ФИО2 свободным от какой-либо застройки, впоследствии административным истцом на данном земельном участке было возведено капитальное строение - склад, на который в установленном порядке административным истцом зарегистрировано право собственности (т. 1 л.д. 228-230).
Суд также считает необходимым отметить, что административный истец, приобретая спорный земельный участок по договору купли-продажи ДД.ММ.ГГГГ с видом разрешенного использования - для строительства гаража - в период действия оспариваемого нормативного правового акта, когда данный земельный участок уже был отнесен к двум территориальным зонам, не могла не знать о возможных ограничениях его использования. Об этом же свидетельствуют материалы межевого дела, где по состоянию на 2015 год имеется заключение кадастрового инженера о нахождении земельного участка в двух территориальных зонах (т. 2 л.д. 1-21).
Кроме того, согласно сообщению Филиала Федерального государственного бюджетного учреждения "Федеральная кадастровая палата Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии" по <адрес> от ДД.ММ.ГГГГ N, сведения о земельном участке с кадастровым номером N внесены в ЕГРН ДД.ММ.ГГГГ, то есть после принятия оспариваемого нормативного правового акта; сведения о местоположении границ данного земельного участка внесены в ЕГРН ДД.ММ.ГГГГ на основании заявления о государственном кадастровом учете изменений объекта недвижимости и межевого плана; ДД.ММ.ГГГГ (после приобретения земельного участка в собственность административным истцом ФИО2) в ЕГРН внесены изменения о виде разрешенного использования земельного участка на "магазины товаров первой необходимости, универсамы".
При таких обстоятельствах суд находит обоснованными доводы представителей административного ответчика и заинтересованного лица, о том, что на момент утверждения Генерального плата городского округа <адрес> и Правил землепользования и застройки городского округа <адрес> границы спорного земельного участка не могли учитываться.
Действительно, при подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются с учетом, в частности, сложившейся планировки территории и существующего землепользования; предотвращения возможности причинения вреда объектам капитального строительства, расположенным на смежных земельных участках (пункты 4 и 5 части 1 статьи 34 ГрК РФ).
Вместе с тем названные нормы необходимо применять в совокупности и системном единстве с иными положениями градостроительного законодательства.
Регламентация градостроительной деятельности направлена в первую очередь на обеспечение комфортной среды обитания, комплексного учета потребностей населения и территорий в развитии и необходима для согласования государственных, общественных и частных интересов в данной области в целях обеспечения благоприятных условий проживания.
В сфере градостроительных отношений приоритет публичной цели устойчивого развития территории обусловливает возможность ограничения в ходе градостроительной деятельности прав собственников и обладателей иных прав на земельные участки, расположенные на территории, правовой режим использования которой планируется изменить в соответствии с документами территориального планирования. Политика городского планирования, обустройства территории предоставляет государству более широкую свободу усмотрения, чем это имеет место при регулировании исключительно гражданских прав, в частности, посредством контролирования правового режима собственности в целях публичной пользы и всеобщего интереса.
Европейский Суд по правам человека неоднократно отмечал, что в такой сложной сфере, как градостроительство, власти должны иметь широкие пределы усмотрения в осуществлении политики городского планирования и задача органов муниципальных образований при разработке документов территориального планирования состоит не в обеспечении приоритета прав собственников земельных участков в ущерб иным интересам, а в согласовании этих прав и интересов.
Конституционный Суд Российской Федерации также указывает, что регламентация градостроительной деятельности, имеющая целью в первую очередь обеспечение комфортных и благоприятных условий проживания, комплексный учет потребностей населения и устойчивое развитие территорий, необходима также для согласования государственных, общественных и частных интересов в данной области (определения от 6 ноября 2003 г. N 387-О, от 15 июля 2010 г. N 931-О-О и от 25 февраля 2016 г. N 242-О).
Согласование частных и публичных прав и интересов, установление между ними разумного и справедливого баланса достигаются в том числе путем законного установления случаев и порядка изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд и предоставлением компенсации в связи с лишением собственника принадлежащего ему имущества (часть 1 статьи 30 ГрК РФ, статья 49, глава VII.1 ЗК РФ, статья 279 Гражданского кодекса Российской Федерации), а также обеспечивается возможностью эксплуатации земельных участков и расположенных на них объектов недвижимого имущества без срока приведения их в соответствие с требованиями градостроительного регламента, устанавливаемого правилами землепользования и застройки муниципального образования (части 8 и 9 статьи 36 Градостроительного кодекса).
Давая оценку исследованным в судебном заседании доказательствам, суд приходит к выводу о том, что Правила землепользования и застройки городского округа город Воронеж в оспариваемой части соответствуют положениям Генерального плана городского округа <адрес>, не противоречат требованиям градостроительного законодательства, прав и законных интересов административного истца ФИО2 не нарушают.
В соответствии с пунктом 2 части 2 статьи 215 КАС РФ по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение об отказе в удовлетворении заявленных требований, если оспариваемый полностью или в части нормативный правовой акт признается соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.
Поскольку судом не установлено противоречия оспариваемого положения Правил землепользования и застройки городского округа <адрес> нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, нарушения прав и законных интересов административного истца, а также обеспечение органом местного самоуправления при регламентации градостроительной деятельности баланса публичных и частных интересов, оснований для удовлетворения административного иска не имеется.
На основании изложенного, руководствуясь ст. ст. 175-180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд
РЕШИЛ:
ФИО2 в удовлетворении административного иска о признании недействующими Правил землепользования и застройки городского округа город Воронеж, утвержденных решением Воронежской городской Думы от 25 декабря 2009 года N 384-II, в части отнесения части земельного участка с кадастровым номером N, расположенного по адресу: <адрес> - городские магистрали и улицы - отказать.
Решение суда может быть обжаловано в апелляционную инстанцию через Воронежский областной суд в течение одного месяца со дня его принятия судом в окончательной форме.
Председательствующий: Е.В. Лесничевская
Решение в окончательной форме изготовлено ДД.ММ.ГГГГ.


Электронный текст документа
подготовлен и сверен по:
файл-рассылка