Решение Алтайского краевого суда от 22 октября 2018 года №3а-522/2018

АЛТАЙСКИЙ КРАЕВОЙ СУД

РЕШЕНИЕ

от 22 октября 2018 года Дело N 3а-522/2018
Алтайский краевой суд в составе:
председательствующего судьи Гончаровой Ю.В.,
при секретаре Морозовой А.А., Сигаревой Е.Е.,
с участием прокурора <данные изъяты>
рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному иску <данные изъяты> об оспаривании в части решения Барнаульской городской Думы от ДД.ММ.ГГ *** "Об утверждении Генерального плана городского округа - <адрес> Алтайского края" и Решения Барнаульской городской Думы от ДД.ММ.ГГ *** "Об утверждении Правил землепользования и застройки городского округа - <адрес> Алтайского края",
установил:
административный истец <данные изъяты> обратилась в суд с административным исковым заявлением (с учетом уточнений от ДД.ММ.ГГ - л.д.236-239 т.1) об оспаривании Генерального плана городского округа - <адрес> Алтайского края, утвержденного решением Барнаульской городской Думы от ДД.ММ.ГГ *** (далее также Генеральный план), в части отнесения фактически занимаемого <данные изъяты> земельного участка, расположенного по адресу: <адрес>, одновременно к зоне преимущественно общественной застройки и к территории, в отношении которой функциональная зона не определена, а также Правил землепользования и застройки городского округа - <адрес> Алтайского края, утвержденных решением Барнаульской городской Думы от ДД.ММ.ГГ *** (далее также Правила землепользования и застройки), в части отнесения вышеуказанного земельного участка к двум зонам: общественно-деловой зоне и зоне, территориальное назначение которой не установлено.
Требования мотивированы тем, что <данные изъяты>. является собственником жилого дома, расположенного по адресу: <адрес>. Для оформления прав на используемый под домовладением земельный участок административный истец обратилась в комитет по земельным ресурсам и землепользованию <адрес> с заявлением о получении разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка "индивидуальные жилые дома", однако получила отказ, так как часть земельного участка относится к территории, в границах которой действие градостроительного регламента не распространяется. Вместе с тем, отнесение земельного участка к двум зонам согласно Генеральному плану и Правилам землепользования и застройки противоречит градостроительному законодательству, так как при планировании территории не было учтено фактическое землепользование.
В судебное заседание административный истец <данные изъяты> не явилась, извещена надлежаще, представила заявление о рассмотрении дела без ее участия.
Представитель административного истца <данные изъяты> в судебном заседании поддержал заявленные исковые требования в полном объеме. Пояснил, что фактически проезд между земельными участками <адрес> отсутствует, проход на участок *** осуществляется по проезду между участками *** и ***. Кроме того, часть территории, на которую градостроительный регламент не распространяется, находящаяся между земельными участками *** и *** передана в собственность <данные изъяты> владеющего участком ***.
В судебное заседание представитель Барнаульской городской Думы не явился, извещены о времени и месте рассмотрения дела надлежащим образом. До судебного заседания ответчиком представлены письменные возражения, в которых Барнаульская городская Дума просит отказать в удовлетворении заявленных требований, полагая, что нормативные правовые акты приняты уполномоченным на то органом с соблюдением установленной для этого процедуры в надлежащей форме, опубликованы и зарегистрированы, не противоречат действующему законодательству, имеющему большую юридическую силу (л.д.145-149 т.1).
Представители заинтересованных лиц Администрации <адрес>, Комитета по строительству, архитектуре и развитию <адрес>, Комитета по земельным ресурсам и землеустройству <адрес>, а также заинтересованное лицо <данные изъяты> надлежаще извещенное о дате и месте судебного заседания, в судебное заседание не явились, об отложении заседания ходатайств не поступило, в связи с чем на основании статьи 150 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации суд определилвозможным рассмотреть дело в отсутствие данных лиц.
Выслушав пояснения представителя административного истца <данные изъяты> заключение прокурора <данные изъяты> о наличии оснований для признания недействующими оспариваемых частей Генерального плана, Правил землепользования и застройки, изучив материалы дела, оценив представленные доказательства в совокупности, суд приходит к выводу о том, что заявленные требования подлежат удовлетворению по следующим основаниям.
Решением Барнаульской городской Думы от ДД.ММ.ГГ *** утвержден Генеральный план городского округа - <адрес> Алтайского края.
В настоящее время Генеральный план действует в редакции решения Барнаульской городской Думы от ДД.ММ.ГГ ***.
Частью Генерального плана является рисунок 1 "Предложения по территориальному планированию. Основной чертеж", которым земельный участок по <адрес> отнесен частично к функциональной зоне преимущественно общественной застройки, частично к территории, в отношении которой функциональная зона не определена (л.д.150 т.1).
Решением Барнаульской городской Думы от ДД.ММ.ГГ *** утверждены Правила землепользования и застройки городского округа - <адрес> Алтайского края (далее по тексту также - Правила землепользования и застройки).
В настоящее время Правила землепользования и застройки действуют с учетом внесения изменений решениями Барнаульской городской Думы от ДД.ММ.ГГ ***, от ДД.ММ.ГГ ***, от ДД.ММ.ГГ ***, от ДД.ММ.ГГ ***, от ДД.ММ.ГГ ***, от ДД.ММ.ГГ ***, от ДД.ММ.ГГ ***.
Приложением 1 к Правилам землепользования и застройки является Карта градостроительного зонирования, согласно которой земельный участок по <адрес> находится в территориальной зоне ОД (общественно-деловая зона), а часть участка - к зоне, территориальное назначение которой не установлено (л.д. 151,152 т.1).
Поскольку Генеральный план и Правила землепользования и застройки являются нормативным правовым актом, так как отвечают признакам нормативности, а именно содержат правовые нормы (правил поведения), обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение и направленные на урегулирование общественных отношений по вопросам территориального планирования, землепользования и застройки на территории <адрес> Алтайского края, суд рассматривает настоящее административное исковое заявление по правилам главы 21 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.
При этом <данные изъяты> на основании ч.1 ст.208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации является надлежащим административным истцом по данному делу, поскольку отнесение части земельного участка к зоне, в отношении которой не определены ее функциональное и территориальное значение, препятствует ей в оформлении права собственности в отношении данного объекта недвижимости.
Согласно ч.ч.7-9 ст.213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд проверяет законность положений нормативного правового акта, которые оспариваются. При проверке законности этих положений суд не связан основаниями и доводами, содержащимися в административном исковом заявлении о признании нормативного правового акта недействующим, и выясняет обстоятельства, указанные в ч.8 ст.213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, в полном объеме.
В силу ч.8 ст.213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд выясняет: 1) нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в интересах которых подано административное исковое заявление; 2) соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих: а) полномочия органа, организации, должностного лица на принятие нормативных правовых актов; б) форму и вид, в которых орган, организация, должностное лицо вправе принимать нормативные правовые акты; в) процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта; г) правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе порядок опубликования, государственной регистрации (если государственная регистрация данных нормативных правовых актов предусмотрена законодательством Российской Федерации) и вступления их в силу; 3) соответствие оспариваемого нормативного правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.
В соответствии с ч.1 и ч.4 ст.3 Градостроительного кодекса Российской Федерации законодательство о градостроительной деятельности состоит из Градостроительного кодекса Российской Федерации, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить Градостроительному кодексу Российской Федерации.
В силу п.1 и п.3 ч.3 ст.8 Градостроительного кодекса Российской Федерации к полномочиям органов местного самоуправления городских округов в области градостроительной деятельности относятся: подготовка и утверждение документов территориального планирования городских округов; утверждение правил землепользования и застройки городских округов.
В силу ст.132 Конституции Российской Федерации органы местного самоуправления самостоятельно решают вопросы местного значения.
Пунктом 26 ч.1 ст.16 Федерального закона от ДД.ММ.ГГ *** "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" предусмотрено, что к вопросам местного значения городского округа относятся: утверждение генеральных планов городского округа, правил землепользования и застройки, утверждение подготовленной на основе генеральных планов городского округа документации по планировке территории, выдача разрешений на строительство (за исключением случаев, предусмотренных Градостроительным кодексом Российской Федерации, иными федеральными законами).
Муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, Федеральному закону от ДД.ММ.ГГ ***, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации (ч.4 ст.7 Федерального закона от ДД.ММ.ГГ ***).
Генеральный план и Правила землепользования и застройки приняты Барнаульской городской Думой в рамках полномочий, предусмотренных пунктом 8 части 2 статьи 42 Устава городского округа - <адрес> Алтайского края, принятого решением Барнаульской городской Думы от ДД.ММ.ГГ ***.
Таким образом, оспариваемые нормативные правовые акты приняты в пределах полномочий Барнаульской городской Думы с соблюдением компетенции.
Порядок подготовки и утверждения генерального плана поселения (включая процедуры согласования его проекта и проведения публичных слушаний), а также внесения в него изменений определен нормами градостроительного законодательства, в частности статьями 9, 23 - 25 и 28 ГрК РФ.
Статьей 25 (части 1, 2) Градостроительного кодекса Российской Федерации предусмотрены случаи, при наличии которых проект генерального плана поселения подлежит согласованию с уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти, с высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, в границах которого находится поселение.
Генеральный план утверждается представительным органом местного самоуправления и подлежит опубликованию в порядке, установленном для официального опубликования муниципальных правовых актов, иной официальной информации, и размещается на официальном сайте поселения.
Процедура подготовки и утверждения правил землепользования и застройки определена ст.ст.31, 32 Градостроительного кодекса Российской Федерации и включает в себя принятие главой местной администрации решения о подготовке проекта и утверждение состава и порядка деятельности комиссии по подготовке проекта (далее - Комиссия) (ч.ч.5, 6 ст.31), официальную публикацию сообщения о принятии такого решения (ч.7 ст.31), проверку проекта органом местного самоуправления на соответствие требованиям технических регламентов, документам территориального планирования (ч.9 ст.31), направление проекта главе муниципального образования для принятия решения о проведении публичных слушаний либо в комиссию на доработку (ч.ч.10,11 ст.31), проведение Комиссией публичных слушаний по проекту (ч.ч.12,13,14 ст.31), внесение Комиссией изменений в проект с учетом результатов таких слушаний и представление его главе местной администрации (ч.15 ст.31), который должен принять решение о направлении указанного проекта в представительный орган местного самоуправления или об отклонении проекта и о направлении его на доработку с указанием даты его повторного представления (ч.16 ст.31).
Обязательными приложениями к проекту правил землепользования и застройки являются протоколы публичных слушаний по указанному проекту и заключение о результатах таких публичных слушаний (ч.15 ст.31, ч.1 ст.32).
Правила землепользования и застройки утверждаются представительным органом местного самоуправления и подлежат опубликованию в порядке, установленном для официального опубликования муниципальных правовых актов, иной официальной информации, и размещаются на официальном сайте поселения (ч.ч.1 - 3 ст.32 Градостроительного кодекса Российской Федерации).
Из представленных в суд материалов следует, что порядок принятия Генерального плана городского округа - <адрес> Алтайского края и Правил землепользования и застройки городского округа - <адрес> Алтайского края соблюден. Требования Устава муниципального образования - <адрес> Алтайского края, Регламента Барнаульской городской Думы, утвержденного решением Барнаульской городской Думы от ДД.ММ.ГГ ***, к составу, численности, кворуму и порядку принятия решения были соблюдены. Решения официально опубликованы (обнародованы) в установленном порядке и внесены в Регистр муниципальных нормативных правовых актов Алтайского края (л.д.27-119 т.1, 10-41 т.2).
Данные обстоятельства также подтверждаются решениями Алтайского краевого суда от ДД.ММ.ГГ по административному делу ***, оставленным без изменения апелляционным определением Судебной коллегией по административным делам Верховного Суда Российской Федерации от ДД.ММ.ГГ, от ДД.ММ.ГГ по административному делу *** оставленному без изменения апелляционным определением Верховного Суда Российской Федерации от ДД.ММ.ГГ, а также решением Алтайского краевого суда от ДД.ММ.ГГ по административному делу *** (л.д.47-79 т.2).
Правообладатели земельных участков и объектов капитального строительства, если их права и законные интересы нарушаются или могут быть нарушены в результате утверждения генерального плана, вправе оспорить генеральный план и правила застройки и землепользования в судебном порядке (ч.15 ст.24, ч.4 ст.32 Градостроительного кодекса Российской Федерации).
Проверяя соответствие оспариваемых положений нормативных правовых актов положениям нормативных правовых актов, имеющих большую юридическую силу, суд приходит к следующему.
Судом установлено, что <данные изъяты>. являются участниками долевой собственности на жилой <адрес>, расположенного по <адрес>, что подтверждается свидетельствами о государственной регистрации права (л.д.9,21 т.1). Право собственности возникло ДД.ММ.ГГ в порядке наследования после смерти мамы <данные изъяты> (л.д.10-70-186 т.1).
Согласно выписке из Единого государственного реестра объектов градостроительной деятельности от ДД.ММ.ГГ *** данный жилой дом был введен в эксплуатацию в ДД.ММ.ГГ поставлен на кадастровый учет, право собственности на данный дом возникло у <данные изъяты> на основании решения суда от ДД.ММ.ГГ (л.д.175-176 т.1).
Исходя их Выписки из домовой книги от ДД.ММ.ГГ жилой дом расположен на земельном участке, площадь которого по фактическому пользованию - <данные изъяты>. (л.д.177-183 т.1).
МУП "Землеустройство и геодезия" <адрес> от ДД.ММ.ГГ разработало схему расположения земельного участка, на котором расположено домовладение, находится в кадастровом квартале *** его ориентировочная площадь составляет <данные изъяты> (л.д.196-202 т.1).
Данная схема распоряжением председателя Комитета по земельным ресурсам и землеустройству <адрес> от ДД.ММ.ГГ *** утверждена, предварительно согласовано предоставление земельного участка без проведения торгов, также указано, что предоставление участка возможно после проведения работ по образованию участка и получения разрешения на условно разрешенный вид разрешенного использования земельного участка в общественно-деловой территориальной зоне ОД - индивидуальные жилые дома (л.д.206 т.1).
Однако в предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка Администрацией <адрес> отказано, о чем вынесено постановление от ДД.ММ.ГГ ***, ввиду отнесения части земельного участка согласно Правилам землепользования и застройки к территории, в отношении которой зона не определена (л.д.10 оборот т.1).
В соответствии со статьей 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации правила землепользования и застройки являются документом градостроительного зонирования, который утверждается нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, нормативными правовыми актами органов государственной власти субъектов Российской Федерации и в котором устанавливаются территориальные зоны, градостроительные регламенты, порядок применения такого документа и порядок внесения в него изменений. Под градостроительным зонированием понимается зонирование территорий муниципальных образований в целях определения территориальных зон и установления градостроительных 4 регламентов, а под территориальными зонами - зоны, для которых в правилах землепользования и застройки определены границы и установлены градостроительные регламенты.
В силу статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации правила землепользования и застройки разрабатываются в целях создания условий для устойчивого развития территорий муниципальных образований, сохранения окружающей среды и объектов культурного наследия; создания условий для планировки территорий муниципальных образований; обеспечения прав и законных интересов в том числе правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства; создания условий для наиболее эффективных видов разрешённого использования земельных участков и объектов капитального строительства.
Согласно пункту 2 части 2 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации правила землепользования и застройки включают в себя карту градостроительного зонирования. Частью 4 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что на карте градостроительного зонирования устанавливаются границы территориальных зон. Границы территориальных зон должны отвечать требованию принадлежности каждого земельного участка только к одной территориальной зоне. Формирование одного земельного участка из нескольких земельных участков, расположенных в различных территориальных зонах, не допускается.
Пунктом 2 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации также предусмотрено, что границы территориальных зон должны отвечать требованиям принадлежности каждого земельного участка только к одной зоне.
Исходя из части 3 статьи 9, части 1 статьи 18, частей 9 и 10 статьи 31, части 1 статьи 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации, генеральный план городского округа как документ территориального планирования является обязательным для органов государственной власти, органов местного самоуправления при принятии ими решений и реализации таких решений, в том числе при разработке правил землепользования и застройки. При подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются с учётом функциональных зон и параметров их планируемого развития, определённых генеральным планом поселения, генеральным планом городского округа, схемой территориального планирования муниципального района.
Таким образом, генеральный план является первичным по отношению к правилам землепользования и застройки. Территориальные зоны, установленные правилами землепользования и застройки, конкретизируют положения генерального плана в целях определения правового режима использования земельных участков без изменения функциональных зон согласно генеральному плану.
Как указывалось выше, согласно Фрагментам Генерального плана, Предложения по территориальному планированию. Основной чертеж, земельный участок по <адрес> отнесен частично к функциональной зоне преимущественно общественной застройки, частично к территории, в отношении которой функциональная зона не определена (л.д.137,150 т.1). Также согласно Приложению 1 к Правилам землепользования и застройки Карта градостроительного зонирования, указанный земельный участок находится частично в территориальной зоне ОД (общественно-деловая зона) и частично - к зоне, территориальное назначение которой не установлено (л.д.135,136,151,152 т.1).
Данные обстоятельства подтверждаются также сообщением Комитета по строительству, архитектуре и развитию <адрес> от ДД.ММ.ГГ *** (л.д.134 т.1).
Оснований для вывода о том, что в соответствии с Генеральным планом и Правилами землепользования и застройки земельный участок отнесен к территории земель общего пользования, как на это указывала Барнаульская городская Дума при первоначальном рассмотрении дела, суд не усматривает, поскольку, как указывал представитель административного истца, дорога в этом месте отсутствует. Кроме того, суду представлены документы, подтверждающие передачу в собственность физического лица <данные изъяты> части такой территории, находящейся между земельными участками *** и *** по <адрес> <адрес> (л.д.81-96 т.2). Также суд учитывает, что согласно проекту Генерального плана городского округа - <адрес> Алтайского края (Карта функционального зонирования) земельный участок, расположенный по адресу: <адрес>, отнесен к одной функциональной зоне - зоне смешанной и общественно-деловой застройки (л.д.42 т.2).
По мнению суда, нахождение земельного участка в соответствии с Генеральным планом не в одной функциональной зоне, а одновременно в функциональной зоне преимущественно общественной застройки и в зоне, для которой функциональное назначение не установлено, а также в соответствии с Правилами землепользования и застройки не в одной территориальной зоне, а одновременно в общественно-деловой зоне и в зоне, территориальное назначение которой не установлено, создает неопределенность его правового режима, что с учетом разъяснения, содержащегося в абз.1 п.25 постановления Пленум Верховного Суда Российской Федерации от ДД.ММ.ГГ *** "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части" является основанием для признания оспариваемых нормативных правовых актов не действующим.
Таким образом, в заявленные административные исковые требования <данные изъяты> подлежат удовлетворению судом.
В соответствии с п.1 ч.2 ст.215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение об удовлетворении заявленных требований полностью или в части, если оспариваемый нормативный правовой акт полностью или в части признается не соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и не действующим полностью или в части со дня его принятия или с иной определенной судом даты.
Принимая во внимание, что нормативные правовые акты до вынесения решения суда применялись длительное время, суд признает их не действующими в части со дня вступления решения в законную силу.
В соответствии с ч.4 ст.215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации сообщение о принятом решении подлежит публикации в газете "Вечерний Барнаул", а также на официальном сайте <адрес> в сети Интернет (http://barnaul.org), где были размещены оспариваемые Генеральный план и Правила землепользования и застройки.
Руководствуясь статьями 175-180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд
решил:
административное исковое заявление <данные изъяты> удовлетворить.
Признать Генеральный план городского округа - <адрес> Алтайского края, утвержденный решением Барнаульской городской Думы от ДД.ММ.ГГ ***, в части отнесения фактически занимаемого <данные изъяты> земельного участка, расположенного по адресу: <адрес>, одновременно к зоне преимущественно общественной застройке и к территории, в отношении которой функциональная зона не определена, а также Правила землепользования и застройки городского округа - <адрес> Алтайского края, утвержденные решением Барнаульской городской Думы от ДД.ММ.ГГ ***, в части отнесения фактически занимаемого <данные изъяты> земельного участка, расположенного по адресу: <адрес>, к двум зонам: общественно-деловой зоне и зоне, территориальное назначение которой не установлено, недействующим со дня вступления решения суда в законную силу.
Сообщение о принятом решении суда подлежит опубликованию в газете "Вечерний Барнаул", а также на официальном сайте <адрес> в сети Интернет (http://barnaul.org) в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу.
На решение может быть подана апелляционная жалоба, а прокурором принесено апелляционное представление в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации через Алтайский краевой суд в течение одного месяца со дня принятия решения в окончательной форме.
Судья Ю.В.Гончарова
Мотивированное решение составлено ДД.ММ.ГГ.


Электронный текст документа
подготовлен и сверен по:
файл-рассылка