Решение Верховного Суда Республики Калмыкия от 23 августа 2018 года №3а-52/2018

ВЕРХОВНЫЙ СУД РЕСПУБЛИКИ КАЛМЫКИЯ

РЕШЕНИЕ

от 23 августа 2018 года Дело N 3а-52/2018
Верховный Суд Республики Калмыкия в составе:
председательствующего судьи Литовкина В.В.,
при секретаре судебного заседания Манжиковой А.Э.,
с участием:
помощника прокурора республики по обеспечению участия прокуроров в гражданском и арбитражном процессе прокуратуры Республики Калмыкия Имкеновой Д.А.,
административного истца Мирошниченко В.Н.,
представителя административного ответчика - Народного Хурала (Парламента) Республики Калмыкия Доржиева Э.Н.,
представителя заинтересованного лица - Правительства Республики Калмыкия Хулхачиевой В.С.,
рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Мирошниченко Владимира Николаевича о признании недействующим Закона Республики Калмыкия от 09 июня 2018 года N291-V-З "О ежемесячной компенсационной выплате лицам, замещавшим государственные должности Республики Калмыкия, должности государственной гражданской службы Республики Калмыкия",
установил:
Мирошниченко В.Н. обратился в суд с указанным административным исковым заявлением, мотивируя тем, что Народным Хуралом (Парламентом) Республики Калмыкия принят Закон Республики Калмыкия от 09 июня 2018 года N291-V-З "О ежемесячной компенсационной выплате лицам, замещавшим государственные должности Республики Калмыкия, должности государственной гражданской службы Республики Калмыкия" (далее - Закон Республики Калмыкия от 09 июня 2018 года N291-V-З), устанавливающий размер, основания, порядок назначения ежемесячной компенсационной выплаты лицам, замещавшим государственные должности Республики Калмыкия, должности государственной гражданской службы Республики Калмыкия, которым прекращена выплата пенсии за выслугу лет с 27 июля 2016 года.
В обосновании заявленных требований указал, что оспариваемый нормативно-правовой акт противоречит Конституции Российской Федерации, положениям Федерального закона от 27 июля 2004 года N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" (далее - Федеральный закон от 27 июля 2004 года N 79-ФЗ), Федерального закона от 15 декабря 2001 года N 166-ФЗ "О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон от 15 декабря 2001 года N 166-ФЗ), Указу Президента Российской Федерации от 16 августа 1995 года N 854 "О некоторых социальных гарантиях лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации и должности федеральных государственных служащих" и другим нормам федерального законодательства, устанавливающим гарантии пенсионного обеспечения лиц, замещавших должности государственной гражданской службы и государственные должности субъекта Российской Федерации.
Считает, что положения Закона Республики Калмыкия от 09 июня 2018 года N291-V-З нарушают его конституционные права на социальное обеспечение, так как установленный размер ежемесячной компенсационной выплаты не соответствует ранее установленным дополнительным гарантиям, которые были назначены и выплачивались ему как лицу, замещавшему государственную должность в соответствии с утратившим силу Законом Республики Калмыкия от 22 февраля 2007 года N 335-III-З "О пенсии за выслугу лет лицам, замещавшим государственные должности Республики Калмыкия, должности государственной гражданской службы Республики Калмыкия". В результате он поставлен в неравное положение с лицами, замещавшими аналогичные должности в иных субъектах Российской Федерации, что повлекло нарушение положений федерального законодательства, закрепляющих основные принципы государственной гражданской службы Российской Федерации, правовой статус гражданских служащих, элементом которого является право на государственное пенсионное обеспечение, в равной степени принадлежащее как федеральным гражданским служащим, так и гражданским служащим субъектов Российской Федерации.
Административный истец просит суд признать Закон Республики Калмыкия от 09 июня 2018 года N291-V-З "О ежемесячной компенсационной выплате лицам, замещавшим государственные должности Республики Калмыкия, должности государственной гражданской службы Республики Калмыкия" недействующим со дня его вступления в силу.
В судебном заседании административный истец Мирошниченко В.Н. административные исковые требования поддержал в полном объеме.
В письменных возражениях на административный иск председатель Народного Хурала (Парламента) Республики Калмыкия Козачко А.В. просит в удовлетворении требований административного истца отказать. Ссылается на то, что в рамках действующего правового регулирования полномочия по реализации дополнительных социальных гарантий отдельным категориям граждан возложено федеральным законодателем на субъекты Российской Федерации, которые - впредь до принятия соответствующего федерального закона, устанавливающего общий для всех граждан Российской Федерации, проходивших государственную службу, порядок пенсионного обеспечения этой категории граждан, - сохраняют полномочие самостоятельно устанавливать такой порядок за счет собственных бюджетных средств, предусматривая различные виды социальных гарантий государственным служащим (ежемесячная доплата к трудовой пенсии, пенсия за выслугу лет и другие).
В судебном заседании представитель Народного Хурала (Парламента) Республики Калмыкия Доржиев Э.Н. просил отказать в удовлетворении заявленных требований, указав, что оспариваемый Закон Республики Калмыкия от 09 июня 2018 года N291-V-З принят в пределах компетенции субъекта Российской Федерации и не противоречит федеральному законодательству.
В письменных возражениях Председатель Правительства Республики Калмыкия Зотов И.А. просил в удовлетворении заявленных Мирошниченко В.Н. требований отказать. Указал, что проект оспариваемого Закона разработан Правительством Республики Калмыкия исходя из возможностей республиканского бюджета. Данный Закон не противоречит федеральному законодательству, согласован со всеми заинтересованными учреждениями и ведомствами.
Правительство Республики Калмыкия поручило представлять свои интересы в Верховном Суде Республики Калмыкия Министерству социального развития, труда и занятости Республики Калмыкия.
В настоящем судебном заседании представитель Правительства Республики Калмыкия Хулхачиева В.С. просила в удовлетворении административного искового заявления отказать.
Выслушав лиц, участвующих в деле, проверив оспариваемый акт на соответствие нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, заслушав заключение прокурора Имкеновой Д.А. об отсутствии оснований для удовлетворения административного иска, суд считает, что заявленные административные исковые требования не подлежат удовлетворению по следующим основаниям.
В силу части 7 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд проверяет законность положений нормативного правового акта.
При этом согласно части 8 названной статьи суд выясняет, нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца; соблюдены ли требования, предъявляемые к порядку, форме, процедуре принятия и введения в действие оспариваемого нормативного правового акта; соответствие этого акта нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.
Административным истцом оспаривается Закон Республики Калмыкия от 09 июня 2018 года N291-V-З "О ежемесячной компенсационной выплате лицам, замещавшим государственные должности Республики Калмыкия, должности государственной гражданской службы Республики Калмыкия", устанавливающий размер ежемесячной компенсационной выплаты лицам, замещавшим государственные должности Республики Калмыкия, должности государственной гражданской службы Республики Калмыкия, которым прекращена выплата пенсии за выслугу лет с 27 июля 2016 года, в сумме 200 рублей.
Данный Закон принят Постановлением Народного Хурала (Парламента) Республики Калмыкия от 09 июня 2018 года N 759-V, подписан Главой Республики Калмыкия и опубликован в официальном печатном средстве массовой информации - газете "Хальмг Унн", N 99-100 от 14 июня 2018 года, в соответствии с компетенцией административного ответчика по принятию, подписанию и опубликованию оспариваемого нормативного правового акта, установленной пунктом 1 статьи 34, пунктами 2, 3 статьи 35 Степного Уложения (Конституции) Республики Калмыкия, главой II Закона Республики Калмыкия "О Народном Хурале (Парламенте) Республики Калмыкия" от 27 сентября 2001 года N 133-II-З и Законом Республики Калмыкия "О порядке опубликования и вступления в силу законов Республики Калмыкия и постановлений Народного Хурала (Парламента) Республики Калмыкия" от 25 апреля 2003 года N 320-II-З.
Факт принятия оспариваемого нормативного правового акта компетентным нормотворческим органом с соблюдением установленной процедуры его принятия и опубликования лицами, участвующими в деле, под сомнение не ставится.
Конституция Российской Федерации, гарантируя каждому в соответствии с целями социального государства (часть 1 статьи 7) социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, для воспитания детей и в иных случаях, установленных законом (часть 1 статьи 39), относит определение условий и порядка реализации данного конституционного права, в том числе установление видов пенсий и доплат к ним, оснований приобретений права на их получение отдельными категориями граждан и правил исчисления размеров соответствующих выплат, к компетенции законодателя (часть 2 статьи 39).
Подпунктами 1 и 24 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" определено, что решение вопросов материально-технического и финансового обеспечения деятельности органов государственной власти субъекта Российской Федерации и государственных учреждений субъекта Российской Федерации, в том числе вопросов оплаты труда работников органов государственной власти субъекта Российской Федерации и работников государственных учреждений субъекта Российской Федерации, а также социальная поддержка граждан пожилого возраста относятся к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации.
Пунктом 1 ст. 26.14 Федерального закона от 06 октября 1999 года N 184-ФЗ предусмотрено, что органы государственной власти субъекта Российской Федерации вправе осуществлять расходы на решение вопросов, не отнесенных к компетенции федеральных органов государственной власти, органов местного самоуправления и не исключенных из компетенции органов государственной власти субъекта Российской Федерации федеральными законами, законами субъекта Российской Федерации только при наличии соответствующих материальных ресурсов и средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением дотаций, субсидий и субвенций из федерального бюджета).
Как установлено судом, административный истец Мирошниченко В.Н. до ухода на пенсию занимал государственные должности Республики Калмыкия. Как лицо, замещавшее государственную должность, до 27 июля 2016 года являлся получателем пенсии по выслуге лет в соответствии с Законом Республики Калмыкия от 22 февраля 2007 года N 335-III-З "О пенсии за выслугу лет лицам, замещавшим государственные должности Республики Калмыкия, должности государственной гражданской службы Республики Калмыкия", который вступившим в законную силу решением Верховного Суда Республики Калмыкия от 21 марта 2016 года признан не действующим.
В настоящее время отсутствует единый федеральный закон, регулирующий деятельность лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, и лиц, замещающих государственные должности субъектов Российской Федерации, в отличие от деятельности лиц, находящихся на государственной гражданской службе - вид государственной службы, представляющей собой профессиональную служебную деятельность граждан на должностях государственной гражданской службы по обеспечению исполнения полномочий федеральных государственных органов, государственных органов субъектов Российской Федерации, лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, и лиц, замещающих государственные должности субъектов Российской Федерации (пункт 2 статьи 1, статья 5 Федерального закона от 27 мая 2003 года N 58-ФЗ "О системе государственной службы Российской Федерации").
Поскольку гражданский служащий обеспечивает исполнение полномочий, в том числе и лиц, замещающих государственные должности субъекта Российской Федерации, к правоотношениям в сфере пенсионного обеспечения (включая доплаты за выслугу лет) последних применимы нормы, регулирующие аналогичные отношения с гражданскими служащими субъекта Российской Федерации.
Правовые, организационные и финансово-экономические основы государственной гражданской службы Российской Федерации устанавливаются Федеральным законом от 27 июля 2004 года N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" в соответствии с Конституцией Российской Федерации и Федеральным законом от 27 мая 2003 года N 58-ФЗ "О системе государственной службы Российской Федерации".
Пунктом 11 части 1 статьи 52 поименованного Федерального закона от 27 июля 2004 года N 79-ФЗ предусмотрено, что в целях обеспечения правовой и социальной защищенности гражданских служащих, повышения мотивации эффективного исполнения ими своих должностных обязанностей, укрепления стабильности профессионального состава кадров гражданской службы и в порядке компенсации ограничений, установленных данным федеральным законом и другими федеральными законами, гражданским служащим гарантируются, в том числе государственное пенсионное обеспечение в порядке и на условиях, установленных федеральным законом о государственном пенсионном обеспечении граждан Российской Федерации, проходивших государственную службу, и их семей.
Такой федеральный закон до настоящего времени не принят.
Аналогичные правовые предписания содержатся в части 4 статьи 7 Федерального закона от 15 декабря 2001 года N 166-ФЗ "О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации", устанавливающего условия, регламентирующие назначение пенсии за выслугу лет только федеральным государственным служащим, который закрепляет право государственных гражданских служащих субъектов Российской Федерации на пенсию за выслугу лет, устанавливаемую к страховой пенсии по старости (инвалидности), назначенной в соответствии с Федеральным законом от 28 декабря 2013 года N 400-ФЗ "О страховых пенсиях" либо досрочно назначенной в соответствии с Законом Российской Федерации от 19 апреля 1991 года N 1032-I "О занятости населения в Российской Федерации".
Конституционный Суд Российской Федерации неоднократно констатировал, что полномочие по реализации гарантий государственного пенсионного обеспечения граждан, замещавших государственные должности и должности государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации, возложено федеральным законодателем на субъекты Российской Федерации, которые впредь до принятия соответствующего федерального закона, сохраняют полномочие самостоятельно устанавливать такой порядок за счет собственных бюджетных средств, предусматривая различные виды социальных гарантий государственным служащим, включая ежемесячную доплату к страховой пенсии.
Раскрывая правовую природу ежемесячных доплат к пенсиям, Конституционный Суд Российской Федерации указал, что они являются дополнительным помимо назначаемой на общих основаниях пенсии обеспечением бывших государственных служащих субъекта Российской Федерации и законодатель субъекта Российской Федерации вправе вводить, изменять порядок и условия предоставления за счет собственных средств доплат к установленным государственным пенсиям, как и других видов обеспечения лиц, замещавших государственные должности в субъекте Российской Федерации, предоставляемым за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации, что не противоречит статье 39 Конституции Российской Федерации.
Вместе с тем обращено внимание, что региональный законодатель, взяв на себя определенное социальное обязательство по предоставлению дополнительного обеспечения к трудовой пенсии, не может действовать произвольно; при изменении правового регулирования пенсионного обеспечения названной категории граждан, должен руководствоваться принципом социальной справедливости, соблюдать баланс частных интересов граждан и публичных интересов субъекта Российской Федерации, а также принимать во внимание его социально-экономическое положение и возможности бюджета (определения от 3 апреля 2007 года N 332-О-О, от 15 января 2008 года N 107-О-О и 108-О-О, от 2 апреля 2009 года N 473-О-О, от 1 декабря 1999 года N 189-О, от 11 мая 2006 года N 88-О).
Анализ вышеприведенных выше положений федерального законодательства, с учётом правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, позволяет суду прийти к выводу о том, что ежемесячные доплаты к страховой пенсии, установленные оспариваемым Законом Республики Калмыкия от 09 июня 2018 года N291-V-З, являются дополнительной социальной гарантией, которую субъект Российской Федерации вправе реализовать лишь при условии надлежащего финансирования из бюджета республики.
При разрешении данного спора судом установлено, что бюджет Республики Калмыкия является дефицитным, дотационным, республика, согласно приказам Министерства финансов Российской Федерации от 9 ноября 2016 года N 481 и от 15 ноября 2017 года, относится к числу субъектов, в бюджетах которых доля дотаций из федерального бюджета в течение двух из трех последних отчетных финансовых лет превышала 10 процентов объема собственных доходов консолидированного бюджета субъектов Российской Федерации.
Объём государственного долга республиканского бюджета на 2018 год и плановый период 2019 и 2020 годов оценивается с 5 524 437,8 тыс. руб. до 5 326 186,4 тыс. руб. (Закон Республики Калмыкия "О Республиканском бюджете на 2018 год и на плановый период 2019 и 2020 годов" принят Постановлением Народного Хурала (Парламента) Республики Калмыкия от 20 декабря 2017 года N 676-V).
Согласно основным показателям исполнения республиканского бюджета за 2017 год, исследованным в судебном заседании, доходы республиканского бюджета за 2017 год составили 11027328 608,92 руб., расходы - 11503890546,03 руб. Превышение расходов над доходами (дефицит республиканского бюджета) составляет 476561937,11 руб. Из указанных доходов республиканского бюджета безвозмездные поступления от других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации составляют 5879815190,25 руб. (Закон Республики Калмыкия "Об исполнении республиканского бюджета за 2017 год" принят Народным Хуралом (Парламентом) Республики Калмыкия 9 июня 2018 года).
Из пояснений представителя Правительства Республики Калмыкия Хулхачиевой В.С. в судебном заседании следует, что при определении размера компенсации учитывались возможности республиканского бюджета и принимались во внимание базовые размеры иных социальных выплат в Республике Калмыкия: ежемесячная выплата гражданам, удостоенным звания "Ветеран труда Республики Калмыкия", составляет 500 руб., ежемесячное пособие на ребенка - 200 руб.
Указанные размеры выплат определены Законом Республики Калмыкия от 20сентября2012года N370-IV-З "О ветеранах труда Республики Калмыкия" (принят Постановлением Народного Хурала (Парламента) Республики Калмыкия от 18 сентября 2012 года N 771-IV) и Законом Республики Калмыкия от 16 декабря 2004 года N 168-III-З "О государственном ежемесячном пособии на ребенка" (принят Постановлением Народного Хурала (Парламента) Республики Калмыкия от 15 декабря 2004 года N 494-III).
Установленные судом по делу обстоятельства позволяют прийти к выводу о том, что, принимая оспариваемый закон и устанавливая размер компенсационной выплаты в размере 200 руб., Народный Хурал (Парламент) Республики Калмыкия действовал не произвольно, а в соответствии с социально-экономическим положением республики и возможностями её бюджета.
Суд принимает во внимание, что административный истец является получателем пенсии по старости. Основное содержание социального обеспечения заключается именно в предоставлении человеку средств к существованию. Установленная оспариваемым законом мера по своей юридической природе является дополнительным обеспечением бывших лиц, замещавших государственные должности Республики Калмыкия, должности государственной гражданской службы Республики Калмыкия, помимо государственной пенсии, назначаемой на общих основаниях, а потому предоставление такой дополнительной выплаты, вопреки доводам административного истца, не может расцениваться как нарушение его дополнительных пенсионных прав и прав на социальное обеспечение.
Ссылки административного истца на постановления и определения Конституционного Суда Российской Федерации, принятые при наличии иных фактических обстоятельств, не корректны и не применимы по настоящему делу в силу того, что оспариваемые нормы Закона Республики Калмыкия от 09 июня 2018 года N291-V-З не отменяют и не изменяют ранее предоставленные социальные гарантии.
Таким образом, суд приходит к выводу о том, что оспариваемые положения Закона Республики Калмыкия от 09 июня 2018 года N291-V-З приняты Народным Хуралом (Парламентом) Республики Калмыкия в пределах его полномочий в установленной законом форме, с соблюдением регламентированной законом процедуры его принятия и введения в действие и в соответствии с нормативными правовыми актами, имеющими большую юридическую силу.
Согласно пункту 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение об отказе в удовлетворении заявленных требований, если оспариваемый полностью или в части нормативный правовой акт признаётся соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.
При таких данных оснований для удовлетворения административных исковых требований истца не имеется.
С учетом подпункта 2 части 4 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу сообщение о принятом решении подлежит опубликованию в официальном печатном издании Республики Калмыкия - газете "Хальмг Унн"
Руководствуясь статьями 175-180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации,
решил:
в удовлетворении административного искового заявления Мирошниченко Владимира Николаевича о признании недействующим Закона Республики Калмыкия от 09 июня 2018 года N291-V-З "О ежемесячной компенсационной выплате лицам, замещавшим государственные должности Республики Калмыкия, должности государственной гражданской службы Республики Калмыкия" отказать.
Сообщение о принятом решении подлежит опубликованию в официальном печатном издании Республики Калмыкия - газете "Хальмг Унн" в течение одного месяца со дня вступления решения в законную силу.
Решение может быть обжаловано в апелляционном порядке в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации через Верховный Суд Республики Калмыкия в течение одного месяца со дня принятия в окончательной форме.
Председательствующий В.В. Литовкин


Электронный текст документа
подготовлен и сверен по:
файл-рассылка